流通領域公共產品的界定及供給方式

宋 則，王水平

(1.中國社會科學院，北京市100836；2.中華人民共和國商務部，北京市 100731)

責任編輯:方程

近年來，中共中央作出了構建社會主義和諧社會的歷史性決定，同時也對政府的執政能力建設提出了新的要求，政府主要職能已開始向提供基本公共服務轉變。然而，我國現階段基本公共服務總體水平偏低，而且區域之間和城鄉之間差距很大，各地公共服務提供效率呈低水平趨同，公共服務仍處于“投入型”階段。[1]可以說，當前公共產品供給是我國改革和發展面臨挑戰最多、最為艱難而又繞不過去的問題。以往公共產品支持政策設計不周全、不完整，與對公共產品，特別是準公共產品的分類研究較為薄弱有直接關系。在商貿流通服務領域，同樣存在公共產品及準公共產品供給不足的問題。這主要是因為對公共產品特別是準公共產品的界定不清，從而導致其供給長期欠賬，得不到足額合理的補償，使公共產品的供給能力弱化或服務質量下降，甚至投機取巧，阻礙了消費增長和民生改善。因此，在大力發展服務業來擴大內需、促進消費的關鍵時期，明確界定流通領域純公共產品和準公共產品，并積極采取切實有效的財政支持措施非常必要，也十分迫切。我們認為界定公共產品和準公共產品不能局限于經濟學中公共產品的概念，僅僅考慮產品的排他性和競爭性而進行一刀切式的籠統劃分，還要與產品的其他性質相結合，綜合考慮產品外部性、信息不對稱、自然壟斷性以及社會公平正義、倫理道德等多種實際因素，具體問題具體分析。

一、公共產品供給的一般模式

根據政府參與程度和方式不同，可以將公共產品供給方式分為威權式供給、市場式供給、自覺式供給和混合式供給四種類型，共包括12種運作方式，各種類型的生產者、①運作方式和適用領域如表1所示。

二、流通領域公共產品界定及供給方式

1.流通產業安全防務:純公共產品

自中國流通業對外開放以來，一方面，外資流通企業來勢兇猛，在華迅猛擴張，搶灘中國；另一方面，由于競爭力提升緩慢、制度環境建設滯后，中國本土流通企業無力與外資企業抗衡，市場份額快速減縮。尤其在全面開放之后，流通業安全問題一直是社會各界密切關注和討論的問題。如國防是國家的純公共產品一樣，產業安全防務是產業領域的純公共產品。首先，產業安全防務具有非排他性，一個產業只要建立了安全防務體系，就不可能或者很難排除產業內企業享受該體系的保護，即使是對從事非法經營活動的企業也是如此；其次，產業安全防務具有非競爭性，產業內增加一個企業并不增加防務成本，即邊際成本為零，而且企業的增加也不妨礙其他企業享受該體系保護的質量和數量，即邊際擁擠成本為零；再次，根據產業經濟理論可知，產業之間存在著產業關聯效應和波及效應，一個產業的安全防務對于其他產業乃至整個經濟社會具有正的外部性。對此，政府提供良好的、公平競爭的政策環境，維護產業安全就是提供最有效的純公共產品。

表1 公共產品供給的一般模式

2.流通基礎設施:準公共產品

流通基礎設施主要包括流通載體(如公路、水路、管道等)和轉運集散站(如批發市場、集貿市場、物流中心、港口等)。流通載體和轉運集散站都是具有排他性和有限非競爭性特征的準公共產品。首先，流通基礎設施具有排他性。如公路和批發市場很容易將不付費的使用者排除在外，只需要在入口收費就可以達到此目的；其次，在不擁擠的情況下，流通基礎設施具有非競爭性，即增加一個使用者不會增加額外的生產成本，也不減少其他使用者享用該設施的數量和質量。如在攤位寬裕的批發市場內，增加一個租賃攤位不影響其他商戶對該市場的使用，批發市場提供方也不增加或很少增加額外成本。長期以來，由于受“重生產，輕流通”思想的影響，對流通基礎設施公共性質的認識不足，導致流通基礎設施供給不能滿足社會需求，尤其是產地批發市場、農村集貿市場、農村公路建設比較落后。這是制約農民增收、推高農產品物流成本的重要因素，也是擴大農村消費、提升農村居民生活水平的最大障礙。與此相類似，流通領域的農產品冷鏈(冷藏車、冷庫)基礎設施、節水節能節電設施、環保設施、信息技術設施等的資源投入，也大多屬于準公共產品。

