發展融資體系概覽

阿克塞爾·馮·托森伯格 羅西奧·卡斯特羅

發展融資體系概覽

阿克塞爾·馮·托森伯格 羅西奧·卡斯特羅

過去二三十年來，發展融資體系發生了巨大的變化，反映了世界經濟的重大調整。二戰后呈現的一些最為引人注目的大趨勢包括：發展中國家在全球經濟增長中的地位上升；貧困率急劇下降；流入發展中國家的私人資本大幅增加；以及中等收入國家成為低收入國家發展融資的提供者。發展融資體系歷史上由經合組織（OECD）國家主宰，如今新興經濟體進入其中，為其帶來新的資源、革新和知識。但是，發展合作體系正日益碎片化。為確保其有效性，有必要支持由國家引導的以增進所有伙伴國協調的活動。世界銀行成員國遍布全球，以國家需求為驅動開展工作，作為全球知識的一個生產者和連接者（包括南南交流），世界銀行能夠在該議程中發揮積極作用。

發展融資 發展合作 世界銀行

一、概 述

本文以阿克塞爾·馮·托森伯格在“應對推進國際發展合作中的新挑戰及新興經濟體作用”研討會上所作主旨演講為基礎整理。該研討會由上海國際問題研究院（SIIS）與世界銀行（WB）于2012年7月11日在上海合作舉辦，這是世界銀行繼在印度、俄羅斯舉辦類似性質活動之后，首次在中國專門就國際發展合作主題組織的活動。

二、全球經濟走勢

過去二三十年中，國際發展融資體系發生了巨大的變化。這些變化必須結合二戰結束以來世界經濟發展的大趨勢予以看待。這些大趨勢包括：

1.發展中國家在全球經濟中的地位上升；

2.發展中國家的貧困率下降；

3.凈流入發展中國家的私人資本大幅增加；以及

4.中等收入國家成為新的增長極和發展融資的重要來源。

1950年，少數幾個發達經濟體占據世界經濟總量的一半以上，人口卻僅占世界的15%。自此以后很多方面發生了變化。二戰以來隨著發展中國家經濟開始增長，發展格局開始出現調整。同一時期，許多發展中國家擺脫殖民控制獲得民族獨立。發達經濟體引領戰后經濟擴張直至20世紀70年代初, 帶來全球范圍的經濟增長。20世紀80年代全球經濟增速放緩，但自90年代起發展中國家的發展加速，并大大超越發達經濟體居于領先地位。

全球經濟由此發生重大的結構性改變。按照某些衡量方法，如今七國集團（G7）僅占據世界GDP總量的35%，而2000年時這一比例接近50%。同一時期，所謂金磚國家（BRICS）（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）所占份額由不到20%升至30%以上，其中中國一國便占世界GDP的近20%。①按吉爾瑞-卡密斯元（Maddison GK）1990年不變美元價格計算。貿易、外商直接投資或其他源自發展中國家的外部資本流動同樣呈現出明顯的類似趨勢。按照當前發展趨勢，預計2050年時中國與印度將占據世界GDP的半壁江山。

這給貧困問題帶來了異乎尋常的影響。發展中國家的經濟迅速發展使得數百萬人脫貧。貧困率大幅降低，絕對貧困減半的“千年發展目標（MDG）”在2010年便已實現。生活在每日1.25美元以下的人群比例由1990年的43%降至2008年的22%，并有望于2015年時繼續降至16%。東亞是貧困程度下降最為迅速的地區，其中中國的絕對貧困率在1990年到2008年間由60%降至13%——其速度之快是人類史上有記錄以來之最。

發展中國家內部的發展情況并不相同。一些國家發展得更快并已達到中等甚至是高等收入水平，而其他很多國家相對滯后，迄今仍然是低收入國家（LICs）。該差異與初始條件和改革步伐等幾個因素有關。

國際發展協會（IDA）國家中有大部分屬于低收入國家，絕對貧困率由1981年的58%降至2008年的38%，這同樣歸功于21世紀頭十年的加速發展。然而，其貧困率下降速度比發展中國家整體要低。

凈私人資本流動的大規模增長奠定了發展中國家迅速發展的基礎，尤其是對中等收入國家而言如此。1990年，凈官方資本流入占發展中國家凈外部資本流入的46%，而2010年該比重降至12%。1990年至2007年間——此次金融危機發生之前——凈私人資本流增加了23倍，達到近1萬億美元之多，其中大部分以外商直接投資（FDI）和私人債務融資的形式流入中等收入國家。

