區(qū)域化黨建研究現狀述評

● 曹月柱

區(qū)域化黨建研究現狀述評

● 曹月柱

黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎。區(qū)域化黨建被稱為黨的基層組織建設的重大創(chuàng)新。自2004年首提區(qū)域性大黨建以來，學術界和眾多黨務工作者從理論和實踐兩個層面就區(qū)域化黨建問題展開了理論研究和實踐探索，已在區(qū)域化黨建的基本內涵、特征、提出背景、重大意義、推進路徑等方面取得了一定的成果。

區(qū)域化黨建；基本內涵；路徑分析

2004年10月，中共中央組織部召開全國街道社區(qū)黨的建設工作座談會，首次提出構建區(qū)域性大黨建的工作要求。黨的十七大再次強調要“優(yōu)化組織設置，擴大組織覆蓋，創(chuàng)新活動方式”。在這一背景下，學術界和黨務工作者就區(qū)域化黨建開展理論研究和實踐探索，已形成了各具特色的區(qū)域化黨建模式。現將這幾年來有關區(qū)域化黨的理論與實踐作一簡要述評，以期更好地推動區(qū)域化黨建問題的研究與探索。

一、區(qū)域化黨建的基本內涵

自2004年提出區(qū)域性大黨建以來，學術界就區(qū)域化黨建的基本內涵展開研究：

（一）區(qū)域統籌說。學者王建社認為所謂區(qū)域化黨建，就是在城鄉(xiāng)經濟社會結構轉型的背景下，以保持黨的先進性為目標，以實現黨的組織和工作覆蓋、增強黨建工作有效性為主線，按照區(qū)域統籌的理念，在一定的區(qū)域范圍內統籌設置基層黨組織、統一管理黨員隊伍、通盤使用黨建陣地，推進黨的基層組織和黨員隊伍資源有機整合和優(yōu)化重組，以實現組織效能發(fā)揮最大化、教育管理效果最優(yōu)化、組織工作成本最低化和工作力量配備最強化。[1]

（二）轉變整合說。學者梁妍慧認為所謂區(qū)域化黨建，主要是指在一定區(qū)域內，黨組織對行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實行政治、組織、文化等全面引導和整合，推進社區(qū)黨建工作由“垂直管理”向“區(qū)域整合”轉變，由“條塊分割”向“條塊結合，以塊為主”轉變，實現社區(qū)黨建工作區(qū)域化的建設過程。[2]

（三）規(guī)模效應說。學者蔡偉認為區(qū)域化黨建是近年來提出和形成的一個黨建工作新理念，它將經濟學上的規(guī)模效應理論引入黨建領域，從區(qū)域的角度對基層黨建工作進行通盤考慮、統籌謀劃、成片推進。[3]

（四）社區(qū)黨建發(fā)展說。劉致丞認為區(qū)域黨建的雛形是社區(qū)黨建，但區(qū)域性“大黨建”概念已經突破原“社區(qū)黨建”的概念，有更深的發(fā)展。即在地方黨委的領導下，在政府部門配合和群眾組織的參與下，以社區(qū)街道管轄區(qū)域為基本網格，形成以社區(qū)黨工委為核心，行政單位黨組織、居民區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織為基礎，社區(qū)全體黨員為主體，社區(qū)內各類基層黨組織共同參與，黨、政、群組織齊抓共管的黨建工作新格局。[4]

（五）功能優(yōu)化說。譚果在總結全國各地實踐的基礎上，提出區(qū)域化黨建實際上是把區(qū)域發(fā)展理論、系統理論和現代管理理論等引入黨建領域，從區(qū)域視角對基層黨建工作進行通盤考慮、統籌謀劃和系統推進，從而實現黨建功能的最優(yōu)化。[5]

總的來說，學術界認可區(qū)域化黨建是對傳統黨的建設的突破和創(chuàng)新，具有地域性、網絡性、開放性、整合性、多元性等特點。從實踐來看，區(qū)域化黨建的區(qū)域多以社區(qū)（街道）為主要區(qū)域范圍，也有以行政區(qū)縣為單位開展區(qū)域化黨建的，如上海市閔行區(qū)的區(qū)域化黨建實踐。

