論加強和創新社會管理的法治機制

顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區委員會政策研究室綜合處,新疆烏魯木齊市830003）

加強和創新社會管理是中國共產黨提升執政能力面臨的一項重大而復雜的系統工程。法治是加強和創新社會管理的必由之路，是規范和保障社會管理創新的基本制度依靠，是推進社會管理創新實現根本性突破的強勁動力。法治在加強和創新社會管理中肩負著重要而無可替代的使命，是加強和創新社會管理的必然選擇。“法律是實踐證明正確的、成熟的、需要長期執行的黨的路線方針政策的制度化、規范化和程序化”①。中國特色社會主義法律體系的形成，為國家的各項改革創新提供了法律基礎和保障。加強和創新社會管理，必須堅持以中國特色社會主義法律體系為指導，確保加強和創新社會管理的各項工作依法進行，這是加強社會主義民主法制建設、做好依法加強和創新社會管理工作的根本前提。

當前，加強和創新社會管理，是一次社會管理領域的重大改革，這場重大的體制機制創新與改革，必須是在法治的前提下推進，任何借創新之名超越甚至背離法律的行為，都要受到法律的禁止或規范。法治是加強和創新社會管理的內在要求。實踐證明，加強和創新社會管理，只有在法治的軌道上推進，才能最大限度地激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，并有效解決影響社會和諧穩定的突出問題。法治是加強和創新社會管理的最終追求之一。只有在法治原則和現有法律框架內大膽探索與創新，認真總結經驗，善于將科學有效的措施通過法定途徑上升為法律規范，才能實現“良法善治”。

“十二五”規劃期是我國法治建設的攻堅期。站在新的起點上推進法治國家建設，堅持“依法治國”不動搖，積極構建更加有利于加強和創新社會管理的法治機制，確保更多公平正義的陽光照進百姓心坎，確保社會管理和社會建設更加順利深入地推進，已是一個迫切需要認真研究的重大課題。

一、構建有利于夯實加強和創新社會管理基礎的法治機制

依法完善惠及全民的社會保障體系。建立社會保障的宗旨是實現國家長治久安與增進國民終生福祉、與國民經濟和社會持續健康發展、與民生事業和社會財富分配密切相關。我國參加職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療的人員超過12.6億人，“十二五”期間，全國統一的社會保障卡發放數量達到8億張，覆蓋60%的人口[1]。隨著《中華人民共和國社會保險法》的公布，《工傷保險條例》已由國務院修訂完善并公布，我國社會保障領域的法律法規已日趨完善，為進一步提高社會保障制度的運行效率，積極推進社會保障制度和措施的法治化奠定了堅實基礎[2]。同時，也更加有利于逐步健全統一的城鄉居民社會養老、醫療保障制度。但要確保到2012年基本實現農村社會養老保險的全覆蓋，確保“十二五”期末城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療政策范圍內的住院報銷比例提高到80%以上，還必須堅持“公平、正義、共享”的建制理念，遵循普遍性、統一性、互助共濟性、可持續發展、以人為本與弱者優先、政府主導與責任分擔的原則；必須堅持以科學發展觀為指導，從群眾迫切需要解決的領域入手；堅持農村與城市社會保障制度統籌建設、協調推進；堅持從彌補制度缺失入手，積極構建覆蓋城鄉居民、以繳費型保險為主體的社會保障體系。重點是要填補制度空白，形成服務體系；擴大覆蓋范圍，解決遺留問題；提高待遇水平，擴大基金規模；積極穩妥，循序漸進地推動社會保障制度沿著公平、普惠、可持續的方向發展，不斷提高其生活質量及幸福感，切實維護公民的自由、平等與尊嚴[3]。必須積極完善失業、工傷、生育保險制度體系，健全社會保險關系無障礙轉移接續制度。積極構建多層次、多方位覆蓋的新型住房保障體系，確保“十二五”期間，順利完成保障性安居工程建設任務。

依法保障城鄉基層群眾自治活力不斷增強。民主自治是社會主義制度不可分割的重要內容。馬克思主義的民主自治理論蘊含著直接自治和間接自治的思想。恩格斯指出：“首先無產階級革命將建立民主制度，從而直接或間接地建立無產階級的政治統治”②。馬克思恩格斯關于民主自治的構想對我們黨的民主思想發展有著重大的理論引導與實踐指導意義。我國《憲法》規定，基層群眾自治制度是中國共產黨在遵循和發展馬克思主義民主理論中的人民自治思想和人民主權學說的基礎上、逐步形成人民依法通過各種途徑和形式、管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的制度，是構成中國特色社會主義民主制度的一個重要方面。從國際經驗來看，政府在城市治理中不僅重視規則之治，而且強調通過公眾參與來確保城市治理的良法之治。如美國紐約市政府重視建立城市利益相關者特別是廣大市民積極參與城市治理的制度化渠道，不僅從法律上確認公眾參與公共行政的合法性，而且要從制度和程序上保障公眾參與政府治理各項權利的實現[4]。因此，切實完善基層群眾團體和自治組織職能，必須進一步健全以黨組織為核心、基層政府行政管理和基層群眾團體、自治組織管理相結合的基層社會管理格局。按照行政職能歸位、服務職能下移原則，理順基層政府與基層自治組織關系。積極探索群眾參與社會服務和管理的有效途徑，支持和推動群眾依法實現自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。推進社區(村)居委會直選，不斷提升直選比例。盡快將非戶籍常住人口納入村(居)服務范圍，保障其平等參與自治和管理。深入開展村(居)務公開民主管理示范創建活動，培育社區服務性、公益性、互助性社會組織，強化城鄉社區居民依法民主管理社區公共事務和公益事業的能力。

