完善基層人大代表罷免制度的若干思考

□ 王全法

我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。因此從法律上說，我國人民擁有國家的最高權力，但人民不可能全部親自參與國家事務的管理，而是以選民的身份選舉自己的代表即人大代表來行使管理國家的權力。從邏輯上說，人民既然有權選舉人大代表，當然也就有權將其罷免。人民有權罷免自己選出的人大代表，是“一切權力屬于人民”這一憲法原則的具體體現[1]，因此人民的罷免權與其選舉權一樣，都屬于憲法性權力，兩者具有同樣的重要性，法律對選舉權和罷免權的規定應當是一致的。如果法律只重視選舉權而忽視罷免權，對選民的罷免權缺乏必要的規定，甚至限制罷免權的行使，則意味著人民只有在選舉人大代表的期間,才能體現出自己是國家權力的擁有者，是國家的主人；人大代表一旦選出之后,他們也就喪失了本應屬于自己的權力。這種情況，顯然與“人民主權”原則不符。因此法律必須對罷免權予以充分的保障。當然，法律對選民的罷免權也應當加以合理的約束，否則，罷免行為也可能對人大代表履行職責的行為造成不必要的干擾，不利于人民代表大會的正常工作，最終也會損害全體人民的利益。

在我國，只有基層人大代表是由選民直接選舉和罷免的，因此我國選民實際上只能針對基層人大代表行使罷免權。對選民罷免基層人大代表的權力，法律雖然作出了一些規定，但這些規定還存在不完善之處，實踐中也存在選民難以順利行使罷免權的情形[2]。同時，我國法律對選民的罷免權也缺乏一些必要的限制。根據法律的有關規定，結合實踐，筆者認為，我國基層人大代表的罷免制度在以下幾個方面存在問題，需要修改、完善。

一、選民行使罷免權的程序和條件

選舉法[3]第四十七條規定，對于縣級的人民代表大會代表，原選區選民50人以上聯名，對于鄉級的人民代表大會代表，原選區選民30人以上聯名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求。第五十條規定，罷免縣級和鄉級的人民代表大會代表，須經原選區過半數的選民通過。而第二十九條規定，選民10人以上聯名，可以推薦代表候選人。第四十三條規定，在選民直接選舉人民代表大會代表時，選區全體選民的過半數參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時，始得當選。

從選舉法的上述規定可以看出，選舉代表和罷免代表的程序和條件是不同的。對于選舉代表而言，10個選民聯名就可以推薦候選人；候選人獲得參加投票的選民的一半的選票，就可以當選。因為選舉法規定選區選民的過半數參加投票，選舉就有效，因此代表候選人即使僅獲得本選區全體選民的四分之一同意，也可以當選。而罷免代表，則應當有30名或者50名代表聯名，才能提出罷免代表的要求；對罷免代表的要求，必須經過選區全體選民的過半數同意，而非參加罷免投票的選民的過半數同意，才能通過。這表明，我國選舉法對罷免代表規定的條件和程序，遠比選舉代表的條件和程序嚴格。筆者認為，選舉法的這種規定是不合理的，因為選舉代表和罷免代表都是選民行使民主權利的形式，對選民來說，這是相互對等的權利：選舉是對代表的授權行為，罷免則是收回授權的行為，選舉與罷免都是選民當家作主的體現，都體現了“一切權力屬于人民”的憲法原則，法律對選舉和罷免應當同等對待，如關于代表選舉程序與罷免程序的規定、代表當選條件與罷免條件的規定，都應當互相對應，內容相當，而不該有比較大的差別。如果法律對行使罷免權規定了比較嚴格的條件和程序，實際上是對選民民主權利的侵犯，也弱化了選民對代表的監督。尤其是，我國選民對參加選舉活動本就沒有多大的熱情，很多情況下只是被動地參加[4]——因為不管代表是誰，與選民的利益都沒有多大的關系。選舉代表時是這樣，罷免代表時同樣如此——在罷免代表時，往往只是發起人對被要求罷免的人大代表不滿，比較積極地參與罷免，其他選民一般比較消極。因此，如果罷免要求是由選民提出的，則獲得30人或者50人以上的聯名，不是一件容易的事情；獲得選區全體選民過半數的同意，更加困難[5]。