二、區(qū)域化黨建提出的背景

在區(qū)域化黨建提出的背景方面學術界的認識基本上是一致的，都強調我國經濟社會發(fā)展對區(qū)域化黨建的催生作用。大體上可以分成以下三種說法：

（一）內生說。王建社從城市新變化的四個視角分析了區(qū)域化黨建的內生邏輯，主要包括適應城市單位功能分化的視角、適應城市社會利益關系變化的視角、適應城市社會治理空間重構的視角和從適應社會生活共同體形成的視角，強調這些新的變化迫切需要區(qū)域化黨建。[6]劉致丞也在分析我國經濟、社會結構的變革及引發(fā)民眾價值觀變化和傳統單位制不能適應新形勢的基礎上強調區(qū)域黨建是基層黨建發(fā)展的內生性要求。[7]

（二）應對說。譚果認為面對經濟社會轉型、管理模式轉換、黨建功能拓展的新形勢，區(qū)域化黨建也就應運而生。強調區(qū)域化黨建是經濟社會轉型的應然之物、區(qū)域化黨建是管理模式轉換的現實之要、區(qū)域化黨建是黨建功能拓展的時代之需。[8]

（三）需要說。全國黨建研究會會長虞云耀在全國“區(qū)域化黨建與社會建設”研討會上的講話中強調：推進區(qū)域化黨建是適應改革發(fā)展新形勢、新任務，擴大黨的組織和工作覆蓋面，鞏固黨的執(zhí)政基礎的需要；推進區(qū)域化黨建是提升城市管理和服務水平，增強城市綜合競爭力的需要；推進區(qū)域化黨建是化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧的需要。[8]蔡偉在認真分析了區(qū)域化黨建的形成背景后強調由此開展的區(qū)域化黨建工作，是鎮(zhèn)(街道)履行不斷增強的社會職能的需要，是擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋的需要，也是整合各方資源推動社會黨建的需要，更是夯實黨的執(zhí)政的組織基礎、群眾基礎和社會基礎的需要。[9]

三、區(qū)域化黨建的現實意義

學術界在對區(qū)域化黨建提出的適時性、適切性的分析的基礎上，認為加強區(qū)域化黨建的研究和探索意義重大。

（一）促進黨建創(chuàng)新。宋臘梅在《深圳特區(qū)報》上撰文認為區(qū)域化黨建可打破過去各單位黨組織按隸屬關系開展工作、各單位互不往來的傳統黨建工作格局，有利于構建“條塊結合、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建”的城市基層黨建工作新機制。至少實現了三個方面的創(chuàng)新：黨組織設置形式的創(chuàng)新、黨建運行模式的創(chuàng)新和黨員服務方式的創(chuàng)新。[10]

（二）提高基層黨建科學化水平。中共浙江省寧波市委組織部副部長陳安平強調：區(qū)域化黨建突破了單位黨建模式的條框制約，有利于實現黨組織和工作的全面覆蓋，更好地擔負起構建社會主義和諧社會的組織領導職能；克服了非公黨建對企業(yè)主的過分依賴，有利于基層黨組織發(fā)揮作用，更好地發(fā)揮統籌協調各方利益關系的職能；順應了新形勢下黨員教育管理的需要，有利于城鄉(xiāng)一體的黨員動態(tài)管理機制建立，更好地動員和組織廣大黨員做促進社會和諧的表率；體現了“集約利用、共建共抓”的理念，有利于整合黨建工作資源和力量，更好地發(fā)揮基層黨組織在推動社會和諧發(fā)展中的作用。[11]