重視健全社會自治的法律制度。建設社會主義法治國家是我國政治建設的重要目標。實行社會自治的核心是公民自治，但我國目前在政治、經濟和社會等三大系統中，社會系統的法制建設最不完備。社會組織管理、民間組織管理、社區管理、行業管理等領域都缺少國家基本法。目前只有一部位階比較低的《社團管理條例》，缺乏《中華人民共和國社團管理法》的支撐，現行條例的位階顯然難以調整和規范社會自治活動中的相關法律關系。高度發達的自治社會，必然是理想政治狀態下的一種善治。因此，加強和創新社會管理，必須依法推進社會自治。首先，從法制建設的層面看，必須盡快健全相應的國家法律，完善相關的社會自治制度，理順相關關系，健全相關的具體措施。制度和法律的殘缺，必然難以保障公民社會的依法治理，導致公民社會的自治無“法”管理。其次，從國家治理的角度看，政府管理社會和公民自治是相輔相成的。加強和創新社會管理，既要堅持善政，也要推行善治。善治是政府與公民對社會管理的和諧互動行為，是社會治理的最佳狀態。做到了善治，即使政府治理失效，社會政治生活也能井然有序。第三，在社會自治領域，要推進法治與德治的有機結合。“在治國策略的施治中，堅持德法并重，‘行為’與‘品質’一起規范，實現最低策略與最高策略相結合的辯證統一，是堅持從我國國情出發的科學選擇”③。《公民道德建設實施綱要》堅持把“守法”確定為公民基本道德規范的重要內容，正是充分體現了道德要求與法治要求的有機統一。因此，依法加強和創新社會管理，應堅持以“八榮八恥”為核心，進一步細化具體要求，盡快完善德治的相關章程和行為規范，明確公民道德建設的具體要求，為公民社會自治鋪平道路。

應堅持深入推進全民普法教育活動。加強和創新社會管理，不僅需要各級黨委政府自上而下的推動，更加需要全民自下而上的積極參與。社會管理中出現的社會矛盾與問題必然是多方面的，任何單方面的努力都只能收到事倍而功半的效果。因此，開展全民普法教育，需要讓民主與法治精神深入人心，需要從引導公民依法理性表達利益訴求、維護合法權益的角度入手，只有做到了群眾與政府積極互動、積極配合，實現以合法有序的民主參與和民主監督來推動社會管理的各項具體工作，才能保證社會管理工作不斷取得新成效。

二、構建確保社會安定有序和諧的法治機制

健全綜治信訪和維穩法治機制。完善縣（市、區）、鄉鎮(街道)、村（社區）三級綜治信訪維穩中心（工作站）平臺建設，推動司法資源與社會資源有機結合。確立司法社會化工作思路，積極開展“走近司法”、“和諧司法”、“司法社會化”等一系列主題實踐活動，構建涉訴矛盾糾紛多元化解機制，采取訴調對接、掛職街道（鄉鎮）政法副書記、市（居）民法官、周末法庭、愛心超市等實踐中有效的特色做法，有效遏制訴訟案件大幅增長，促進各項審判質效指標的明顯提升。組織公共政策和法學專家與法律工作者下社區，深入到矛盾多、問題復雜的區域，與群眾面對面地交流，通過辨法析理、溯本清源，為群眾解除思想疙瘩，舒解過激情緒，促進問題和諧解決。實施重大事項社會穩定風險評估與預告機制，不斷創新信訪機構設置和工作機制，推進人民來訪接待大廳和網上信訪大廳建設。著力推行“錯時”基層信訪工作法，進一步深化領導干部下訪、約訪、接訪、回訪、聯系群眾制度和包案調處信訪制度，推行信訪聽證制、三級終結制。推進矛盾糾紛排查、社會治安問題、重點人員管控、安全隱患預防等“四項排查整治”工作常態化、制度化和法治化。

依法構建矛盾糾紛大調解體系。正確解決矛盾糾紛日漸增多的問題，必須不斷創新工作思路，注重回歸源頭，堅持從群眾中來，到群眾中去，尋求用群眾智慧解決矛盾糾紛的力量和源泉，積極摸索和諧化解矛盾糾紛、緩解基層信訪及審判機關壓力的有效途徑。必須著力健全人民調解、行政調解、司法調解相銜接的大調解機制。堅持調解優先，進一步完善矛盾糾紛預防化解機制，狠抓排查“調處”網絡建設，構筑大調解工作格局。縣（市、區）應建立社會矛盾糾紛大調解工作領導小組，健全鄉鎮（街道）、村（社區）兩級調解組織。著力完善勞資糾紛、婚姻家庭、醫患糾紛、法院訴前、交通事故、消費權益等六大專業調解中心。依托行業協會建立健全企業內部調解組織。在村（社區）建設一批“專家型調解工作室”，在基層人民法庭建立聯合調解委員會，在派出所建立治安糾紛調解中心，確保矛盾糾紛能夠得到及時調解和化解。從實踐來看，糾紛事件發生后的3小時內，是處理矛盾糾紛的黃金時間段。因此，應在充分發揮聯合調解機制的基礎上，積極構建矛盾糾紛“3小時黃金處理”和“無時限陪伴”兩大糾紛調解快速處理機制，確保在糾紛發生后的3小時以內，調解機構和人員必須介入，努力將矛盾糾紛化解在轄區內，有效防止矛盾糾紛升級、范圍擴大和性質發生變化。著力完善“訴調”、“檢調”和“警調”對接機制，促進人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動，努力形成多層次、社會化、全覆蓋的矛盾糾紛調解體系，確保矛盾糾紛得到及時調解，積案得到盡早化解，越級上訪、“民轉刑”案件和群體性事件的數量不斷下降，個人極端行為危害社會案（事）件、重特大集體越級上訪及其它嚴重影響社會穩定的案（事）件，能夠得到有效預警和控制。

