胡喬木與1982年憲法的修改
——訪當代中國研究所原副所長、《胡喬木傳》編寫組副組長程中原

● 本刊特約記者 譚宏卿

胡喬木與1982年憲法的修改
——訪當代中國研究所原副所長、《胡喬木傳》編寫組副組長程中原

● 本刊特約記者 譚宏卿

記者：今年是我國杰出的馬克思主義理論家、政論家和社會科學家胡喬木誕辰100周年，也是1982年憲法實施30周年。胡喬木曾經為中央起草了許多重要文件，被譽為“黨內第一支筆”。1980年9月10日，五屆全國人大三次會議接受中共中央的建議，通過了關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議。請您向本刊讀者談談胡喬木作為憲法修改委員會秘書長，對這次憲法的修改作出了哪些貢獻？

程中原：好的。這次憲法修改工作經過了兩年多時間。這部修改后的新憲法，于1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過。胡喬木作為憲法修改委員會秘書長，對1982年憲法的修改主要有以下幾個方面的貢獻。

第一，在憲法的總體結構上，堅持把“公民的基本權利和義務”放到前面，加強人民民主。楊尚昆在回憶胡喬木的文章中特別提到這件事，他說：“現在大家都知道，十一屆三中全會的公報，葉劍英同志國慶三十周年的講話，關于建國以來黨的若干歷史問題的決議，十二大黨章，十二大的政治報告，1982年的憲法，這些帶有里程碑意義的文獻，都是胡喬木同志在中央領導下起草和修改完成的。他善于領會和貫徹小平同志和陳云等同志的指示，也善于吸收和概括大家的意見。他研究問題非常深入細致，修改憲法時，為了加強人民民主，尊重人民權利，把人民權利和義務從第三章提到第二章。在他指導下，對世界上一百一十一個國家現行憲法關于公民權利和義務的結構安排作了調查統計?！?/p>

在起草過程中，關于憲法的結構，發生了一些分歧。1982年2月16日上午，中央書記處討論修改憲法問題。會上，有人主張：在第一章“總綱”之后，接著寫第二章“國家機構”，然后寫第三章“公民的基本權利和義務”。胡喬木提出不同意見，認為：“公民的基本權利和義務”應該放在“國家機構”之前，緊接在“總綱”的后面；理由是：“權利與義務”是“總綱”的補充和繼續，“國家機構”是程序問題，是為“總綱”和“權利和義務”規定的實質問題服務的。世界上大多數國家的憲法也都是把公民的權利和義務放在前面的。經討論，意見沒有統一。

當天下午，胡喬木讓秘書告訴中國社會科學院法學研究所所長王叔文：請盡快把世界各國憲法結構中的權利和義務一章查一下，看看哪些國家把它放在前面，哪些國家放在后面，簡單列個表。明晨9時前送到。王叔文等查了111個國家的憲法，其中101個國家放在前面，只有10個國家放在后面。胡喬木隨即把這份材料送中共中央政治局常委會和書記處各同志閱。2月17日下午，鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群談關于憲法修改問題。他說：從1954年到現在，原來的憲法已有近30年了，新的憲法要給人面貌一新的感覺。我同意胡喬木的意見，把“權利和義務”放在“國家機構”的前面。

此外，胡喬木在1982年2月27日在憲法修改委員會第二次全體會議上做《對憲法修改草案（討論稿）的說明》時，還講明了關于權利與義務不可分離的理論依據：“關于權利和義務不可分離，是馬克思在第一國際的章程里面提出來的觀點，就是沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，權利和義務是不可分的。在整個這章里面，都是貫穿了這個思想。”