四、區(qū)域化黨建推進過程中面臨的主要問題

從近年來的研究成果來看，區(qū)域化黨建面臨的主要問題集中于以下三個方面：

（一）不適應論。孫鐵民在分析了社區(qū)黨建特點的基礎上，指出區(qū)域化黨建面臨著三個方面的不協調、不適應：一是思想認識滯后，與區(qū)域性“大黨建”的要求不協調，包括重經濟、輕黨建的傾向，一些黨員懷有“多事論”、“應付論”和“無關論”思想等；二是職責任務的多樣化與區(qū)域性“大黨建”實際工作的責權不協調；三是隊伍建設的現狀與區(qū)域性“大黨建”服務的工作目標不適應。[12]

（二）問題論。許華和彭厚鵬在按照上級要求推進區(qū)域化黨建的實踐中發(fā)現有三個問題需要重視和研究解決：一是對區(qū)域化黨建的認識需要提高，主要存在部分單位屬地意識不強、部分企業(yè)黨建意識不強、少數黨務工作者對新要求不適應的問題；二是區(qū)域化黨建組織體系需要完善，特別是黨組織的覆蓋面仍然趕不上各類組織的發(fā)展變化，黨的工作時常出現“空白點”；三是區(qū)域化黨建運行機制需要探究；四是區(qū)域化黨建工作人員保障需要加強，特別是黨務工作人員不足的問題。[13]

（三）制約因素論。聞麗、李朝軍在分析上海市青浦區(qū)夏陽社區(qū)（街道）區(qū)域化黨建時指出，該區(qū)域化黨建模式的深入推進過程中存在著三大制約因素：一是社區(qū)居委會是居民自治組織，但在城市重心下移的同時承擔著大量政府職能事務，其本身的正確定位問題難以解決；二是社區(qū)管理中的條塊關系還沒有完全理順，“條塊矛盾”仍然是制約社區(qū)廣泛參與的最大因素；三是目前社區(qū)黨組織建設完成面上的覆蓋，而相應的制度供給、民主建設力度不夠的問題在深層次上制約社區(qū)黨組織進一步發(fā)揮區(qū)域調控功能。[14]

五、推進區(qū)域化黨建的路徑分析

學術界和黨務工作者從理論與實踐兩個層面進行了推進區(qū)域化黨建的路徑探索，總結起來主要有以下路徑：

（一）思想路徑。不少學者和黨務工作者都提出，推進區(qū)域化黨建必須要樹立新的理念。中共上海市黃浦區(qū)委在總結實踐經驗的基礎上提出，要確立構建區(qū)域性大黨建工作格局的新理念：工作格局從單位制黨建向區(qū)域性大黨建轉變，形成黨建工作全覆蓋；管理模式從封閉、垂直向開放網絡轉變，促進黨建工作組織化；組織功能從側重自身管理向融入和主導社區(qū)轉變，增強黨建工作凝聚力。[15]

學者梁妍慧也強調在三個方面樹立新理念：在組織設置上，黨組織要從封閉、各自為政的單位黨建模式，轉向開放、有機聯系的網絡化黨建模式；在功能作用上，黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉向依賴協調、服務方式來整合社會、服務社會；在載體和方式上，黨組織要從體制內轉向體制外，從依賴權力手段轉向非權力手段。[16]

（二）組織路徑。從上海、武漢、深圳等區(qū)域化黨建比較有特色的成功實踐來看，都強調建立區(qū)域化黨建的組織框架。如上海探索建立社區(qū)黨建“1+3”組織領導體制，形成以街道黨組織為核心，轄區(qū)內各類黨組織和全體黨員共同參與的區(qū)域性大黨建。[17]武漢唐家墩街道在街道層面組建街道“大工委”，下設綜合黨委、社區(qū)服務中心黨委、協管中心黨委、企業(yè)服務中心黨委和 10個社區(qū)“大黨委”。臺州市路橋區(qū)在組織架構上，按照1（區(qū)域黨組織）+N（單建黨組織）+1（黨員服務中心黨組織）模式設置。[18]