依法完善社會治安防控體系。切實加強社會治安工作，不能搞運動，但開展工作必須有氣勢。沒有氣勢，沒有群眾支持，很難奏效[5]。因此，必須堅持按照全面設防、一體運作、有效管控、精確打擊的要求，著力構建全方位、立體化的社會治安動態防控體系。著力深化平安創建活動，建立健全人防、物防、技防相結合的立體化治安防控體系，構建省市區、地州（市）、縣（市、區）、鄉鎮（街道）治安卡口監控系統“四道防線”。著力推行社區網格化管理，不斷擴大城鄉智能化防控覆蓋面，特別是要從嚴落實校園、道路、食品藥品、消防等安全措施，逐步實現街面防范網格化、社區防范物業化、農村防范自治化、場所防范保安化、重點部位技防化。著力加強社會治安動態視頻監控系統和社會監控系統建設，努力實現城市高效率視頻監控系統網絡全覆蓋。著力健全基層治安協作聯防機制，推動警力下沉和資源傾斜，切實加強治安復雜場所管控，對群眾反映強烈的治安、非法宗教活動等問題和重點地區，建立領導干部聯系點制度，實行限期集中整治。著力提升打擊效能，始終保持對刑事犯罪行為的嚴打高壓態勢，有效壓縮犯罪空間。

從國外的經驗來看，在美國國內極端暴力、恐怖事件頻發和挪威國內發生惡性極端暴力事件后，美國政府發布了《授權地方同事（Colleague）以防止在美國的暴力極端主義》的文件，強調充分發揮社區的參與性，以新思路編織國內反恐大網，把加強社區防恐作為核心理念，并以此為基礎編織覆蓋整個社會的防范大網。在《國家安全戰略》中，美國政府明確指出，應對此類威脅的最好防御措施是充分調動家庭、社區和地方機構，使之充分了解相關情況。因為極端暴力分子常將目標鎖定于兒童、家庭和鄰居，相較于公共機構，社區居民往往能夠未雨綢繆地發現苗頭或問題。為此，加強社區管理、建立社區信任機制、發起安全學校建設、關注學生健康等行動成為必要工作。美國聯邦政府對情報收集工作進行投資，同時擴展與社區的接觸，并授權于社區防止在美國的暴力極端主義，加強與可能成為極端暴力分子攻擊目標的社區聯系和接觸，與社區及時分享極端暴力分子及組織活動的情報，積極尋求有效支持社區行動的具體措施[6]。我國應該積極借鑒國外的有益經驗，進一步細化具體防控措施，切實強化社區(鄉村)的反恐維穩能力。

依法構建多部門合作共抓的工作機制。由于影響和制約社會管理的事項往往涉及到多個部門機關，因此，有效打擊諸如假食品、假藥品、假農資等對社會管理影響面極大的違法犯罪活動，組織集中打擊地溝油、瘦肉精案的大會戰，特別是持續開展打擊整治行動，鞏固重點打擊整治成果，健全防范打擊“四黑四害”④的長效機制等，進一步提高人民群眾的安全感和滿意度，都迫切需要健全各個相關的法律法規，依法賦予各有關部門和機關聯合行動的法定職權，諸如抓好違法犯罪線索排查，切實加大重點案件的查辦力度，全面加強各警種之間、區域之間的配合協作，有效遏制“四黑四害”違法犯罪多發勢頭，都需要有相關法律法規的相關規定，并且這些規定要統籌協調，密切配合，形成合力，許多法律法規都需要進行修改和完善。特別是涉及質檢、工商、商務、農業、食藥監、衛生、安監、城管、交通運輸、倉儲、文化、廣播電視、新聞出版等相關部門的法律法規，更應重視加強相互之間的密切配合，積極建立健全日常聯系、信息交流、情況通報、鑒定檢測、案件移送等合作機制的法律制度，確保形成打擊“四黑四害”違法犯罪的整體合力。

依法強化公共安全和應急管理責任。涉及公共安全的突發事件具有群體性的特點，社會影響大，公眾關注度高，社會熔點低，是社會管理的一個重點和難點。處置此類事件，對應急管理決策提出了極高的要求。決策的完善程度及質量高低，不僅影響著突發事件的發生率，也是有效化解突發事件的關鍵[7]。因此，必須健全應急管理決策制度和機制，重點是要建立針對風險的決策和預防機制、理性化的決策溝通機制、社會各方面參與的決策機制、決策工作責任制、集體決策制、基層決策機制、決策的反饋機制等。決策要切實做到有利于維護國家安全與社會穩定，堅持以人為本，重在減少危害，信息及時準確，系統全面周全，可操作性強，動態性適應性應變性強；堅持屬地為主先期處置，果斷快速及時，目標導向明確，遵循法定程序，重視權力制約和監督，遵循目標偏好給予合理利益補償，明確責任嚴肅追究；還應堅持全面提高決策者素質，完善決策手段的現代化，遵循科學決策的程序，切實做好決策方案的宣傳，增強決策的透明度，爭取群眾的支持和理解。同時，要著力落實生產企業的主體責任、職能部門的監管責任、各級政府的領導責任。堅決改變過去那種“問責遲遲、問責過輕”的錯誤做法，扎實強化各級領導干部的安全意識，強化社會責任意識和公共安全意識。切實加大問責和懲處力度，嚴厲查處各種危害公共安全的事件，著力提高防控能力。加強民用爆破物品、危險物品和易燃易爆物品的管控工作，重視排除安全生產中的隱患。加強安全監管監察能力建設，嚴格安全生產目標考核與責任追究，落實安全生產主體責任。實行重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度。深化安全領域的專項治理，進一步加大技防和人防力度，加強安全生產保障和預警機制建設，堅決防止群死群傷事故的發生。健全交通運輸管理規章制度，加大違規違章行為整治力度，明確司乘人員、調度、道路、車輛維護管理和安全監管責任。