流入低收入國家的私人資本也大大增加，但其規模較小。例如，金融危機發生之前，發展中國家吸收的FDI中僅有2%是流入低收入國家的。2010年，低收入國家吸收的外部資本中有60%屬于凈官方資本流動，其中大部分屬于官方發展援助（ODA）的贈款形式。工人匯款對于中等收入和低收入國家而言均已成為重要的資金來源。

三、發展融資體系的演變

過去半個世紀的絕大部分時期，ODA主要是由經合組織—發展援助委員會（OECD-DAC）成員國通過雙邊和多邊渠道提供。①如今，DAC包括23個OECD成員國（包括2009年11月加入的韓國）與歐盟委員會。ODA自冷戰結束后出現短暫下降，但自20世紀90年代末以及21世紀頭十年以來經歷了史無前例的增長，2010年時達到創紀錄的約1300億美元之高。該增長源于為貧窮國家提供的大規模減債行動——重債貧窮國減債計劃（HIPC）和多邊減債倡議——以及為MDGs所做的更多承諾。然而，2011年凈ODA出現2.7%的下降，這主要是由于許多OECD國家均面臨財政壓力。

21世紀頭十年，DAC外的其他發展伙伴國的參與不斷增加。這包括巴西、中國、印度等許多中等收入國家，數個私人基金、公司以及數百個市民社會組織。來自這些官方和私人的援助資金規模每年估計分別在 120億—150億美元與220億—530億美元之間。這些新的參與角色的重要性不斷上升，第四節將會對此進一步闡述。

顯而易見，ODA的構成發生了很大的變化：

首先，社會部門在ODA總額中的比重由20世紀90年代初的42%升至21世紀頭十年末的58%。同一時期，基礎設施所占比重由32%降至24%。

其次，通過多邊體系實施的 ODA增加，但是資金用途日益特定化。雙邊與多邊比重一直保持相對穩定，分別占比70%與30%，其中多邊ODA主要是DAC成員國對IDA之類多邊組織的核心捐款。

然而，多邊渠道的利用增加，主要是由于多—雙邊ODA（信托基金）的迅速發展，其2010年占ODA的比重達12%。多—雙邊ODA是指定用于特定目的、通過多邊體系實施的雙邊ODA。

此外，在多邊ODA體系內部，21世紀前十年為解決特定發展議題而新設特定主題多邊組織的指定用途基金增加，尤以衛生健康領域為甚。如全球抗擊艾滋病、結核和瘧疾基金（GFTAM）、全球疫苗免疫聯盟（GAVI）。

另一個重要的趨勢是 ODA變得越來越復雜。援助渠道不斷繁衍，援助資金則越來越分散化和用途特定化。該復雜性成為受益國最為關切的問題，并在巴黎、阿克拉和釜山發展援助會議上受到高度重視。

援助渠道的繁衍。目前約有60個雙邊援助國（1960年時只有10多個）和260個國際組織。不少這樣的國際組織集中關注特定部門或主題，因而將其援助用于特定目的。平均而言，一個伙伴國要與30多個援助（提供）國打交道，而每一個又都有自己的程序和報告要求。

碎片化。援助活動數量已由十年前的2萬個增加至12萬個以上，而單個援助活動規模不足150萬美元。接受國不得不管理數量眾多的援助渠道及五花八門的小規模援助活動，帶來援助有效性的下降。

用途特定化。除多邊體系實施的ODA被指定用途外，雙邊ODA中的相當一部分亦被指定特別用途，形式包括雙邊縱向基金、獨立的技術援助或緊急援助。ODA總額中，估計共有40%用途被特定化。

四、“新”發展伙伴角色的上升

過去10年來，新發展伙伴（NDPs）在提供新的資源、革新和學習機會等方面的貢獻不斷上升。“新”這個詞并不能準確地描述該集體的構成特征，因為其中的許多成員實際上已經多年參與發展融資活動。它們之所以新，在于參與發展融資的范圍不斷擴大、規模不斷上升。

使用“新發展伙伴”這個詞，我們指稱那些傳統 DAC成員之外的官方發展援助提供者。這是一個差異很大的群體。一些是新的 DAC成員，如歐盟新成員國、韓國等；而另一些則從事發展融資很多年，如幾個阿拉伯國家。該群體囊括不同收入階層，從高收入國家（沙特、科威特）到中高收入國家（俄羅斯、中國、土耳其、南非），再到中低收入國家（印度）。大部分NDPs認為自己是南南合作框架下以互利原則為基礎的平等伙伴，而非“援助國”。