第二，建議憲法應對“一國兩制”作出相應的規定。為實現祖國統一大業，解決臺灣問題和香港、澳門回歸祖國的問題，鄧小平提出了“一國兩制”的偉大構想。在修憲過程中，胡喬木提出：憲法應對“一國兩制”作出相應的規定。他起草了條文，這就是憲法修改草案的第三十一條：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度，按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定?！辈⒃诘诹l關于全國人大的職權中作相應的規定：“決定特別行政區的設立及其制度?！焙髞恚趯崿F香港回歸的過程中，起草香港特別行政區基本法時，有些香港人士有顧慮，認為在香港實行不同于社會主義制度的資本主義制度不符合憲法，要求相應地修改憲法，明文規定在香港實行“一國兩制”。有關負責同志答復說：憲法第三十一條就是為實行“一國兩制”而作的特別規定，因而不需要修改憲法。在香港設立特區，制定《香港特別行政區基本法》，是有憲法依據，符合憲法規定的。

第三，建議憲法對恢復鄉、村政權和農村實行義務教育有所反映，作出規定。關于農村義務教育，1954年憲法雖有規定，但實際并沒有真正實行。胡喬木認為，在農村實行義務教育在修改后的新憲法中應該作出規定。1982年1月，胡喬木看到兩件有關農村治安情況的材料，一件是《四川達縣發生一起利用封建迷信造謠、稱帝、奸淫、殺幼的特大案件》，一件是《遼寧一些地方賭博風愈演愈烈》，更感到解決這兩個問題的緊迫性。1月10日，胡喬木為轉送這兩份材料寫長信給鄧小平、陳云并轉胡耀邦等，提出恢復鄉政府、村長和在農村實行義務教育兩項重要建議。胡喬木在概述農村政治、文化落后狀況后寫道：“我建議中央下兩條決心：（一）在今年內有準備、有計劃、有步驟地在全國農村恢復鄉政府、恢復村長（人民公社、生產大隊、生產隊仍作為經濟組織保留不變），并普遍在鄉級設立派出所。如把鄉政府設在公社一級，據安徽省鳳陽縣試點經驗，脫產干部比目前還可減少。這當然是一項繁重的工作，但不解決不行。故建議中央為此早日作一正式決定發給全黨，在適當時機并可由人大常委會作公開決定。在農業生產責任制推廣以后，仍希望生產大隊和生產隊兼負政權職能基本上是不可能的，至少是很困難的，勢必造成許多地區的權力真空，使這些地區程度不同地成為這樣那樣壞人壞事的樂園。當然，這些地區的好人仍然占多數，但對壞人壞事無能為力，甚至會暫時地隨波逐流。（二）必須堅持在農村實行義務教育，學齡兒童入小學，不許中途退學，成年農民入冬學。社會主義、合作制、精神文明都必須建立在有一定文化教育的基礎上，這是馬克思主義的一項基本原理。決不能幻想在愚昧、落后、文盲眾多甚至日益增多的條件下實現現代化。在農村普及教育，誠然困難很多，這正如計劃生育一樣，雖困難也不能在原則上動搖?！?/p>

中央政治局常委會對胡喬木的這兩項建議都很重視。鄧小平于第二天（1982年1月11日）即寫下批語：“我贊成喬木同志意見，如何實行，請書記處、國務院擬定?！标愒埔苍谕惶炫荆骸拔屹澇蓡棠就疽庖?尤其是第二個問題?！焙钣?月12日批道：“將鄧小平、陳云同志批語、喬木同志信和所附兩個材料印成中央書記處討論文件,安排時間討論。”鄧小平又于2月17日當面囑咐彭真、胡喬木、鄧力群：“政社分開問題要說,現在的憲法草案沒說,只說人民公社是經濟組織。”

中央書記處討論通過胡喬木的建議后，胡喬木等即在憲法修改草案的相應條文加上：“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府?！睘槁鋵嵾@一重要變更，中共中央和國務院先后發出相應的通知：1982年4月12日發出《關于憲法修改草案中規定農村人民公社政社分開的通知》；1983年10月，又發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。

對普及義務教育問題，保留1954年憲法規定的“中華人民共和國公民有受教育的權利”，并加上“和義務”三個字，成為：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”（第四十六條）