3.產品安全防務:純公共產品

產品安全主要是指產品質量安全，是關系到居民健康、促進消費、市場秩序建設等方面的重大問題。產品安全防務具有非排他性和非競爭性特征，屬于純公共產品。第一，產品安全防務具有非排他性，產品安全防務體系一旦建立和實施，不能或很難排除消費者享受該體系的保護，任何人只要進行消費，都會從產品安全防務中受益。第二，產品安全防務具有非競爭性，增加一個消費者享用該體系的保護，不會影響其他消費者分享該體系保護的數量和質量，也不會增加該體系的生產成本，即產品安全防務體系的邊際成本和邊際擁擠成本均為零。另外，關于產品質量問題，也存在信息不對稱現象，需要政府的參與和支持。當前，在國內，最受關注的是食品、藥品安全，毒牛奶、毒大米、毒豬肉、地溝油、紅心鴨蛋、假藥等不勝枚舉的產品質量安全問題給人民群眾身心健康帶來極大威脅，同時也嚴重擾亂了市場秩序，不僅嚴重損害了相關產業的健康發展，而且也打擊了消費者信心。與此相關，強制性的食品檢測、可追溯、防污染活動及其設備設施等資源投入，都應屬于純公共產品，但是在具體的提供方式上，可因地制宜地借鑒前面介紹的準公共產品的辦法，即政府投入、政府監管、市場化運作。

4.廢舊物品回收:純公共產品

廢舊物品回收屬于環境保護的重要內容之一，而環境保護顯著具有純公共產品性質。首先，環境是個體人賴以生存的物質基礎，單個個體對其所處環境的依賴并不能排斥其他個體對其依賴，具有明顯的非排他性。如我們呼吸空氣以維持生命的新陳代謝，并不能阻止其他人的呼吸，而且這種非排他性不以個體的年齡、性別、身份、地位而發生變化。其次，在達到某個臨界點之前，新增個體對特定環境的依賴并不妨礙原有個體的正常生活，具有明顯的非競爭性。另外，環境污染具有明顯的負外部性，相反，環境保護具有顯著的正外部性。由經濟學理論可知，環境保護的正外部性決定了環保提供者收益小于成本，如果任由市場提供環保服務，必然供給不足，應該有政府的參與。

流通領域廢舊物品回收應當重點關注耐用消費品，因為第一，耐用消費品一般都具有回收再利用價值；第二，耐用消費品具有整裝特點，易于計量，有利于回收企業運輸、儲存；第三，耐用消費品單個處理非常困難，而且成本極高，需要規模化集中處理。在國外耐用消費品回收方面，流通業發揮了很大的作用。如耐用消費品購物押金制度、以舊換新制度等都有流通企業深度參與，政府部門給予各種資金、管理等方面的大力支持。目前，我國在家電、汽車等耐用消費品的以舊換新政策還需要繼續深入實施，擴大范圍，提高補貼標準。廢舊物品回收可以參照前面的十余種辦法，靈活運用，大多數可因地制宜地借鑒準公共產品的供給模式。

另外，除了提供具體的公共產品外，政府還應該提供法律、產權保護、政策制定、維護經濟穩定與社會公平等一般性公共產品。流通領域的一般性公共產品主要表現為商業法律、法規、政策的制定和執行。一般性公共產品屬于純公共產品，完全由政府提供，這一點毫無爭議，本文不具體分析。

