G20深化國際經濟與金融治理改革任重道遠

王東

一、全球經濟形勢亂象叢生

在全球經濟形勢險象環生和歐債危機的沖擊的背景下，G20集團峰會能否繼續致力全球經濟的穩定增長，顯然G20集團既需要承擔以此相應的必要國際責任，同時也面臨著新一輪的挑戰，為此國際社會寄予著期待。

當前，由于美國經濟前景仍不明朗，歐債危機又在進一步惡化，再加上新興經濟體經濟增速放緩加劇，從而導致全球經濟下行的風險有增無減。從當前全球經濟風險因素看，由于全球經濟復蘇和國際金融市場依然脆弱，各種制約因素不斷強化，復蘇速度將明顯放緩。預計，美國經濟將進入低速增長期，需要較長的過渡期才能步入正常的經濟發展軌道；歐洲經濟出現反覆波動的可能性增大，財政和債務狀況的惡化將在較長的時期困擾著歐洲各國，爆發新一輪危機的可能性不能排除；而新興經濟體的穩定增長也不一定能夠持續，牽引全球經濟增長的動力有可能會減弱。

此外，目前隨著全球經濟增長的不平衡，全球經濟格局和增長進入了一個錯綜復雜的新階段，從而導致全球經濟增長的路徑和前景正面臨重大的結構性調整，增長的步伐將取決于這一調整的進程，其中包括經濟政策的深度調整、通脹的預期、大宗商品價格的反復、貿易保護主義的抬頭、失業率的居高不下，以及國際匯率變化預期加深等不確定因素。因此，G20集團當前面臨的緊迫形勢是日益增多的全球經濟風險，以及由此不斷帶來的挑戰，需要承擔的國際責任則當屬促進全球經濟的穩定、可持續、平衡增長。

從當前蔓延發達經濟體的主權債務危機看，許多國家沉重的主權債務負擔不僅阻礙了這些國家和地區的正常經濟發展，而且成為影響該地區乃至全球金融形勢穩定的重要因素之一。全球經濟和國際金融還未從金融危機和經濟衰退的陰影中完全擺脫出來，經濟復蘇和抗風險機制又十分脆弱，全球經濟復蘇的脆弱性和國際金融市場的敏感性自然難以承受新一輪的沖擊。因此，世界經濟和國際金融形勢稍有風吹草動就有可能引發新的危機，并導致全球經濟增速下行，甚至出現反復，國際金融市場也會由此風聲鶴唳。另外，當前發達經濟體財政赤字和政府債務的加劇，預示著全球面臨著巨大債務風險，如果歐債務危機進一步擴散，發達經濟體核心國家的主權債務信用問題又進一步演化，危機有可能蔓延至抵御風險較脆弱的發展中國家和地區，一旦發展中國家或地區爆發類似的債務危機，全球金融市場將不可避免地出現大幅震蕩，導致國際金融形勢再度惡化，并嚴重影響全球經濟的復蘇性增長。

因此，如何共同應對全球經濟風險和歐債危機是G20集團不可推卸的責任和義務。

二、G20集團峰會的政治作用

G20集團除了如何共同應對全球經濟和歐債危機等問題外，繼續推進國際金融治理與改革依然是G20集團領導人需要探討的重要議題。

由于2008年金融危機的爆發始于發達國家，隨后形成全球性金融危機和經濟衰退，暴露出當代國際金融體系的種種弊端，也暴露出國際金融多邊機構，特別國際貨幣基金組織和世界銀行存在的諸多問題。因此，在經濟衰退和金融危機背景下，為了防止因國際金融體系種種弊端導致類似金融危機的重演，世界各國普遍希望能夠對現有國際金融體系進行改革和完善，并進一步加強對國際金融的監管，國際金融多邊機構的改革與調整則自然成為各國普遍關心的問題。