第四，提議設立國家審計機構，將審計監督制度列入憲法。胡喬木參與制訂的1954年憲法，沒有關于審計監督制度和機構的規定。當時認為社會主義國家的憲法跟資本主義國家的憲法截然不同。所以，只以蘇聯憲法為藍本，沒有作出設立審計機構的規定。1975年、1978年兩次修訂憲法，依然沒有引起對審計監督工作的注意。在這次修改憲法的過程中，胡喬木查看了外國的憲法。發現世界絕大多數國家的憲法都有實行審計監督制度和設立審計機關的規定，而且審計機關的地位很高，有的直屬總統，有的直屬國會。審計長的任期長，地位相當于大法官。審計工作獨立，任何人都不能干預。胡喬木由此想到，為使我國正在進行的改革開放和社會主義現代化建設事業健康發展，也應該確立審計監督制度。胡喬木認為，憲法應該將審計監督確定為我國的國家制度，在新憲法中作出設立審計機構的規定，并明確其職責與權限。于是，胡喬木于1982年1月上旬先同主管經濟工作的副總理姚依林商量,取得他的同意。又先后同萬里等商量，他們也都贊成。

1982年1月12日，胡喬木寫信給財政部部長王丙乾，請財政部研究此事。第二天，胡喬木又致函王丙乾詢問審計機構與財政部門之間的關系問題。隨后，姚依林也給王丙乾打電話，說：“關于建立審計機關問題，我和喬木、萬里同志一起研究過，同意喬木同志的意見，財政部按喬木同志意見研究方案。開展審計工作，這是真干，不是假干。這對財政工作是有好處的。”1月21日，王丙乾復函胡喬木：“遵照您一月十二日、十三日兩封信的囑咐，我們根據社會科學院法學研究所的兩份資料，結合我部掌握的情況，整理了一份《外國審計機構資料》?，F送上，請審定?！毙胖羞€提出：“財政部擬于三月間派人去西班牙、奧地利進行考察，以借鑒外國審計工作的經驗?！?月28日，財政部給胡喬木、姚依林正式寫報告，提出“關于建立審計機構的幾點意見”，包括建立審計機構的必要性,審計機構的設置、任務、權限,以及具體實施步驟。胡喬木批示：“印發中央政治局委員、書記處書記、國務院副總理、人大黨內副委員長考慮?！?/p>

2月17日,鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群談修改憲法問題時表示:要寫上審計機關的規定。至此，胡喬木設置審計機構的建議成為決定。

但對審計機關如何設置，一時沒有定下來。一種意見是審計機關暫設財政部內，過幾年再作為國務院的直屬機關。胡喬木起初同意這種意見，后經仔細斟酌予以否定。因為財政部本身就是審計監督的對象，設在財政部內，豈非成了自己監督自己；同時，審計機構作為一個部的下屬單位，也缺乏權威性，不利行使職權。還有一種意見是設在人大常委會之下。胡喬木認為這也不是辦法，因為人大常委會不便也無法來管許多具體事務。經與有關領導同志多次商量，最后確定還是采納第三種意見，即直屬國務院領導。胡喬木提出，憲法要規定:“審計機關在國務院總理領導下，依照法律獨立行使審計監督權?！?/p>

1982年4月28日，五屆全國人大常委會公布《中華人民共和國憲法修改草案》，交付全國各族人民討論。在第六十條中，規定了實行審計監督制度，設立審計機關，開展審計監督等內容。

經過反復討論，五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過新憲法，列入了審計監督工作。在憲法第八十條中，“審計長”同國務院“各部部長、各委員會主任”一樣，列為“中華人民共和國主席”任免的行政領導職務；憲法第八十六條，“審計長”列為國務院組成人員，并單列一條；憲法第九十一條，對審計機關的設立及其職權作出規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行監督審計。審計機關在國務院總理的領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉?！?/p>