健全突發事件預防預警和應急處置機制，強化應急物資儲備供應體系和應急避難場所建設，狠抓應急救援隊伍建設。嚴格落實公共安全和突發事件責任追究制度，不斷完善社會治安防控體系。完善應急管理體制，堅持預防和應急并重，常態和非常態相結合，完善突發事件應急管理機制，加強全民風險防范和應急處置能力建設，不斷提高全社會的危機管理和風險防控能力。

大力推進網絡虛擬社會管理的法治化。統籌網上網下兩個陣地，堅持將虛擬社會作為現實社會來管理，實現虛擬社會管理常態化、制度化、法治化。落實“誰經營誰負責、誰接入誰負責、誰主管誰負責、誰審批誰監管”責任制，堅持依法推進和規范信息網絡實名制，維護網絡信息安全。堅持依法打擊和防范利用信息網絡進行的各種違法犯罪活動。各管理部門應積極深入研究網絡犯罪領域出現的新情況新問題新特點，堅持把強化科技手段與創新工作機制、提升執法理念有機統一起來，不斷加強部門配合協作與區域警務合作。特別是各警種、各部門要密切合作，重視區域協調與國際合作，積極健全國際執法合作機制，搭建警務合作平臺，不斷提升防范和打擊網絡違法犯罪的能力與水平。實行信息網絡用戶身份認證制，網絡用戶必須如實填寫身份證號碼、姓名、住址等準確信息。健全打擊利用網絡從事違法犯罪行為的落地查人制度。網絡企業出現一次重大違反規定、造成嚴重社會負面影響的，其網絡主辦者、出資者終身不得從事與網絡行業相關的業務[8]。堅持危害信息安全和社會穩定的行為必須承擔法律責任，加強法律監管與行業自律，扶持建設有社會公信力和責任感的網站。依法明確信息行政主管部門、信息發布、傳輸者保障未成年人網絡信息安全的法律責任，堅決打擊信息網絡危害未成年人身心健康成長的違法行為，切實保障未成年人身心健康成長權益不受侵害。美國有關法律就明確規定，任何因商業目的在互聯網交流中導致未成年人接觸有害信息者，將處以5萬美元以下的罰款或被判處6個月以內的拘禁[9]。我國應積極借鑒國外的先進經驗與措施，進一步健全信息安全領域的法律制度與司法機制，強化政府建設與管理信息化的法律責任，構建統籌規范信息安全的高效新型監管體制，確保把互聯網建設成維護和促進國家長治久安的信息平臺。

三、構建強化宗教事務管理的法治機制

堅持依法加強宗教事務管理。宗教的群眾性、民族性特點十分突出，對社會管理創新的影響非常深遠，特別是社會轉型期，給我國宗教管理部門的工作帶來了諸多新挑戰，使宗教管理工作面臨的形勢更加嚴峻和復雜，尤其是國際恐怖主義和包括“東突”勢力在內的境內外民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力等“三股勢力”[10]，披著宗教的外衣，利用宗教加緊對我國實施以“西化”、“分化”為目的的滲透、分裂、顛覆和破壞活動，他們極力擴張勢力范圍，規模、組織社會化程度不斷提高，對社會管理的危害性很大[11]。因此，絕不可低估宗教問題在社會管理乃至當今世界政治社會生活中的影響。要了解當今世界，必須了解宗教。9·11事件是美國本土上發生的前所未有的恐怖暴力襲擊事件。這個事件的發生，其中包括很深刻的宗教背景。策劃和參與9·11事件的恐怖分子都是宗教極端分子。宗教問題從來就不是孤立存在的，它總是同政治、經濟、文化、民族等方面歷史和現實的矛盾相交錯，具有特殊復雜性。特別是由于宗教牽涉到數量龐大的信教群眾，而且總是與社會政治問題結合得很緊，如何對待和處理宗教問題，始終是一個很敏感、很復雜的社會課題。馬克思恩格斯認為，宗教的根源不是在天上，而是在人間[12]。所以，毫無疑問，宗教事務管理應該是現實社會管理的重要組成部分。宗教工作事關民族團結、社會穩定與和諧發展。在加強和創新社會管理中做好宗教事務管理工作，應進一步健全統戰、民宗、公安、文化、經濟、科技和新聞出版等部門統籌推進的宗教事務管理法治體制，依法引導宗教與社會主義社會相適應，依法規范其成為加強社會管理、構建和諧社會的積極因素。為此，應進一步全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，始終堅持依法管理宗教事務，堅持其獨立自主自辦原則，積極引導宗教與社會主義社會相適應。應積極健全國家法律法規與地方法規制度相互銜接配套的宗教事務管理體系。堅持并不斷完善在宗教事務管理工作中長期形成的、行之有效的政策制度、體制機制和具體措施，加大宗教事務管理力度，進一步加強和創新宗教事務管理，提高宗教事務管理的法治化、規范化水平。加大法律法規的落實力度，著力推動宗教與社會進步相適應、與和諧社會建設相協調、與“平安中國”相適應；推進戶籍管理、治安管理、消防管理進寺院，進一步深化“平安寺院(廟)”建設，全面落實社會治安綜合治理各項措施。堅持依法管理宗教事務，就是要切實做到：“保護合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”，切實管好宗教人士，管好宗教場所，管好宗教活動。重點是要著力解決好對宗教事務“不敢管、不愿管、不會管”的問題，旗幟鮮明地貫徹好黨和政府的各項政策規定。要加強宗教事務管理中的新情況、新問題研究，認真開展宗教管理的形勢研判。積極團結宗教人士，重視充分發揮愛國宗教人士的積極作用，依法打擊宗教極端勢力，堅決抵制和消除宗教極端思想的影響。

