公共服務外包問題的研究

劉張彬

摘要：改革開放以來，我國的政治經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，各級政府面臨的行政事務越來越復雜、越來越繁瑣，公共服務外包作為新公共管理行為改革的重要措施，應運而生。公共服務外包是提高公共服務質(zhì)量、精簡政府機構、縮小政府編制、降低行政成本、提升政府績效的有效途徑。近些年來，公共服務外包雖然取得了一定程度的發(fā)展，但外包的質(zhì)量和發(fā)展速度不太盡如人意，是什么原因?qū)е铝艘幌盗袉栴}的發(fā)生？本文將對這些問題進行分析，并提出自己的一些解決措施。

關鍵詞：公共服務外包問題原因解決

一、背景分析

公共服務外包，即政府采用合同的方式將某些特定的公共服務委托給私營企業(yè)或非政府組織，政府制定公共服務的數(shù)量和質(zhì)量標準，由這些政府以外的組織在承包期限內(nèi)提供特定的公共服務，以實現(xiàn)行政目標的活動。其實質(zhì)是將市場競爭機制引入原先由政府部門壟斷的公共服務生產(chǎn)領域，以降低服務成本，提高服務效率和質(zhì)量。公共服務外包作為建設服務型政府的有效措施，有著天生的有利條件，理應得以快速發(fā)展，然而，在實際的運行中卻問題叢生、舉步維艱，普遍出現(xiàn)了權力尋租、監(jiān)管失效、服務質(zhì)量低下等問題，使老百姓怨聲載道、深惡痛絕。是什么原因?qū)е铝诉@些問題的呢？

二、原因分析

1、政府角色定位不準確。在過去政府高度集權、集中管理的計劃經(jīng)濟時代，政府片面地用政府手段代替市場機制、價值規(guī)律的作用，大事小事都要管，一統(tǒng)到底，受這種傳統(tǒng)思維的影響，很多政府官員不能清楚地認識外包的性質(zhì)和重要性，認為外包是政府無能的表現(xiàn)，因此對其持懷疑和抵制的態(tài)度；此外，一些官員把提供公共服務作為一種包袱，實行外包后，干脆做起了“甩手掌柜”，錯誤地認為實行外包就甩掉了包袱，千方百計減少政府的投入，沒能給自己的角色準確定位，阻礙了服務外包的正常發(fā)展。

2、公共服務外包過程中，監(jiān)管失效。傳統(tǒng)的公共服務提供方式，政府既是生產(chǎn)者又是監(jiān)督者，既當“運動員”，又當“裁判員”，使得政府公共服務的提供缺乏有效的效益和質(zhì)量的監(jiān)督，服務質(zhì)量得不到保證，政府成本過高。實行公共服務外包以后，政府從公共服務的直接生產(chǎn)者和提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏馁徺I者、委托者、監(jiān)督者，從理論上保證了政府的公平、公正，能有效地監(jiān)督公共服務的履行。而現(xiàn)實是，我國外包方面的法律法規(guī)不夠完善，監(jiān)督機制不夠健全，使得工作人員或由于制度的不完善，或由于人才、資源、技術等的缺乏，又或由于工作人員對自身監(jiān)督者角色認知的欠缺，導致在公共服務外包的過程中缺乏有效的監(jiān)督，使公共服務履行的結果與合同中的要求和人民的意愿相差甚遠。

3、非政府社會組織發(fā)展不健全，市場不完善。改革開放以來，我國政府注重發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，采取各種措施促進市場經(jīng)濟的發(fā)展，雖然說，我國的市場和市場體制不斷得到完善，但不可否認的是，我國的市場體制依然存在很多問題。某些政府機關為了部門利益，利用手中的行政職權過度干涉市場問題，人為地抬高市場準入制度，嚴重阻礙了各種市場主體的正常發(fā)展，使得我國市場缺乏有能力、高規(guī)格的非政府社會組織，不能有效地開展公共服務外包工作；由于非政府組織的不健全，進一步導致了某些地區(qū)出現(xiàn)壟斷，進一步加劇了公共服務供給的不均等化。

三、解決措施

公共服務外包是提高公共服務質(zhì)量、實現(xiàn)多元化的社會需要、降低行政成本、提高政府效率的有效措施，是實現(xiàn)政府有效“瘦身”，擺脫政府機構規(guī)模“膨脹——縮小——再膨脹——再縮小”惡性循環(huán)的有效途徑。然而，我們應該采取什么樣的措施解決目前存在的問題，有效地發(fā)揮它的作用，以免出現(xiàn)積重難返的局面呢？我認為應給從以下幾方面著手。

1、明晰公共服務外包的范圍。政府工作人員也是經(jīng)濟人，為了小集團或個人的利益，他們總是千方百計地掌控有利可圖的公共服務，因此明確公共服務外包的范圍是促進政府正確定位自身角色，促進外包正常化、規(guī)范化的有效措施。對于哪些公共服務適合外包呢？較多的學者認為他們有一些共性的特征：采用合同承包的公共服務本身具有“硬性”特征，易于列出詳細的質(zhì)量要求或標準；該服務領域易于進行競爭性招標；服務具有相對獨立性；與多種服務相互交織的部門相比，這一些部門在合同承包制下易于管理等。按照這樣的標準，并跟據(jù)我國的國情，對應實行外包的公共服務，按照正規(guī)的程序、簽訂明確的合同承包給非政府市場主體，以更好地提高服務質(zhì)量。

2、建立完善的法律、法規(guī)制度。鄧小平曾說過“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無償充分做好事，甚至會走向反面。”建立完善的法律法規(guī)制度是促進公共服務外包有效進行的重要保障，是防止權力尋租，遏制腐敗的重要機制。從公共服務外包的決策階段、招標階段以及履行階段都應該有明確的制度規(guī)定。決策階段尤其要強調(diào)公眾參與、專家論證環(huán)節(jié)，以確保外包決策的科學化、民主化；招標階段，應將相關信息及時公開，對代理人的信息全面掌握，嚴格規(guī)制合同的簽訂，以選擇正確的代理人，規(guī)避合同履行中的道德風險，避免行政機關的“暗箱操作”，讓權力在陽光下運行，有效遏制腐敗；在公共服務履行階段應明確政府的監(jiān)督職責，實行有效監(jiān)督，以避免因代理問題產(chǎn)生的逆向選擇問題的發(fā)生。

3、完善市場，促進非政府社會組織的發(fā)展。目前我國市場不夠健全，缺乏有能力、有管理經(jīng)驗的非政府社會組織，因此，要采取各種措施，促進非政府市場主體的發(fā)展。給予合法的非政府社會組織以政策支持，通過財稅、貨幣等經(jīng)濟手段為其營造寬松的社會環(huán)境；保證市場的公平、開放，降低市場準入門檻，讓更多的非政府社會組織平等地參與公共服務的競爭，提高公共服務的效率；進一步明確非政府社會組織的法律地位，以更好地保護各種市場主體的利益。總之，采取各種有效措施，構建政府、市場、公民多中心公共服務體系，以促進公共服務外包的發(fā)展。

政府公共服務外包，不僅能有效地提高公共服務的質(zhì)量和效率，降低行政成本，提高行政效率，有效地解決我國在政府體制改革中出現(xiàn)的一些問題，同時還可以滿足公民多樣化的社會需求，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。然而，作為新生事物，在發(fā)展的過程中遇到問題在所難免，只要我們堅定信心，各市場主體行動起來，切實采取有效的措施，定能促進我國公共服務外包的快速發(fā)展，為政府職能的轉(zhuǎn)變貢獻應有的力量，促進社會主義和諧社會的構建。