立法規(guī)范旅游亂象

葉堅(jiān)

2012年8月31日，中國人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國旅游法（草案）》，并向社會(huì)公開征集意見，引發(fā)社會(huì)各界熱議。這部期待已久的法律，能否有效遏制強(qiáng)迫消費(fèi)等旅游市場亂象，保護(hù)旅游者合法權(quán)益，人們拭目以待。

剛剛過去的2012年中秋、國慶節(jié)長假期間，旅游市場一片繁榮景象。全國納入監(jiān)測的119個(gè)直報(bào)景區(qū)點(diǎn)共接待游客3424.56萬人次，同比增長20.96%；旅游收入17.65億元，同比增長24.96%。

與此同時(shí)，旨在規(guī)范旅游市場亂象、促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展的旅游法草案自8月31日在中國人大網(wǎng)公布并向社會(huì)公開征求意見以來，也引發(fā)社會(huì)各界激烈討論。

千呼萬喚始出來

據(jù)了解，早在改革開放初期，旅游法的制定就已經(jīng)納入我國的立法規(guī)劃中。但由于當(dāng)時(shí)我國旅游市場并不發(fā)達(dá)、旅游的相關(guān)觀念相對陳舊，因而缺乏立法的迫切性，被擱置多年。

隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人民生活水平顯著提高，人們的旅游需求急劇上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國各類旅游景區(qū)景點(diǎn)達(dá)到兩萬多處，旅行社達(dá)到兩萬多個(gè)，星級飯店達(dá)到一萬多家，旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1300萬人，國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人（次），接待入境旅游超過1.35億人（次），公民出境旅游超過7000萬人（次），國內(nèi)旅游市場規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費(fèi)居全球第三位。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有60多個(gè)國家和地區(qū)制定了旅游法律。全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿說，許多國家經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到3000美元時(shí)，居民出游意愿顯著增強(qiáng)。“因此，為了順應(yīng)人民群眾過上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產(chǎn)品，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法。”

另一方面，旅游是一個(gè)多重組合的過程，涉及到食、住、行等方方面面，一旦出現(xiàn)糾紛往往牽涉環(huán)節(jié)多、處理難度大。面對龐大的旅游市場和頻繁的旅游活動(dòng)，沒有一部專門規(guī)范旅游市場、調(diào)整旅游活動(dòng)參與各方權(quán)利義務(wù)的部門法是不正常的。這也是近年來旅游市場秩序紊亂，游客權(quán)益頻頻受損，旅游糾紛案件急速增長的重要原因。

正如中國旅游研究院院長戴斌所言，我國旅游業(yè)已進(jìn)入大旅游時(shí)代，單靠行政手段已無法解決許多深層次問題，必須尋求制度化保障。

此次公布的旅游法草案共設(shè)十章98條，對旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。

亮點(diǎn)與爭議并存

對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”零容忍

2011年“十一”黃金周，南昌市民熊女士和朋友報(bào)名參加港澳雙飛品質(zhì)五日游，團(tuán)費(fèi)為1280元。“我也知道這樣低價(jià)格的團(tuán)肯定會(huì)安排購物點(diǎn)，但沒想到，購物點(diǎn)太多了，根本就沒有正常游玩的時(shí)間。”熊女士說。

在人民網(wǎng)2012年10月8日結(jié)束的“我最關(guān)心的旅游法十大條例”評選活動(dòng)中，“大力度打擊零負(fù)團(tuán)費(fèi)”被網(wǎng)友們評為最關(guān)心的旅游法十大條例之一。

“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是指旅行社只收取成本價(jià)或者低于成本價(jià)銷售旅游產(chǎn)品。在這種模式中，旅行社的利潤和游客的吃、住、行等成本費(fèi)用都會(huì)通過其他途徑間接回收、賺取，如，擅自取消行程、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、向游客推薦購物、強(qiáng)制購物、安排自費(fèi)活動(dòng)以及以各種名目收取合同外費(fèi)用等等。

為此，草案對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象有了針對性的預(yù)防和規(guī)制。草案明確規(guī)定：“旅行社不得低于成本的價(jià)格招徠、組織、接待旅游者。”

有些專家不認(rèn)可這樣的規(guī)定，認(rèn)為這是用行政手段代替市場規(guī)則。不過，一些專家則認(rèn)為，如果允許零負(fù)團(tuán)費(fèi)存在，就等于放任旅游企業(yè)不法經(jīng)營的沖動(dòng)。市場上大量的零負(fù)團(tuán)費(fèi)，也必然導(dǎo)致旅游企業(yè)間的不正當(dāng)競爭，而最終受害的還是游客。所以，禁止“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，是從源頭堵截旅游市場亂象的一劑良方，也將促進(jìn)旅游市場的公平交易，最終防止消費(fèi)者上當(dāng)受騙、權(quán)益受損。