依法嚴禁任何人利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。堅持依法保護合法的宗教活動，同時，要依法堅持宗教不得干預行政、司法、教育等國家職能，不得妨礙法定的社會秩序、工作秩序、生活秩序運行。認真貫徹落實宗教事務管理的法律法規，堅持保護合法，制止非法，抵御滲透，打擊犯罪，切實保證宗教活動的規范有序。為此，應堅持將“普法教育”活動延伸到寺院(廟)，重視在宗教人士和信教群眾中開展普法教育，普及法律常識，提高法治意識；堅持將普法內容納入宗教人士教育培訓課程之中，法制教育考核不合格者，要限期補修補考；堅持依法規范講經活動和講經內容，對非法講經行為、講經內容與現行政策法律相抵觸的，都要堅持依法糾正；堅持黨政干部聯系寺院制度，應增加普法教育和依法管理宗教事務的內容，應引導宗教人士在解經過程中重點突出維護祖國統一、維護民族團結、維護社會和諧穩定的內容。

依法制止非法宗教活動。宗教不僅是一種思想上的信仰，還是一種有嚴密的組織、固定的教職人員和規范禮儀的社會實體。無論是宗教信徒或宗教組織，其所進行的宗教活動都是一種社會活動，它對社會管理的影響具有一定的廣泛性。任何法治國家的一切宗教活動都必須受到法律的約束，都必須嚴格規范在法律范圍之內。因此，凡是違反我國憲法、法律、法規、政策以及地方宗教事務管理法規、規章的宗教活動，都屬于非法宗教活動。一切非法宗教活動都是影響社會管理的重要因素，必須堅持依法管理，堅決依法制止各種非法宗教活動，依法打擊利用宗教進行的違法犯罪活動。堅持在重點地區深入開展“打擊非法宗教活動”集中整治工作，堅決取締亂建寺院、地下講經、跨地區講經、私帶信徒、放阿訇、放口喚、收課稅聚斂錢財等非法宗教活動，嚴厲打擊利用宗教干預行政、司法、教育等非法行為，堅決抵御境外敵對勢力利用宗教進行的滲透和分裂活動，堅決打擊利用宗教進行的破壞和顛覆活動，嚴禁境外任何宗教組織、團體和個人干預我國宗教事務。對具有一定宗教知識，沒有教(講)經及進行合法宗教活動資格的人員，堅持摸清底數，實行分類管理。對進行非法宗教活動的，嚴格依據處理非法宗教活動的政策和法律法規，交由相關部門嚴肅處理，構成犯罪的由司法機關依法處理。不斷加強馬克思主義宗教觀的宣傳教育，全面正確地貫徹執行黨的宗教信仰自由政策；不斷加強對信教群眾的法治教育，讓廣大群眾切實明白憲法、法律至上的道理，明白任何宗教都必須在國家法律規范之下進行的具體要求，樹立現代法治觀念。

四、構建保障公共安全預警防控體系高效運行的法治機制

依法完善公共安全和“應急處突”機制。維護社會穩定，完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境。必須堅持打防結合，預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序[13]。必須健全維護社會穩定工作體制機制，完善聯合指揮機制，完善處置突發事件的規范，提高指揮處置突發事件的能力，形成應急處置合力[14]。必須從維護國家最高利益、維護人民群眾根本利益的大局出發，堅持預防和“應急處突”并重，常態和非常態結合，按照處置突發公共安全事件工作意見的要求，健全聯合指揮體系和分級響應機制，提高預知、預警、預防、應急處置的能力和水平。進一步加強反恐嚴打體系建設，建立和完善上下聯通、指揮高效、運轉順暢的工作體制機制，堅決把各類滲透破壞活動消滅在預謀階段和行動之前，處置在第一時間和第一現場。進一步完善自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件監測預警機制、信息情報共享機制、社會穩定風險評估調查機制、應急處置機制、社會動員機制、應急救災物資生產儲備調用補償機制、信息發布和輿論引導機制，不斷提高社會風險管控能力，增強保障公共安全和“應急處突”的實力。

健全食品藥品、安全生產監管法治機制。健全食品藥品安全標準和應急體系，全方位構建食品藥品安全網，健全由食品安全部門監管責任、屬地監管責任、綜合監管責任、行業管理責任構成的責任體系。完善“責任明確，落實到人，權責明晰，責任倒查，嚴懲不貸”的機制，實行“一號工程”和“市(縣區)長負責制”。建立食品藥品質量追溯制度，形成來源可追溯、去向可查證、責任可查究的安全責任鏈。切實提高基層快速免費檢測能力，整合社會檢測資源，構建社會公共檢測服務平臺，重點監控劇毒高殘留農藥、違禁獸藥、食品添加劑及非法添加物。全面推行流通領域食品市場準入和退出機制，要特別加強對乳品、肉制品、豆制品、調味品、酒類等高風險食品的監控。努力構建“政府統一領導、部門分工協作、社會廣泛參與”的合力營造安全放心的食品藥品消費大環境。