而作為國際金融多邊機構最重要的國際貨幣基金組織和世界銀行的改革，是增加新興經濟體與發展中國家在國際金融機構中的代表性和話語權，體現國際金融機構投票權和份額分配的公平性，并進一步完善國際貨幣體系和加強國際金融治理。

國際金融危機爆發后，G20集團峰會不僅在處理全球金融危機和協調各國政策發揮了獨特的作用，也為國際金融體系的改革提供了重要平臺，在推進國際金融治理與改革中發揮著極其重要的政治作用。在G20集團峰會的推動以及中國等新興經濟體的呼吁下，國際貨幣基金組織和世界銀行投票權和份額分配的調整由此加快，成為國際金融多邊機構改革的重要內容，同時中國等新興經濟體在推進國際金融體系改革中所發揮的作用被廣大發展中國家和國際社會認可。2010年4月，世界銀行對其投票權結構進行重大改革，使發展中國家整體投票權從44.06%提高到47.19%；其中中國在國際貨幣基金組織持有的份額從3.27%上升到6.39%，成為美國和日本之后第三大股東國。

三、國際金融體系改革的博弈

全球金融危機爆發以來，各界對現行的國際金融體系多邊機構提出了各種批評與質疑，包括對其權益分配不合理與不公平的指責。對此，有關國家和國際組織呼吁國際貨幣基金組織和世界銀行進行必要的投票權和份額分配調整，確立新興市場與發展中國家在國際貨幣基金組織和世界銀行地位的重要性，就成為國際金融體系多邊機構改革不可回避的問題，投票權和份額分配的調整也由此展開。

由于國際金融體系的改革，必然要涉及各方利益，并觸動美國等西方發達國家在國際金融領域的主導地位，因此，國際金融體系改革的爭論也逐漸演化成國際間的博弈。另外，從當代國際金融體系的建立及其演變過程看，國際金融體系改革的內容和方向在很大程度上仍然依賴經濟和金融的實力，換句話說，誰擁有強大的經濟和金融實力，誰就擁有更多的發言權，甚至左右改革的方向，并主宰國際金融體系。基于這樣的現實，當前國際金融體系改革的博弈主要體現在三種力量和三個方面的較量：一是長期主導國際金融體系的美歐發達國家內部的利益分配的博弈；二是已經崛起的包括中國在內的新興市場經濟國家與發達國家要求改變現狀和維持原有秩序不變的博弈；三是在國際協調中三種力量平分秋色的博弈。

因此，G20集團推動國際金融體系改革的過程，必然也是協調與博弈并存，三種力量的博弈將在改革過程中得到充分體現，G20峰會能否協調各成員國的立場繼續推進國際金融體系的改革取決于各國特別是發達國家對改革的誠意。盡管，國際金融多邊機構投票權和份額分配的調整已有進展，但由于各國存在利益分歧和觀點差異導致后續的改革不會一帆風順，各國在國際金融體系改革中利益的博弈將是一個長期化過程，集中體現在發展中國家與發達國家間的利益博弈，而進一步增加在國際金融機構中的代表性和的話語權則是新興經濟體和發展中國家的訴求。

四、國際金融改革觸及各方利益

當前，國際經濟、金融格局正經歷著全面變革與調整，有關國家在國際金融機構體制變革等方面展開激烈的國家利益博弈不可避免。

事實上，由于各國國情有所不同，目前的經濟和金融形勢也各不相同，因此，對國際金融體系改革的關注點也不盡相同。如美國，就對現行國際金融體系的改革相對“冷漠”，美國最關心的是如何鞏固其在國際金融體系中的地位以及經濟的復蘇，而并非金融體系的改革；歐洲各國與美國不同的是，由于深陷債務危機較為熱心于救市；中國、巴西、印度、俄羅斯、南非等新興和發展中經濟體國家，則對進一步提高新興與發展中經濟體在國際金融體系中的發言權和地位、改善國際金融和經濟環境、反對貿易保護主義、保持經濟穩定等現實問題更為關注。因此，各國對國際金融體系的改革熱情和關注度也就各不相同。