叫停強(qiáng)迫消費(fèi)

游客常常會(huì)碰到這樣的情況：被導(dǎo)游帶到“指定”商店購買“指定”商品，如果購物金額沒有達(dá)到導(dǎo)游的預(yù)期，就被迫在商店餓著肚子、憋著內(nèi)急來“遛場子”，直至消費(fèi)到導(dǎo)游滿意的額度時(shí)才能順利的游覽下一個(gè)旅游點(diǎn)。

2010年，一篇《珠海女導(dǎo)游謾罵南京游客——一包香煙引發(fā)的血案》的網(wǎng)絡(luò)帖子更是引起廣泛關(guān)注。該帖揭露，幾名參加港澳五日游的南京游客，在珠海期間因拒絕購買導(dǎo)游極力推薦的香煙和珠寶，遭到導(dǎo)游威脅、辱罵。在事件過程中，導(dǎo)游威脅游客如果不購物就將他們丟在荒無人煙的地方，還謾罵游客是“窮光蛋”、“騙子”，宣稱“我們就是強(qiáng)買強(qiáng)賣”。

強(qiáng)迫消費(fèi)可以說是旅游市場的一大毒瘤，也是不法從業(yè)者侵害游客權(quán)益的常用手段。為了治理強(qiáng)迫消費(fèi)，草案規(guī)定，旅行社組織接待團(tuán)隊(duì)旅游不得指定購物場所，不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫購物，不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“三不得”的禁止性規(guī)定，將最大限度的防止游客“誤入”購物團(tuán)，讓旅游回歸旅游。

不過，有媒體對“三不得”在實(shí)施過程中的可操作性提出異議，認(rèn)為國內(nèi)外都有政府有關(guān)部門審定或行業(yè)機(jī)構(gòu)推薦的購物商店，告知游客去那里比較放心或省力，如果讓游客自己去陌生的環(huán)境里找商店，同樣存在受騙上當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，所以“不得指定購物場所”實(shí)際上行不通。

另外，如果旅游合同中規(guī)定購物場所和次數(shù)，是否構(gòu)成“強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購物”、“不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”，也有待商榷。

重罰合同違約

近年來，游客投訴旅行社合同違約的案件逐漸增多，投訴的熱點(diǎn)主要是旅行社降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如旅行社未按時(shí)接送游客、擅自縮短游覽時(shí)間、擅自取消游覽地點(diǎn)、擅自解除合同和未按約安排食宿等違約事實(shí)。旅游合同里面很多白紙黑字的條文在履行過程中都形同虛設(shè)，游客被迫選擇多掏錢或者被降低服務(wù)檔次，最后“花金價(jià)買白菜”。

另外，很多游客吃的悶虧，是因?yàn)槁糜魏贤瑑?nèi)容約定含糊不清，不夠明確。目前，旅游市場上使用的旅游合同絕大多數(shù)為格式合同，雙方在訂立過程中缺乏平等的協(xié)商，游客往往只能被動(dòng)的根據(jù)旅行社的廣告宣傳來決定簽訂與否。

而作為格式合同的旅游合同，又在很多條款的設(shè)計(jì)上面往往對涉及旅行社的責(zé)任、義務(wù)的約定模糊不清，并且極力擴(kuò)大旅行社的責(zé)任免除范圍。以致糾紛一旦發(fā)生，游客很難援引合同條款來維護(hù)自身合法權(quán)益。

為此草案規(guī)定，如果旅行社置換、減少游覽娛樂服務(wù)項(xiàng)目的，旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施的責(zé)任，或者賠償旅游者合理費(fèi)用。若旅行社無正當(dāng)理由拒絕履行合同，應(yīng)當(dāng)賠償旅游者的損失，造成旅游者人身傷害、滯留目的地等嚴(yán)重后果的，還要支付旅游費(fèi)用一倍以上、三倍以內(nèi)的懲罰性賠償金。

同時(shí)，草案對旅行社的甩團(tuán)行為規(guī)定了法律責(zé)任，對于拒絕履行合同的旅行社或?qū)в危陕糜涡姓鞴懿块T責(zé)令改正，對旅行社處5萬元以上20萬元以下罰款、停業(yè)整頓，對導(dǎo)游人員處1萬元以上5萬元以下罰款、暫扣導(dǎo)游證1個(gè)月至3個(gè)月；造成旅游者滯留目的地的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證和導(dǎo)游證。

規(guī)范門票漲價(jià)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家旅游局公布的136家5A級景區(qū)中，免費(fèi)或部分免費(fèi)的只有9家，卻有94家5A景區(qū)門票跨入“百元時(shí)代”，其中26家5A景區(qū)的門票達(dá)到200元。而其他非5A景區(qū)的門票進(jìn)入“百元時(shí)代”的舉不勝舉。

在旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家，景區(qū)門票的支出占游客旅游費(fèi)用總支出的比例很小，而我國的情況正好相反。有網(wǎng)友慨嘆：目前國內(nèi)景區(qū)價(jià)格高得離譜，處于“世界領(lǐng)先”地位，“一個(gè)張家界等于三個(gè)盧浮宮”。這些說法雖有夸大，但高昂的景區(qū)門票價(jià)格的確讓低收入者無法承受，讓工薪階層難以承受，特別是對于家庭旅游而言，一家的景區(qū)門票支出可能就是一個(gè)勞動(dòng)力的月工資收入，對他們來說外出旅游儼然成為一種奢侈消費(fèi)。

2007年，為了抑制景區(qū)票價(jià)過快增長，國家發(fā)改委下發(fā)通知規(guī)定，景區(qū)票價(jià)調(diào)整的頻次不低于3年，令人遺憾的是，每到3年期滿，各大景區(qū)就競相漲價(jià)。

草案注意到景區(qū)票價(jià)高的問題，規(guī)定景區(qū)經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區(qū)門票實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，其他景區(qū)門票實(shí)行市場定價(jià)，其價(jià)格應(yīng)當(dāng)向價(jià)格主管部門備案。景區(qū)門票價(jià)格變動(dòng)應(yīng)提前6個(gè)月公布。

中國社科院旅游研究中心副主任劉德謙教授表示，“在立法層面上作出這樣的考慮，有利于穩(wěn)定門票價(jià)格，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府不再把公益型景區(qū)門票收入作為政府財(cái)政主要收入的地區(qū)，減免速度有望更快。”

不過，遺憾的是，草案僅僅規(guī)定了價(jià)格生效的程序，但是，對違反程序的法律后果及責(zé)任的承擔(dān)沒有明確規(guī)定，特別是對于價(jià)格的形成機(jī)制沒有涉及。這也是草案公布后，引發(fā)的爭議焦點(diǎn)之一。有分析認(rèn)為，景區(qū)票價(jià)偏高存在著許多因素，其中一個(gè)很重要的原因是，許多地方政府將景區(qū)的門票收益作為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的增收點(diǎn)。而一旦在門票定價(jià)機(jī)制中摻雜了地方政府的利益考量，那么票價(jià)上漲必然缺乏約束機(jī)制。

徒法不能自行，執(zhí)法應(yīng)嚴(yán)格

草案的公布，媒體和公眾的反映都很積極，認(rèn)為草案對當(dāng)前旅游市場存在的問題做了針對性的回應(yīng)，除了上述討論的幾個(gè)熱點(diǎn)問題外，其他亮點(diǎn)也很突出，比如旅游規(guī)劃入法、采用綜合立法模式、旅游安全的規(guī)定、景區(qū)的法律責(zé)任、游客應(yīng)尊重風(fēng)俗的義務(wù)等等。

但徒法不能自行，好的法律要發(fā)揮好的效果還要看實(shí)施。旅游法能否對旅游市場產(chǎn)生積極作用，還有待出臺(tái)后的實(shí)踐檢驗(yàn)，其效應(yīng)的展現(xiàn)還需等待后續(xù)的立法配套和具體的執(zhí)行。

專家指出，在立法配套上，與旅游法沖突的旅游法規(guī)將要修改，并以旅游法作為旅游業(yè)發(fā)展的基本法，根據(jù)實(shí)踐情況制定新的旅游法規(guī)，形成以旅游法為中心的我國旅游法律體系。實(shí)施過程中，牽涉到的行政、行業(yè)管理與監(jiān)督的環(huán)節(jié)、機(jī)構(gòu)非常多，如何理順這些關(guān)系，協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能，以確保各司其職、權(quán)責(zé)明確，也是一個(gè)重要的課題。

此外，法律的實(shí)施必然需要相應(yīng)的懲處措施來保障。一些媒體認(rèn)為，草案中的一些處罰措施缺失、處罰力度不夠，比如針對旅行社的違法行為，最重的處罰是20萬元以下的罰款。的確，草案的很多條文沒有規(guī)定相應(yīng)的法律后果，即使有些規(guī)定了法律后果，相應(yīng)的處罰力度也不大，并且全案沒有引入刑事處罰的內(nèi)容，從而讓人感覺違法的成本過低，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起立法者的注意。

“旅游法一旦正式頒布之后，原來國務(wù)院頒布的和旅游相關(guān)的條例還要修改，各省區(qū)市已有的立法也要做相應(yīng)修改。我們將進(jìn)一步加大旅游執(zhí)法力度，加大旅游市場秩序的規(guī)范和整治，特別是對一些擾亂市場秩序的行為，要依法堅(jiān)決打擊查處。”國家旅游局局長邵琪偉談到今后旅游法的實(shí)施時(shí)作了上述表態(tài)。