記者：有資料披露，彭真提出：修改憲法的時候，一定要理直氣壯地堅持四項基本原則。這是這次憲法修改工作的基本指導思想。請問：胡喬木是如何體現這個指導思想的？

程中原：鄧小平指出：新憲法要理直氣壯寫四個堅持；要寫工人階級為領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政；要寫民主集中制；要寫民族區域自治。彭真傳達了鄧小平的指示，指出：《歷史決議》和十二大文件為憲法修改提供了重要依據。修改憲法的時候，一定要理直氣壯地堅持四項基本原則，堅持人民民主專政，堅持民主集中制，堅持民族自治、民族區域自治制度。彭真經過調查研究，提出四點意見：要以堅持四項基本原則作為修改憲法的總的指導思想；要從中國實際情況出發；只寫現在能定下來的、最根本、最需要的；要以1954年憲法為基礎。胡喬木在修改憲法序言和總綱時，特別注意體現鄧小平和彭真提出的修改憲法的指導思想和重要原則，使1982年憲法既能科學地總結社會主義發展的歷史經驗，又能準確地表達新時期新任務對國家政治生活提出的新要求。胡喬木在1982年2月27日所作的憲法修改草案說明，鮮明地體現了這一點。在2月全國政協討論憲法修改草案時，有的委員對總綱第一條“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、人民民主專政的社會主義國家”提出意見，認為人民民主專政一語不合邏輯，民主和專政是對立的，剝削階級已經消滅，專政失去了對象，這樣寫也不符合我國的國情。有的委員提出，把四項基本原則寫入共產黨的《歷史決議》和章程是無可非議的，但要不要寫進憲法的序言里就值得考慮了。還有的委員提出，總綱第三條規定全國人大有對國家機關、審判機關、監察機關進行監督的職能,而對全國政協,只在序言里提了一下它是“統一戰線組織”，為什么不把政協的“政治協商、民主監督”的職能寫進憲法呢？全國政協副主席劉瀾濤向胡喬木反映了政協委員的這些意見。

胡喬木在憲法草案修改說明的第一個問題中，著重談了堅持四項基本原則、加強人民民主的問題。他說：“這次憲法修改草案，加強了人民民主，也就加強了以人民民主為基礎的人民民主專政、民主集中制?！痹邳h的十一屆六中全會通過的《歷史決議》中，對于過去30年基本經驗的總結中，專門有一條講這個問題。他指出：“這次憲法的修改，就是按照這樣一個精神來進行的?！焙鷨棠揪蛻椃ú莅缚偩V中關于人民民主專政的任務和對象、國家機關及其工作人員同人民的關系、國家的職能、武裝力量的性質與任務等規定作了說明，講了八點。胡喬木指出，這些加強人民民主的規定，“大部分都是以前歷次憲法所沒有規定，或規定得不充分的。在這次修改的草案里面，作了新的規定?！睂@次憲法修改草案中關于公民權利和義務的各種規定，胡喬木分12點，逐一作了說明。胡喬木指出：“上面一共說了二十點，這二十點都是加強了人民民主,加強了人民民主專政,也加強了民主集中制。”“憲法在保障人民民主，保障人民民主專政方面，比之過去的憲法，作了很大的修正和補充，使這個制度用最高的權力加以實現，全國人民和全體國家機關都要為這些原則來奮斗，任何人不能違反?！?/p>