全面提高農產品質量安全水平，進一步健全農產品質量安全監管的長效機制。構建從源頭預防與治理農藥、化肥、種子、種植、加工、運輸、儲藏、銷售等各個環節的安全監控機制，確保各個環節都能夠實現責任倒查，確保其中任何一個環節出問題都能夠做到及時預警，確保各族群眾吃上放心安全的食品[15]。人民檢察院、人民法院應聯手依法嚴懲危害食品藥品安全的刑事犯罪行為。對有累犯、慣犯、共同犯罪的主犯、犯罪集團的首要分子以及犯罪數額巨大、情節惡劣、危害嚴重、群眾反映強烈、給國家和人民利益造成重大損失的犯罪分子，要堅決依法嚴懲，罪當判處死刑的，決不從輕處罰；對有自首、立功、從犯等法定從寬情節的犯罪分子，應依法從寬處理。應堅持依法嚴厲打擊各類“黑保護傘”。凡國家工作人員包庇、縱容危害食品藥品安全違法犯罪行為的，以及在食品藥品安全監管和查處危害食品藥品安全違法犯罪活動中，有收受賄賂、玩忽職守、濫用職權、通風報信、跑風漏氣、徇私枉法、瀆職和不作為等行為，構成犯罪的，應堅決依法從重處罰，除特殊情況外，一律不得作不起訴處理，不得適應緩刑或免予刑事處罰。同時，應依法用足用好罰金和沒收財產等處罰手段，通過加大財產刑適用力度，力求徹底剝奪犯罪分子再次犯罪的能力。應重視做好刑事附帶民事訴訟的處理工作，力求依法最大限度地挽回受害人或受害單位的損失。力求通過上述幾方面的工作，最大限度地打擊危害食品藥品安全的違法犯罪行為，最大限度地緩解民憤，最大限度地維護社會和諧穩定。

五、構建促進社會公平正義的民主法治機制

依法保障和發展社會主義民主政治。民主是無產階級的本質屬性，是中國特色社會主義制度的生命，是實現公平正義的基礎與前提。而公平正義則是人類社會的普遍美德和崇高理想。查士丁尼《民法大全》和古羅馬的很多法學家所奉行的正義觀是正義是給予每個人他應得的部分的這種堅定而永恒的愿望，是使每個人獲得其應得的東西的人類精神意向[16]。這種“永恒的愿望”和“精神意向”無疑是一種滲透到社會各個角落的文化意識，是一種為人們所自覺遵循的道德評價標準。從加強和創新社會管理的角度來看，政黨民主政治不僅有利于國家的政治生活、政治斗爭和政治決策的公開化、團體化、群眾化、程序化、法治化和制度化，而且充分發揮了統治集團集體的作用，充分調動了廣大人民群眾的積極性和主動性，提高了其治理國家和社會的科學化程度與執政能力，并且能夠有效地減少和消除各種危害國家和社會管理的權力濫用現象[17]。政黨民主政治有利于維護社會大局的和諧穩定，推動全社會的進步和社會管理創新。因此，加強和創新社會管理的第一要義和前提是，必須立足于公平正義，維護廣大人民群眾的合法權益，這是加強和創新社會管理的價值尺度所在。必須堅定不移地全面落實依法治國基本方略，在全社會大力弘揚法治精神，維護社會公平正義，推進民主法制建設，把社會管理納入法治化軌道，加強社會領域的地方立法和執法監督檢查工作，樹立司法的公正、廉潔、高效和權威性。建立人大代表到選區聽取群眾意見制度，拓寬人大代表知情知政和參與社會管理的渠道。認真實施政治協商規程，確保協商程序得到尊重、成果得到落實。增強社會管理決策透明度和公眾參與度，保障工人、農民、知識分子等社會各階層的知情權、參與權、表達權和監督權。

依法完善體現民意的民主科學決策制度。堅持全面建設法治政府，著力健全維護和保障群眾利益機制，健全重大決策公示制度，凡未經風險評估或評估為風險不可控的，均不得作出決策；未經合法性審查或經審查不合法的，均不提交會議討論和決策。建立重大行政強制決定備案制度，保障和監督行政機關嚴格依法履行職責，提高行政管理效率，維護公共利益與社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。凡是與群眾利益密切相關的重大決策，除法定保密及自然災害或危及公共安全的突發事件必須立即作出決策的之外，決策出臺前必須向社會公示，切實把以人為本、執政為民的要求落實到工作中，使決策更加符合人民群眾的根本利益。

加快社會領域綜合行政執法工作進程，推動行政執法重心下移。堅持依法行政與柔性執法相統一、執法管理與服務相統一、教育處罰與服務相統一。社會管理的各項工作首先是群眾工作。因此，必須堅持以人為本，高度重視被管理對象的生存與發展問題，走出過去“圍追堵截”的老思路，堅持“化堵為疏”，主動變冷面孔為熱心腸，變強力驅趕為耐心說服，變硬性管理為主動幫助。努力在嚴格依法辦事的基礎上，通過積極而又平等地溝通、協商、協調、引導，實現社會管理的和諧，實現被管理對象利益、群眾利益和公共利益的多方共贏。

堅持依法維護行政相對人的合法權益。加強和創新社會管理，政府是主導，政府必須始終堅持依法行政。我國行政管理法律法規對行政權力的規范是科學嚴謹的，關鍵是需要各級黨政干部帶頭遵守《憲法》和法律，嚴格遵循依法行政的各項制度要求，確實做到不越位、不缺位、依法作為，唯此，就會推動加強和創新社會管理的各項工作向良性發展的方向前進。切實維護好、發展好群眾(行政相對人)的合法權益，必須進一步完善以權利公平、機會公平和規則公平為主要內容的社會公平保障體系，從法律上、政策上、措施上確保人民群眾享有公平發展機遇。堅持統籌協調推進基層群眾自治制度建設工作，積極推進民主法制建設，不斷豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與渠道，擴大基層群眾自治的范圍，規范民主實踐的具體內容，持續提高廣大干部群眾的民主法制素質。

切實密切黨同人民群眾的血肉聯系，努力形成有利于深入了解民情、廣泛反映民意、充分集中民智的制度體制，構建有利于真誠傾聽群眾呼聲、真實反映群眾愿望、真情關心群眾疾苦、切實保障群眾利益的工作機制。進一步完善領導干部掛點聯系基層和調查研究制度，堅持多形式、多渠道提高機關事業單位領導干部聯系群眾、服務基層的能力。積極健全群眾利益協調機制，堅決糾正損害群眾利益的不正之風。重視暢通群眾利益表達渠道，教育引導群眾以理性合法的方式表達利益訴求。