因此，筆者認為，應當對選舉法的上述規定進行修改，使選民行使罷免權與行使選舉權的程序和條件內容一致，即將選民行使罷免權的程序和條件規定為：選民10人以上聯名，可以提出對人大代表的罷免要求；罷免選民直接選舉的人大代表時，罷免決議須經選區全體選民的過半數參加投票，且參加投票的選民過半數同意罷免時，始得通過。選舉法作出這樣的規定，有利于選民行使自己的政治權利、有利于選民對人大代表的監督，從而促使人大代表積極地履行自己的代表職責，維護選民的利益，不辜負選民的信任。

那么，放寬行使罷免權的程序和條件，是否會造成罷免人大代表的事件大量增加呢？筆者認為不會出現這種情況，因為從實際情況看，我國由選民直接提出的罷免人大代表案數量極少，選民在行使罷免權方面的熱情是不高的。因此，法律放寬對罷免權的限制，并不會造成罷免人大代表事件的大量增加。實際上，鑒于我國公民參與選舉等政治活動的熱情并不高，筆者認為，在目前及以后相當長的一段時期，我國法律應當鼓勵而不是限制選民行使罷免權等政治活動，以提高我國公民的參政意識，使“一切權力屬于人民”的憲法規定得到充分的實現，以促進我國社會主義民主政治的發展。

二、罷免人大代表的理由及其審查形式

選舉法第四十七條規定，選民提出罷免要求的，“應當寫明罷免理由”，除此之外，沒有其他的規定。實際上，與罷免理由有關的問題有許多，如罷免理由具體有哪些？人大常委會是否應當對罷免理由進行審查，是進行形式審查還是實質審查？等等。選舉法對這些問題沒有規定，這會造成以下一些問題：

第一，對選民行使罷免權不利

從表面上看，選舉法沒有具體規定選民可以行使罷免權的理由，似乎對選民行使罷免權有利：既然法律沒有明確規定可以根據哪些理由提出罷免要求，則意味著在罷免理由方面可以不受限制，可以根據任何理由提出罷免人大代表的要求。但實際上選舉法的這種規定對選民行使罷免權未必有利，在法律沒有明確規定選民可以罷免人大代表具體理由的情況下，因為選民不知道在什么情況下代表應當被罷免，這會使選民在行使罷免權時處于茫然狀態，不知道何時可以啟動罷免程序；而在表決罷免要求時，參與表決的選民也會因為缺乏明確的依據，不知是否應當罷免代表，從而可能很隨意地投票。

第二，對被要求罷免的人大代表不利

法律沒有明確規定選民可以將代表罷免的理由有哪些，對人大代表來說也是不利的，因為代表不知道自己在什么情況下可能會被罷免，在從事某些行為時，也不知道這些行為是否會被選民作為罷免自己的理由，因此也無法事先規范自己的行為，從而避免遭到選民的罷免。法律對人們的行為應當具有指引、預測等作用[6]，但選舉法因為在罷免理由方面規定得不明確，使得法律的這些作用無法體現。這也表明我國選舉法在罷免理由方面存在重大缺陷。