總的來說，組織架構是區(qū)域化黨建工作的基礎工程。要以區(qū)域為主體，按照靈活務實、因地制宜和動態(tài)延伸原則，多渠道、多途徑建立區(qū)域性基層黨組織和工作協調機構，形成縱橫交錯、多維輻射的網格化基層黨組織體系，從而實現組織的深度覆蓋。[19]

（三）載體路徑。區(qū)域化黨建強調以服務為重點，這就需要打造集約共享的區(qū)域黨建服務平臺。杭州市采荷街道通過建立黨建共建工作代表會議制度來搭建服務平臺，其最大特點就是“跳出”現有組織體制框架，在體制之外為轄區(qū)內不同隸屬關系的各級單位黨組織搭建了一個平等協商、互動交流、共建共享的區(qū)域聯動機制。[20]上海市閔行區(qū)通過區(qū)域聯席會議和共建的方式搭建服務平臺。[21]

（四）制度路徑。開展區(qū)域化黨建工作，體制機制創(chuàng)新是關鍵，更是保證。在推進區(qū)域化黨建過程中主要是要設計好五個機制：一是完善區(qū)域化黨建協調共商機制，建立健全定期征詢意見和反饋制度、信息傳遞制度、黨組織互訪制度、中心組聯組學習制度、支部結對共建制度等；二是完善區(qū)域化黨建工作保障機制，主要涉及到經費保障和人才保障；三是創(chuàng)新區(qū)域化黨員教育管理機制；四是建立區(qū)域化黨建考核激勵機制；五是完善區(qū)域黨建數字化機制，實現區(qū)域黨建的信息可視化、管理即時化、共建網絡化和服務一體化。[22]

[1][6]王建社.區(qū)域化社區(qū)黨建工作中的幾個問題[J].寧波通訊，2009（7）.

[2][17]梁妍慧.區(qū)域化黨建是黨的建設的新課題[J].理論學刊，2010（10）.

[3][10]蔡偉.區(qū)域化黨建模式探析[J].中共南京市委黨校學報，2009（1）.

[4][7]劉致丞.區(qū)域黨建—社區(qū)黨建的深度發(fā)展[J].學理論，2010（25）.

[5][8][22]譚果.淺析區(qū)域化黨建的邏輯動力和科學路徑[J].湖南行政學院學報，2011（3）.

[9]虞云耀.在全國黨建研究會“區(qū)域化黨建與社會建設”研討會上的講話[J].黨建研究通訊，2010（6）.

[11]宋臘梅.區(qū)域化黨建要體現民主平等精神[N].深圳特區(qū)報，2010-11-16.

[12]陳安平.探索區(qū)域性黨建模式 創(chuàng)新基層組織建設[J].黨建，2007（3）.

[13]孫鐵民.關于構建區(qū)域性“大黨建”的思考[J].黑龍江社會科學，2008（6）.

[14]許華，彭厚鵬.區(qū)域化黨建工作創(chuàng)新的實踐與思考[J].學習月刊，2011（2）.

[15]聞麗，李朝軍.區(qū)域黨建創(chuàng)新：探索黨建科學化現實路徑[J].上海黨史與黨建，2011（2）.

[16]中共上海市黃浦區(qū)委員會.區(qū)域性大黨建格局與基層黨組織管理體制、運行機制的探索和創(chuàng)新[J].上海黨史與黨建，2007（2）.

[18]陳怡.試論上海“1+3”社區(qū)黨建體制的創(chuàng)新實踐 [J].上海黨史與黨建，2007（6）.

[19]中組部組織二局調研組.唐家墩街道推進區(qū)域化黨建工作的調查 [J].2010（7）.

[20]姚洪華，呂林清.采荷街道探索區(qū)域化黨建共建新路子[J].杭州（下旬刊），2010（9）.

[21]中共上海市閔行區(qū)委辦公室.打破壁壘 整合資源 推進區(qū)域黨建聯建[J].上海黨史與黨建，2011（6）.

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1009-928X(2012)07-0049-03

作者單位：上海健康職業(yè)技術學院思政部

■ 特約編輯：魯月棉