記者：據說，在修改憲法過程中，關于是否恢復設立國家主席的問題存在分歧。胡喬木在這個問題上的態度如何？

程中原：中華人民共和國設立國家主席是1954年憲法做出的規定。在“文化大革命”中，國家主席受到迫害，其權力被取消、剝奪。在林彪集團陰謀篡奪黨和國家最高權力的情況下，是否設立國家主席，一度成為政治斗爭的焦點。在特殊的歷史背景下，1975年憲法取消了國家主席的職務。1978年憲法繼續沿襲了這個做法。這次修改憲法，要不要恢復設立國家主席，成為必須解決的一個重大問題。對此，中央醞釀了一年多時間，一直未能做出決斷。1981年12月4日，彭真致信胡耀邦并中央常委，提出：“關于國家主席問題，需要中央作最后的決定才能提交修憲會討論。關于這個問題，草案大體是照抄1954年憲法的條文，供中央考慮作最后的決定?！?982年2月20日，中央政治局擴大會議討論憲法修改草案，關于設立國家主席，意見仍不一致。鄧小平主張設，有幾位同志不主張設。他們的理由是：如設，只有小平同志擔任主席，這樣又增加他的很多事務，對健康不利。鄧小平說：除了我，別人也可以當嘛！當天沒有得出結論，確定23日繼續討論。胡喬木認為恢復設立國家主席是關系到國家長治久安的大事，遂于2月22日上午給胡耀邦、萬里、習仲勛、楊尚昆寫信，請他們在23日的政治局會議上發言，大力支持小平同志的意見，說這是一件關乎黨和國家政治生活正常化的久遠的大事。此信又加送彭真。22日下午，彭真在人民大會堂主持召開人大常委會第22次會議。會后，彭真找胡喬木和胡耀邦、萬里、習仲勛、楊尚昆說，同意喬木同志的意見，要支持小平同志恢復設立國家主席的設想。在明天的政治局會議上，他要發言，希望別的同志也發言。第二天政治局會議，意見一致，恢復設立國家主席的問題得到解決。27日，憲法修改委員會舉行第二次全體會議，胡喬木作憲法草案修改說明,明確地說：“現在我國各方面都恢復了正常，因此，從國家多年的慣例著想，還是在修訂憲法草案時考慮恢復國家主席比較適宜。這是表明國家的正?；?，國家的穩定?！?/p>

恢復設立國家主席的意見得到與會人員的廣泛贊同。費彝民委員（香港《大公報》社長）致信憲法修改委員會說：“詳細讀了憲法修改草案（討論稿），又聽了胡喬木秘書長的扼要說明，衷心感到滿意。我完全同意第三章第二節恢復中華人民共和國主席的條款。我們這么大的國家不應該長期‘群龍無首’。”

接著而來的問題是國家主席的職權該怎樣規定為宜。1954年憲法對國家主席職權規定具體，職權很大。1954年憲法第42條規定：“中華人民共和國主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席?！钡?3條規定：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，并擔任最高國務會議主席?！毙碌膽椃ㄈ绾我幎橐?？鄧小平于1982年4月5日找彭真、胡喬木談憲法修改問題時對此作了指示。他說：“總理是國家首腦，主席是榮譽職務。主席寫得虛一點，不要規定有什么實權。條文要縮短。要徹底研究一下，看看外國實行內閣制的國家關于主席是怎樣寫的。”第二天上午，胡喬木即向幾位副秘書長傳達了鄧小平指示精神，并說：“根據小平同志提出的國家主席職權要虛、總理職權要實的意見，除規定能做什么外，還要規定不能做什么。憲法要有法律意義，不要走形式?！焙鷨棠具€提出：“建議國務院設國務委員，減少副總理。部長不一定是國務委員?！卑凑锗囆∑降闹甘竞秃鷨棠镜囊庖姡P于國家主席的職權，憲法修改委員會決定不沿用1954年憲法的規定，修改為：“第八十條中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勛章和榮譽稱號，發布特赦令，發布戒嚴令，宣布戰爭狀態，發布動員令。”“第八十一條中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批準和廢除同外國締結的條約和重要協定?！?/p>

綜上所述可見，胡喬木作為中央書記處書記之一、憲法修改委員會的秘書長，在1982年憲法的修改過程中恪盡職守，充分發揮了自己的聰明才智，提出不少富有創新精神的重要建議意見。他善于通過科學的論證和充分的解釋使領導和同事接受他的建議，采納他的意見。同時，他又不固執己見，能夠充分發揚民主，服從真理，從善如流，體現了馬克思主義理論家的風范。

責任編輯：袁志平