三、發達國家流通領域公共產品的供給方式借鑒

在發達國家進入以服務業為主導的現代社會之后，作為服務業的重要支撐之一，流通業得到迅速發展，并成為經濟增長的重要推動力。流通業的繁榮與流通領域公共產品的良好供給緊密相關。總結歐盟、美國、日本等國經驗，政府為流通領域提供的公共產品及方式主要有以下方面的內容。

1.農產品流通的各種投資和補貼

農產品是國家糧食安全和食品安全的物質保證，具有一定的公益性特征。正因為如此，盡管農產品完全可以界定為私人產品，但其生產和流通仍然受到公共財政的保護與扶持，即使在市場經濟比較發達的西方國家亦如此。

第一，政府補貼或直接投資農產品批發市場。美國農產品批發市場多由農業合作組織出資建設并負責經營管理，政府給予相應的財政補貼。在日本，中央批發市場直接由都道府縣政府出資建設和管理，地方批發市場可以由地方政府開辦，也可以采取株式會社、農協等組織開辦，政府補貼的方式，僅1981年度，日本政府對31個城市的56個批發市場提供的補貼資金就達到130.7億日元。德國的鄉鎮市場中心(或稱“市場廣場”)也是由政府負責修建和管理的。[2]

第二，農產品出口補貼。美國農業出口收入中的21%是由政府補貼支持的，其中谷物、油籽、牛奶產品、紅肉、豬肉等都受到不同程度的政府補貼；加拿大、歐盟等國家也對農產品出口給予大量財政補貼。[3]

第三，農產品國內流通的價格、稅收、融資優惠。發達國家對農產品國內流通也提供了多方面的補貼和優惠，如制定農產品收購最低價格制度、對農產品流通企業的稅收減免、提供低息貸款和信貸擔保、實施農業保險補貼等。

第四，發達國家政府還為農產品流通主體免費提供必要的市場信息、儲運技術咨詢和培訓、法律援助、產權保護等一般性公共產品。

2.對中小型商業企業的保護和資助

流通業發展不僅需要大型企業的支撐，更需要大量蓬勃發展的中小企業來參與，而且中小企業與就業、物價穩定等公益問題息息相關。因此，資助和扶持中小型商業企業，成為近年來各國政府發展流通業的通行做法。

1953年美國國會授權成立小企業管理局，屬于獨立的聯邦政府機構，其主要職責是:反映小企業要求，維護小企業利益；利用直接貸款、協調貸款和擔保貸款方式向小企業提供資金援助；向小企業提供咨詢服務、管理訓練等援助；幫助小企業參與聯邦政府采購。其中，中小型商業企業同樣受到保護和資助。

法國為了限制大型零售商店的擴張從而保護中小型商業企業的發展，也采取了一系列措施。1973年頒布的《魯瓦耶法》規定開設銷售面積在1000平米以上的商店必須經過授權，1996年的《拉法蘭法》更加嚴格，要求建造或擴建任何面積超過300平米的商店都需要得到許可。[4]另外，英國、德國等都分別制定了相關法律，限制大型商店、保護中小型商業企業的發展。

日本對中小商業企業的保護和扶持力度更大。日本通產省中小企業廳是制定和實施中小企業法規，并管理和指導中小企業發展的政府管理機構。在中小商業企業保護方面，日本可謂是無微不至。1974年日本取消《百貨店法》并頒布《大店法》，對大型零售商店的營業規模、開店時間、關店時間、開店日期、休假天數等進行了嚴格限制。1998年《大店法》廢止，同時頒布了“城建三法”，為中小企業發展提供全方位的保姆式保護。同時，日本政府對中小型商業企業提供管理和技術援助。如為中小企業提供情報和進修機會；指導中小企業事業轉向，并通過金融、信用擔保、稅收優惠等方式給予支援等。