盡快完善保障社會管理創新的法律法規。抓好科學立法、公正司法、依法行政、依法規范經濟行為、依法管理社會等關鍵環節，促進社會管理實現法治化，逐步實現各項社會事務管理的規范化、程序化和制度化，既是堅持和完善中國特色社會主義制度的迫切要求，也是不斷完善中國特色社會主義法制體系的迫切需要，更是全面貫徹落實我國民事、刑事和行政法律政策，不斷改革和完善中國特色社會主義法治的迫切需求。健全和完善法制是加強和創新社會管理的基礎和前提。但立法上的先天不足已經在很大程度上制約了我國社會管理的法治化水平。扭轉我國立法工作中長期以來形成的“重經濟、輕社會”傾向，解決我國社會管理法制建設相對滯后的問題，當務之急是要解決好涉及社會管理方面的諸多法律規定不完善、不明確、不適應等突出問題，特別是要重視解決好“法出多門”，立法遠遠趕不上經濟社會發展和技術進步的問題；解決好立法層級偏低、計劃經濟色彩濃重的問題；尤其是要解決好境內流動人口管理、境外來華人員管理、境內外非政府組織管理以及精神病人管理等一系列領域都還存在著法律空白的問題。因此，必須堅持樹立憲法和法律權威，積極推進社會管理法治化。進一步加強社會管理領域法律法規的廢改立工作，促進地方配套法規的制定和完善。進一步強化行政法治，盡快制訂行政程序法，健全行政程序和激勵監督制度，積極推進行政體制改革深化。改革信訪制度和訴訟制度，健全信訪與行政復議、訴訟、申訴等涉法糾紛解決渠道的高效銜接機制，將各類糾紛爭議逐步引導到法治的主渠道上來。健全建設性輿論監督機制，規范和保障新聞媒體的監督權。

特別重視加快社區矯正立法。社區矯正的理論源自于以教育和改造為目的的刑罰指導思想、輕緩寬和的刑罰人道化理念。鑒于刑罰過重，容易使人們產生法律是非正義和非理性的錯覺，積極推行社區矯正，救助、矯正犯罪和教育改造罪犯，使其置身于由各種社會關系構成的社區中，既可以達到教育改造的目的，也為罪犯提供一個與社會充分接觸、適應的機會；可以有效消除罪犯內心的不良記憶，逐步使他們重新參與社會，順利回歸社會，改善社會控制力，減少重新犯罪，最大限度地化消極因素為積極因素，從而實現刑罰輕緩化、行刑社會化的目標。社區矯正符合寬嚴相濟的刑事政策，也是社會管理創新的必然要求。社區矯正已成為一項重要的刑罰執行方式，既是我國刑罰制度的重要組成部分，是進一步整合社會力量、加強和創新社會管理、維護基層社會穩定、構建社會主義和諧社會重要基礎工程，也是加強和創新社會管理的一項重要內容。完善社區矯正立法，有利于加強和創新社會管理，降低刑罰執行成本，提高刑罰執行效率，最大限度地增加和諧因素，維護社會和諧穩定[18]，降低社會管理的硬度與成本。因此，必須重視依法規范社區矯正工作，進一步強化社區矯正工作的制度化、規范化和法制化建設，堅持設定全國統一的法律規則，依法規范各地矯正工作中的隨意性、差異性問題，充分體現社區矯正的效果與價值。

科學推進社會管理領域的立法進程。社會管理領域的立法，始終堅持以人為本、立法為民的指導思想，體現人民共同意志，保障人民當家作主，維護人民根本利益，這是社會管理法治化的應有之義，是加強民主法制建設、做好社會管理領域立法工作的根本目的。在社會管理領域立法中，必須始終堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。因此，無論是在立法過程中還是在法律規范上，都必須堅持以人為本，尊重人民主體地位，尊重群眾首創精神，重視從人民群眾的實踐創造中汲取智慧，從人民群眾的發展要求中獲得動力；都必須正確把握最廣大人民群眾的根本利益、現階段群眾的共同利益、不同群體特殊利益的關系，正確反映和統籌兼顧不同方面的群眾利益；都必須堅持從立法環節把準社會管理法治化中的利益調控的綜合平衡點，正確處理管理與權力和權利、管理與責任和服務的關系、管理與法制和法治的關系、管理與和諧和發展的關系，既賦予行政機關、審判機關、檢察機關法定的權力，又重視對權力的行使加以規范、制約和監督，更要重視對民生發展的關切和推進，切實注重提升執法的聯動性、協調性和司法的能動性，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益，切實提高社會的和諧度與幸福指數。為此，社會管理領域的立法，不僅要充分保障和實現人民當家作主的權力，而且要堅持通過這一重要途徑來提高立法的質量。因此，必須強化走群眾路線的具體環節和要求，確保科學立法、民主立法、開門立法的深入推進，不斷擴大公民對立法的有序參與，充分發揮人大代表在立法中的重要作用。同時，要重視完善綜合性地方法規，防止部門利益法制化，為損害社會群體利益開法制之門。

要繼續堅持通過向全社會公布法律法規草案和舉行立法座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取社會各方面意見尤其是基層群眾和專家學者的意見建議，重視提高立法調研的針對性、實效性和群眾的參與性，不斷健全吸納公眾意見的反饋機制，主動回應社會各方面的關切，切實增強公眾參與立法的積極性與制度性，切實做到集思廣益、凝聚共識，使社會管理領域的法律法規充分體現人民群眾的共同意愿，切實使立法過程成為普法和法制教育的一種有效形式，不斷增強法律法規貫徹實施的群眾基礎。社會管理的法治化需要的是一種實踐科學。