由于更好的報告制度，新發展伙伴貢獻的可見度日益提高。例如，若干非DAC國家——如沙特和土耳其——使用DAC的定義對其援助資金提供年度報告，以便進行國際比較和匯總。其他一些國家開始提供更多的官方信息，包括規模、形式和方式等——中國去年發布的《發展援助白皮書》便是一個很好的例證。

引人注目的是，BRICS成為重要的增長極和發展融資來源。BRICS的援助資金雖然基數較小，但增長迅猛。據若干正式和非正式的來源估計，2009年BRICS援助資金在40億美元左右，而這很可能比實際數字要低。但是，援助規模并不能充分說明 BRICS對低收入國家融資格局的影響和重要性。譬如，自2000年以來，BRICS與撒哈拉以南非洲的貿易以每年25%的速度增長，2011年達到2060億美元。此外，BRICS作為一個整體已于2010年取代歐盟成為撒哈拉以南非洲的第一大貿易伙伴。同樣，該時期債務融資規模迅速擴大，2010年達到60億美元。

除金融資源外，許多NDPs在南南合作框架下提供了自身的發展經驗。這表明全球融資體系范式發生了轉換，知識交流不再被由北向南的流動所壟斷。

最后，長期以來，傳統援助對基礎設施等關鍵部門的重視度下降，而NDPs在這方面提供了補充性的投資。考慮到貧窮國家面臨的巨大資金缺口，這一點便顯得特別重要。

五、未來挑戰

當進入21世紀的第二個十年，我們面臨一系列的挑戰。2008年金融危機以來，發展中國家繼續保持增長，即便其增速有所放緩，而發達國家債臺高筑，持續面臨高額預算赤字，復蘇緩慢。全球經濟前景依然不確定。

雖然最終的經濟復蘇和長期發展必須靠私人投資和貿易驅動，但是ODA仍然是重要的融資來源，對低收入國家而言尤其如此。與中等收入國家的情形相反，2010年低收入國家吸收的凈私人資本僅有160億美元，與之相對，從傳統的DAC援助國吸收的ODA凈額則約為1300億美元。

未來面臨的一大關鍵挑戰是保持現有 ODA規模，并使其發展效益最大化。這需要幾個方面的協調努力：

首先，我們必須更好地獲得并宣傳績效。在公共債務和財政約束上升的背景下，一些發達經濟體對 ODA的政治支持下降，援助預算正在受到削減或面臨被削減的威脅。為繼續獲得對 ODA的政治支持，我們必須用證據表明，我們正在用納稅人的錢取得實實在在的成果。雖然在有效性的評估方面存在不同的方式和方法，但是所有的新老發展伙伴看來均認同這一共同目標。

然而，績效的衡量是一個大家都在努力攻克的難題。我們已經在績效指標的開發上取得一定的進展，但如何將這些指標與國家層面的發展成效掛鉤仍然挑戰重重。另一個挑戰在于如何準確衡量我們在能力建設、技術援助等“軟領域”的干預措施的影響，而這些領域對于我們的發展任務至關重要。

與取得成果同樣重要的是讓普通大眾了解這些成果。我們從包括援助伙伴在內的若干利益攸關方得到的反饋是，我們需要在宣傳成果方面做得更好。但是，在做此種宣傳的時候，我們必須時刻意識到，我們的發展伙伴是真正的主人，也是最終成效的真正創造者。

其次，我們需要控制援助體系的復雜性。援助渠道和援助活動的增多提高了伙伴國家的交易成本。資金用途特定化雖然有利于就特定議題籌集資金，卻降低了國家在部門之間及其內部調配資金的靈活性。此外，當專用資金使用范圍的界定狹窄而資金規模較為龐大時，可能帶來部門間資金分配的嚴重扭曲。最后，要使供應方驅動的倡議與接受國自身的發展重點相協調難度較大。為此，幾個DAC成員國正在推行相互間的分工合作倡議。多邊層次的 IDA與地區發展基金等平臺，對于緩解碎片化和提高以國家為基礎的規劃，能夠發揮有力的作用。