3.流通環節的食品安全治理

第一，進口食品質量安全監管。美國、日本、歐盟等國家對進口食品質量都有非常詳細的規定，并嚴格執行，可謂“高標準，嚴要求”，而且這些標準隨著新技術、新情況、新問題的出現不斷更新和完善。2011年1月美國總統簽署了《FDA食品安全現代化法》，對進口食品安全的監管更加嚴格。

第二，商業職能部門參與食品安全監管機構組建。發達國家食品安全監管大多采用職能整合、統一管理的思路，將食品安全監管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協調力度，以提高監管效率。美國政府于1998年成立總統食品安全管理委員會，負責協調食品安全工作，商務部重要負責人為該委員會的核心成員之一。

第三，商業職能部門參與制定食品安全監管的規章和標準。如在美國，食品安全法規體系，除了國會制定的法令之外，還包括政府職能部門頒布的規章和標準。商業職能部門主要參與市場準入、市場督查等方面的標準或辦法。而且，在出現新技術、新產品的時候，行政部門在沒有新的立法的情況下就可以對規章進行修訂或修改。

另外，發達國家政府經常借助社會媒體、法律部門等對食品生產和流通領域相關主體進行食品安全法制宣傳，同時，加強對消費者食品安全常識教育，并提供基本的咨詢和培訓服務。

當然，發達國家政府在流通領域公共產品方面的作為還有很多，非常細致。對于流通業仍處于初級階段的發展中國家而言，需要進一步去發現、學習和借鑒。

四、擴大我國流通領域公共產品供給的政策措施

1.研究并建立流通業安全評價預警體系

第一，為流通主管單位撥付流通產業安全專項資金，由產業安全負責部門領導組建流通產業安全專家小組，設立公共產品性質的專項任務，即對中國批發業、零售業和物流業的產業競爭力、產業國內發展環境和產業控制力進行深入研究，以準確把握中國流通業安全的現狀。目前由于目的和角度不同，國內關于中國流通業安全的研究，結論大相徑庭，急迫需要政府部門出于公共服務目的為中國流通業安全作出公正的、客觀的評斷。第二，建立流通業安全評價預警體系，并納入國家產業安全預警系統之中。第三，在對外開放的動態進程中關注流通業安全，財政應該設置專項資金支持流通業安全政策重心的戰略調整。涉及流通業安全的公共產品供給，應該按照純公共產品對待，由財政專項資金全額支持，政府設定專門機構負責。

2.保護和扶植中小型商業企業發展

第一，借鑒日本《大店法》、法國《拉法蘭法》以及英國、德國等國家的商業土地使用政策，盡快出臺引導和限制大型零售商業發展的法律法規，對其店鋪選址、營業時間、店鋪面積等進行規制和管理；切實執行《中小企業促進法》，將中小流通企業發展納入地方經濟發展規劃，盡快出臺《城市商業網點規劃法》，促進大、中、小企業協調發展。第二，加大對中小流通企業的信貸支持，完善對中小流通企業的金融服務，擴大授信額度，開發新的信貸服務項目；鼓勵各類信用擔保機構積極開展中小企業擔保業務；有條件的地區爭取設立支持中小企業的發展基金，重點扶持中小流通企業發展。第三，降低農村地區、中小城市、大城市社區的商業企業準入門檻，改變工商和金融部門對營業面積小、注資規模較少的小企業的限制和歧視，并協調工商、衛生和稅務主管部門對中小型商業企業給予稅費優惠或減免。第四，鼓勵中小型商業企業實行靈活多樣的連鎖經營方式，為企業聯合采購創造條件或提供信息服務，以減少單個企業采購和配送成本，巧妙地增強自身優勢，獲取更大的生存空間。