另外，由于國際金融體制改革取決于主要大國相對實力的變化。而在現有國際經濟、金融格局沒有發生根本性變化的前提下，特別是美國經濟及其對金融市場的影響力沒有失去的情況下，國際金融體系的后續改革仍將面臨重重困難。回顧歷史，自“二戰”后“布雷頓森林體系”建立以來，國際金融領域也曾有過多次改革，但都是修修補補或是改良，并未觸動體系的根基。與此同時，國際金融領域不止一次因各種原因爆發金融危機，令世界各國都深受其害——西方國家并沒有因資本主義優越性而擺脫繁榮與衰退輪回的“宿命”，也沒有因主導國際金融體系而避免金融動蕩，相反金融領域卻問題成堆，甚至到了難以維持的境地；而新興經濟體和發展中國家，也沒有因西方體制下的金融秩序而置身度外免于沖擊，相反卻一次次受到傷害。其實，國際金融體系中的問題，很早就曾引起國際社會的關注，尤其是1998年亞洲金融危機爆發后，更是引起了有關國家和地區以及國際金融機構的重視，并多次呼吁對現有國際金融體系進行全面的改革，但西方國家卻反應冷漠，直到此次全球金融危機，西方國家受到重創，才真正感受到現有國際金融體系弊端的嚴重性和改革的迫切性，改革也終于被提到議事日程上。但是，要進行國際金融體系的改革，就離不開對國際金融權利機構——國際貨幣基金組織和世界銀行中發言權和地位的調整和整合，就必然要改變維持了半個多世紀的不合理與不協調狀況，這無疑會觸及到各方的實際利益，困難可想而知。

正因如此，盡管目前有關國際金融會議和有關國家對國際貨幣基金組織和世界銀行中發言權和地位需要進行調整已達成共識，但可以預見，未來一旦改革進入實際性的操作階段，各種力量在權利和利益分配上的博弈將會更加激烈，最終在改革中如何尋找到各方利益的平衡點，G20集團需要進一步加強合作與協調。

五、新興市場與發展中國家的訴求

近年來，調整國際貨幣基金組織和世界銀行的投票權和份額，使它們符合世界經濟發展現狀并加大新興市場與發展中國家的發言權，成為國際金融體系多邊機構改革的重要內容。與此同時，在新興市場與發展中國家強烈呼吁下，國際貨幣基金組織和世界銀行被迫對體制內的投票權和份額進行了多次調整，但調整的幅度始終仍未達到公平與合理的程度。

盡管，國際貨幣基金組織和世界銀行決定增加新興市場與發展中國家的份額和投票權，但從現階段國際貨幣基金組織與世界銀行額份和投票權的分配構成看，新興市場與發展中國家在國際貨幣基金組織和世界銀行體制內的弱勢仍然突出。雖然新興經濟體與發展中國家在國際貨幣基金組織和世界銀行份額和投票權分配的增加，是國際金融體系多邊機構改革與調整的良好開端，無疑對提升新興經濟體與發展中國家在國際金融體系的地位來說是件好事。但從實際意義上來看，即使新興經濟體與發展中國家投票權和份額已有所增加，但作用不大，也不等于新興市場與發展中國家在其機構中的干預能力能夠得到顯著提升，仍難以在國際貨幣基金組織和世界銀行內與美國等發達國家“分庭抗禮”。