再次，我們可能需要重新審視ODA的優惠性。考慮到資源的供不應求，贈款和十分優惠的資源需給予最貧窮的國家，而具備更多財力的其他國家將獲得與其支付能力相匹配的融資。我們已經在 IDA進行這樣的工作，其援助資金的提供條件以一國的支付能力和債務可持續性為依據確定。

最后，我們需要加強所有發展援助提供者的協調，確?；パa性和發展績效的可持續性。許多NDPs將提供援助作為貿易和投資組合的一部分，使得優惠和非優惠成分的區分較為困難。這可能會損害一些貧窮國家長期的債務可持續性，使得過去的減債成效發生逆轉。該議程的核心是在國家和全球層面促進援助和其他資金流的報告工作。許多新發展伙伴已在此項工作方面取得進展，并著手建立自身的援助機構和報告制度。

綜上，我們必須抓住援助體系多元化帶來的機遇，攜手努力，共同打造更為有效的援助體系。這還要求我們開展更為制度化的對話。

六、世界銀行的作用

二戰結束時，布雷頓森林機構即國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行或國際復興與開發銀行（IBRD）的建立同時宣告了多邊主義的開始。多邊主義背后的理念是，從20世紀30年代大蕭條中所犯錯誤中汲取教訓，締結一個便利國際合作的體系，以促進增長和繁榮。

運行68年以來，世界銀行已由一個項目融資機構演變為一個發展機構，為世界各地的客戶提供量身定制的知識、技術援助和金融服務組合。服務于最貧窮國家的世行基金IDA成立于1960年，是專門針對該群體國家的額外機制。

作為一個全球性的多邊機構，世行有助于應對日益分散、復雜的援助體系帶來的挑戰。其應對能力來自于其核心優勢，包括其成員的全球性、受援國需求驅動路徑、對績效的注重以及其作為全球性知識的生產者和連接者的獨特作用。

由于其成員的全球性，世行為其所有成員提供了相互協調和包容性對話的平臺。最近的治理改革給予了IBRD的發展中國家成員更多的發言權，并使IDA成員擴大至包括52個援助國（1960年時18個）和所有地區的借款國代表。在IDA內，捐款國撬動的不僅僅是金融資源，還有最終塑造IDA政策和戰略的理念。

IDA有助于從幾個方面緩解援助碎片化和資金用途特定化帶來的影響。由于其工作方式以國家為驅動，且資源未指定用途，IDA能將其資金和技術援助用于國家最需要的地方，從而有助于降低指定用途過分狹窄帶來的融資不平衡。由于其所具有的集合力、知識基礎及多部門統籌路徑，IDA能支持政府協調援助國的活動，加強公共部門管理和實施制度，從而更有效地利用全部發展資源。

作為知識的生產者和連接者，世行能夠促進知識和良好實踐的共享與傳播。世行足跡遍布全球，為包括南南交流在內的知識共享提供了恰當的平臺。但是，在南南交流方面，我們只做了我們所能做的很小一部分，今后還有很多的工作要做。世行這樣的多邊機構面臨的挑戰是如何竭盡其所能來充分實現南南互學的潛力。

在績效衡量方面，世行在全球居于領先地位，而 IDA又是世行內部的領頭羊。21世紀前十年早期，IDA率先推出“績效管理制度（RMS）”，其后被其他多邊發展銀行所采納。在2010年的最近一次IDA增資程序（IDA—16）中，RMS得到進一步細化和擴大。但是，該項工作仍在進展之中，需要進一步努力以把握“不測之事”，亦即上述“軟領域”?？紤]到世行專注于知識服務和技術援助方面，這一點尤為重要。

七、結 語

全球援助體系不再是發達經濟體的封閉俱樂部，而是包括了更為廣泛、更為多樣的成員。這顯然是一個機遇。挑戰是充分利用此多樣性，通過更好的協調、更多的知識共享、績效關注以及更為制度化的對話，解決貧困問題和在MDGs方面取得進展。

考慮到最近發生的變化，我們不僅需要與新伙伴加深對話，亦需要確保發達經濟體的繼續參與。歸根結底，這是一個全球責任和國際團結的問題。為有效實現該使命，我們需要更好地相互理解，并找到共同的行動基礎。

阿克塞爾·馮·托森伯格（Axel van Trotsenburg），世界銀行副行長；羅西奧·卡斯特羅（Rocio Castro），世界銀行優惠融資與全球伙伴關系副行長辦公室高級經濟學家

F830

A

1006-1568-(2012)05-0085-97

（葉玉翻譯）