社會管理的法治化不能僅僅是理論的和抽象的，而應該是具體的、實踐的。那種停留在概念演繹、規范判斷、原則推理的理論層面的東西，缺乏社會管理實踐的內在支撐，是很難在社會管理實際工作中發揮重要作用的。馬克思早就指出，理論只要徹底，就能夠說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本；所謂能說服人，就是能為實現人的全面發展提供一些有益的幫助。美國杰出的大法官霍姆斯曾警告人們：法律的生命在于(實踐)經驗，而非邏輯。從我國法治建設的歷程來看，規范和調控社會管理所需要的法律措施，是必須將抽象的社會管理法治原理用語義明確簡練、通俗易懂的法律條文表述出來，要能夠說服群眾，讓群眾去掌握它，做到自覺遵守，才能夠增強社會管理法治的針對性和有效性。

確保司法廉潔、公正、高效與和諧。司法是實現公平與正義的最后救濟途徑，也是維系社會和諧的基本保障。和諧的社會必須實現司法的公正、公平與效率，特別重視使法律制度充分體現公正、公平和正義原則。司法缺乏公平、公正和正義，必然導致社會不和諧[19]，這已經成為影響社會管理的一個重要方面。堅持司法的正義性，是穩步推進司法體制和工作機制改革，建立廉潔、公正、高效與和諧司法制度的核心基礎。只有先具備了這個核心基礎，才能取得司法之美。美即和諧，是加強和創新社會管理所追求的最終目標。正義是保障司法實現公平、公正與和諧的基礎。缺乏正義，情、理、法和法律效果、政治效果、社會效果都將無從依賴，加強和創新社會管理也就失去了法治基礎。因此，加強和創新社會管理必須進一步健全公正司法的保障機制。司法工作與社會管理密切相關，嚴肅、公正司法，既是《憲法》和法律賦予司法機關最神圣的職責，也是司法機關參與社會管理創新、為公平與正義守住底線的基本途徑。這個職責是神圣不可侵犯的，這個底線是不容突破的。因此，司法機關必須始終依法遵循司法規律，依法保障社會管理的各項活動都在法律的軌道上規范運行。司法實踐中，應當在相關法律中明確體現公平、正義、保護人權的司法理念。必須把住司法機關作為維護公平與正義的最后防線，嚴把事實關和法律關，確保程序和實體的公正。堅持遵循公平、公正和正義的法治原則，進一步強化司法的正義性，切實加強對社會關注度高的案件查處、審判、執行和宣教工作，注重將司法的嚴肅性、權威性與主觀能動性有機結合起來，注重將情、理、法有機結合起來；重視庭前調解和耐心細致的說服教育工作，重視訴訟風險預告，注重節約司法資源和提高司法效率，最大限度地降低司法的對抗度，最大限度地提高司法的和諧度；重視全面推進量刑規范化和能動司法工作，進一步加大積案清理力度，積極健全司法救助基金制度，進一步降低司法負面影響對社會穩定與管理的沖擊度，以利于積極追求法律效果、政治效果、社會效果的最規范化、最大化和最優化，努力實現“三個效果”的相得益彰和有機統一，使失衡的社會關系得到盡快修復，使失和的人際關系重新回歸到和諧狀態。

注釋：

①吳邦國.在形成中國特色社會主義法律體系座談會上的講話[N].法制日報，2011-1-24(1).

②中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1965.

③顧華詳.論法治與德治的關系[J].新疆石油教育學院學報，2001，（3）.

④“四黑四害”，是指目前老百姓反映強烈的制假售假、收贓銷贓、涉黃、涉賭、涉毒等違法犯罪活動，俗稱“黑作坊”、“黑工廠”、“黑市場”、“黑窩點”。這“四黑”嚴重危害人民群眾生命健康，嚴重危害青少年身心健康，嚴重危害群眾財產安全，嚴重危害公共安全和社會誠信。廣大群眾認為，這“四黑”就是新的“四害”：害百姓，害家庭，害社會，害國家。我們是借用老百姓通俗的說法，將其歸結為“四黑四害”。

[1]白天亮.社保卡今后可作銀行卡用[N].人民日報，2011-8-31.

[2]顧華詳.構建和諧民族地區的社會保障制度建設探討[J].黑龍江民族叢刊，2007，(1).

[3]張怡恬.描繪我國社會保障戰略藍圖——訪“中國社會保障改革與發展戰略研究”項目總負責人功成教授[N].人民日報，2011-2-24.

[4]王斌.北京離世界城市“法治”還有多遠[N].法制日報，2011-9-15.

[5][12][13]江澤民.江澤民文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，2006：208；373；558.

[6]溫憲.美國編織社區反恐網[N].人民日報，2011-8-5.

[7][11]中國行政管理學會課題組.中國群體性突發事件成因及對策[M].北京：國家行政學院出版社，2009：66;223.

[8]顧華詳.中國信息安全面臨的挑戰及法治策略探討[J].中國浦東干部學院學報，2010，(4).

[9]顧華詳.論中國保障信息安全的法治路徑[J].科學發展，2011,(8).

[10]顧華詳.論打擊“三股勢力”立法應確立的基本原則[J].貴州民族研究，2009,(6).

[14]中共中央文獻研究室，中共新疆維吾爾自治區委員會編.新疆工作文獻選編(1949-2010年)[M].北京：中央文獻出版社，2010：719.

[15]顧華詳.讓老百姓吃得更放心——《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國農產品質量安全法〉辦法》解讀[J].今日新疆，2011,(10)上半月刊.

[16]施正文.分配正義與個人所得稅法改革[J].中國法學，2011,(5).

[17]周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2000：337.

[18]樊崇義.社區矯正立法勢在必行[N].法制日報，2011-8-17(6).

[19]顧華詳.論構建社會主義和諧社會的法制建設[J].重慶大學學報(社會科學版)，2005,(5).