與此同時，在國際經濟、金融環境中，中國既要有大國的責任感，與世界各國共同承擔風險與責任，盡快實現全球經濟與金融的穩定，又要盡可能地實現國家利益的最大化。就中國而言，隨著中國經濟的持續快速發展，中國經濟總量目前已位居全球第二，外匯儲備高居世界首位，且近幾年占全球經濟增量中的比重在15%左右，中國經濟實力出現了質的變化。由此中國在國際經濟事務中的作用和地位不斷增強，影響不斷擴大，對全球和地區經濟的穩定與增長有著不可替代的作用。隨著中國等發展中國家和新興市場經濟體在國際經濟格局中影響力的顯著上升，國際上要求中國在全球經濟、金融領域和國際金融體系改革中發揮更大的作用的呼聲日益高漲。對此，中國作為一個負責任的大國，要與世界各國加強國際協調與合作，共同維護國際經濟、金融的穩定，推進國際金融體系的改革，同時作為一個負責任的政府當然也要維護本國人民的根本利益，在國家利益與世界各國共同利益的博弈和碰撞中權衡利弊。

六、改革需要解決的是失衡問題

目前，國際金融體系改革需要解決的是失衡問題，其中包括兩個重要方面：

一是全球經濟、金融失衡。全球經濟、金融失衡是一種常態，這種失衡的主要表現，就是各國國際收支出現不平衡。一個有效的國際金融體系必須解決的問題就是，當國際收支出現根本性不平衡時，調整責任的認定及調整責任的分配。在布林頓森林體系之下，乃至在牙買加體系之下，調整責任都是由發生不平衡雙方國家共同承擔的。不同之處在于，布林頓森林體系下，美國作為不平衡的一方，經常實質性地承擔了部分調整責任，到了牙買加體系時，它就從來沒有承擔過這種責任。

二是國際金融體系中發言權與地位分配失衡。在現有的全球經濟、金融管理機構中，特別是作為國際金融體系重要管理機構的國際貨幣基金組織和世界銀行，新興與發展中經濟體的意見始終得不到尊重，利益也未能公平地得到體現，導致新興與發展中經濟體在歷次金融危機中處于極為被動的境地。因此，目前國際金融體系改革中，新興與發展中經濟體希望建立一個以民主原則為基礎的金融體系，通過增加發展中國家在國際金融體系中的分量，改善國際金融體系中發言權與地位分配長期失衡狀況。由于長期以來國際經濟、金融失衡問題始終得不到解決，在權力和利益分配與承擔相應責任問題上難以達成平衡點，因此增加了改革的難度。特別是：一方面西方發達國家始終在國際金融領域占據主導地位；另一方面又不情愿承擔相應的責任。由此，在國際金融體系改革過程中所要解決的一個難點依然是，各經濟體在國際金融領域的地位與負有相應責任問題。

另外，由于金融自由化和金融產品過度創新增大了金融風險，使金融體系出現新的更多不穩定因素。各國政府在進一步完善本金融管制，維持金融秩序穩定的同時，也必然加強國際合作與協調調整，推動國際金融體系的改革。因此，國際金額體系的改革應該是一個循序漸進的過程，各國的協調與合作需要找到一個各國利益的平衡點，使國際金融體系的重新構成相對合理。

國際貨幣基金組織和世界銀行份額和投票權分配調整與改革發展方向看，最終改革的結果是否能夠改變現有的國際金融格局，還不能下結論。目前，國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構改革的重心依然是調整投票權和份額的分配，中國等新興經濟體和發展中國家在國際金融體系多邊機構地位的提高，提升了中國等新興經濟體和發展中國家干預國際金融體系多邊機構的力度。如何在國際金融體系改革中相應發揮與中國地位相稱的影響和作用，其他新興經濟體各國和發展中國家對中國的期望值，恐怕不僅僅局限于最基本的投票權和份額分配的調整，需要中國拿出更加深入、更加切合實際的國際金融體系多邊機構改革的方案，這將是中國面臨的現實挑戰和需要思考的問題。

隨后的幾年，仍將是“后危機時代”世界經濟重建與國際金融大變革的重要年份，在諸多不確定因素存在的情況下，未來全球經濟復蘇能否持續，歐洲能否從債務危機中徹底擺脫出來恢復常態，依然有待進一步觀察。與此同時，多邊國際金融機構的改革和調整也在同步進行，改革和調整能否繼續深化，國際社會拭目以待。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）