3.提高農產品批發市場建設、升級改造的政府補貼

第一，對農產品倉儲、冷鏈、檢測、標準、交通、通信、信息化、物流基礎設施給予進一步的財政支持；第二，對農產品產地批發市場建設與改造升級給予定額補助和長期貼息優惠貸款，具體項目包括冷庫建設補助、信息平臺建設補助、交易廳建設補助等。可以在5年內陸續扶持1000家產地批發市場，每個市場平均補貼100萬元，共需要資金10億元人民幣，從現有國債資金中切出一定比例專門支持農產品產地批發市場建設；第三，考慮到農產品批發市場內大部分經營者屬于個體攤位制商販，相關租金稅費已成為沉重負擔，處于保本經營或微利經營狀態，對此，應按照國務院近年來陸續出臺的相關政策進一步清理減免。

4.重點支持農產品安全可追溯體系建設，維護食品安全

第一，在產地和銷地農產品批發市場建立產品質量安全檢測中心，并保證切實運轉，建議采用企業提供場所、政府直接投資的方式，對于企業自主組建的檢測中心，政府部門要給予足額的財政補貼，并加強監控企業實際行為，防止財政補貼落空。第二，完善綠色食品、有機食品認證體系，鼓勵大型有實力的農產品生產企業、農業專業合作社走標準化、現代化之路，并在稅費方面給予減免或專項補貼。第三，繼續推廣“農超對接”和“農餐對接”，建議對參與“農超對接”或“農餐對接”的零售企業和餐飲企業實行稅收優惠。第四，加大無包裝農產品追溯體系，研發新技術，創新模式，降低運行成本，同時對于積極推行農產品質量追溯體系的企業或商戶給予獎勵或補貼。如前所述，強制性的食品檢測、可追溯、防污染等活動和設備設施等資源投入，都應屬于純公共產品，但是在提供方式上可因地制宜地借鑒前面介紹的準公共產品的辦法。

5.加大財政補貼，擴大廢舊消費品以舊換新范圍，提高折價標準

第一，扶持并規范二手家具市場，并適當給予補貼。對于合理回收、科學翻新、誠信經營的企業或商戶給予補貼，鼓勵二手家具市場走向規范化、正常化。第二，提高廢舊家電折價標準，加大補貼力度。出臺全國性舊家電回收折價標準，適當提高補貼額度，并嚴格監督商家行為，杜絕商家“兩頭啃”，即壓低舊家電折價，提升新家電銷售價格，從中漁利。第三，結合農產品批發市場建設和升級改造工程，選擇若干家交易量大、輻射面廣的批發市場，從環境保護角度出發，重點支持廢棄物處理中心建設，減少農產品廢棄物污染。

6.城市基層社區商業服務業支持項目

目前，社區商業、服務業功能配套多年欠賬，是服務業的最薄弱環節，已經引起社區居民的強烈不滿，主要表現為網點少、功能不全、租金高，使中小服務商無力經營；即使在運營的中小服務企業也是微利經營，積極性不高，如菜市場、大眾餐飲、修理、家政服務等甚至是保本經營，而社會資本寧愿投資大賣場、大百貨，也不愿投資社區商業；缺少配送體系支撐，服務水平、商品質量和食品安全難以保證。特別是近年來，由于地價、房價、商業地產價格瘋漲，租金稅費也大幅上漲，社區民生項目更難以為繼。建議專項支持城鄉居民基層社區配套商貿服務設施工程、項目建設，對中小商鋪等服務網點租金、稅費大幅度減免。

注釋:

①供給者是指通過集體選擇機制對公共產品供給方式、數量、質量、價格等方面作出總體決策和管理的一方；生產者是指投入各種生產要素產出公共產品的具體執行單位。根據不同的供給方式，供給者和生產者可能為同一主體，也可能為不同的主體。

[1]陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務:體制變遷與地區綜合評估[M].北京:中國社會科學出版社，2007:1.

[2]張其泮.國外商業研究[M].北京:中國商業出版社1990:71，217.

[3]王福明，汪東虹.世界主要國家經貿政策與措施(上)[M].北京:法律出版社，1997:64.

[4]斯圖沃特·豪.歐盟零售業:結構、競爭和表現[M].上海:科學技術文獻出版社，2007:45-46.