第三，對罷免要求事前進行實質審查，侵犯了選民的民主權利

因為選舉法在罷免理由方面的規定過于簡單，缺乏可操作性，因此就導致了一些地方人大在地方性法規中，規定地方人大常委會或者人大主席團對選民提出的罷免要求可以事先進行調查，并且可以審查罷免理由，然后再決定是否啟動罷免程序[7]。一些地方的人大常委會在對選民提出的罷免理由進行實質審查后，如果認為罷免理由不能成立，則會拒絕選民的罷免要求。如2008年6月，新疆維吾爾自治區石河子市市民提出罷免石河子市人大代表陳軍的人大代表資格，而石河子市人大常委會卻認為，提出罷免代表應有充分理由，并符合三種條件：一是代表有違法違紀行為；二是代表工作失職；三是代表未能認真履行代表職責、喪失代表作用。市民的罷免要求不符合上述條件，從而否決了罷免要求[8]。筆者認為，對選民的罷免理由進行實質審查，從而決定是否啟動罷免程序，這實際上是以人大常委會的判斷代替選民的判斷，人大常委會行使了本來屬于選民的罷免權。人大常委會的這種做法，超越了其權限，違背了“一切權力屬于人民”的憲法原則，導致選民的罷免權名存實亡，嚴重侵犯了選民的民主權利。

鑒于選舉法對罷免理由的規定過于簡單，對罷免理由應當如何審查也沒有明確的規定，從而在實踐中出現了一些問題。筆者認為，選舉法應當增加以下兩項規定：

第一，規定具體的罷免理由

規定明確、具體的罷免理由，可以對選民行使罷免權產生指導、提示作用，即當出現了法律規定的情形時，選民就可以意識到：可以對代表提出罷免要求，從而開始行使罷免權。明確規定罷免理由，對人大代表也具有警示作用，促使其積極履行代表職責，模范遵守法律，從各方面對自己嚴格要求[9]。筆者認為，可以將代表具有以下情形規定為罷免理由：代表有犯罪行為、嚴重違反法律的行為、侵犯選區內選民或者其他居民利益的行為、不積極履行代表職責等。

需要強調的是，從根本上說，選民選舉某一個人作為人大代表，是因為對該人的信任，相信其可以為選民爭取利益、維護選民的權益；當選民對自己選舉的代表失去信任時，就可以將該代表罷免，至于失去信任的原因是什么，并不重要。因此法律規定的罷免理由，只對選民在提出罷免要求時具有提示、參考作用，選民完全可以在這些罷免理由之外提出自己的理由。也就是說，法定的罷免理由對選民不具有強制性，選民并不受這些理由的約束。

第二，明確禁止人大常委會對罷免理由進行實質審查

在罷免人大代表的過程中，人大常委會僅是主持罷免程序的進行，代表是否應當罷免，應當完全根據選民的表決結果決定，人大常委會在這方面沒有任何實質性的決定權，也沒有對選民罷免要求的否決權。因此，法律應當作出規定，明確禁止人大常委會對罷免要求進行實質審查，而只能對罷免要求進行形式審查，即只要聯名要求罷免的選民人數達到了法律規定的標準、選民在罷免要求中表述了罷免的理由，并且罷免要求符合法律規定的其他形式條件，人大常委會就應當啟動罷免程序。

在此，應當正確理解選舉法規定“罷免要求應當寫明罷免理由”的目的。筆者認為，選舉法要求選民寫明“罷免理由”的目的，是為了使被要求罷免的代表知道自己被提出罷免的原因是什么，從而可以有針對性地提出申辯意見。因此，法律作出如此規定，是為了保護人大代表的權益，而不是為了讓人大常委會對罷免理由進行實質審查。

三、人大常委會在罷免程序中的職責

關于罷免程序中人大常委會的職責，在選舉法第四十七條做了規定：縣級的人民代表大會常務委員會應當將罷免要求和被提出罷免的代表的書面申辯意見印發原選區選民；表決罷免要求，由縣級的人民代表大會常務委員會派有關負責人員主持。根據該條規定，縣級人大常委會在罷免程序中，只需做兩方面的工作：將罷免要求和申辯意見印發給選民、派人主持罷免表決。除此之外，沒有其他方面的規定，筆者認為，選舉法在這方面的規定不全面。具體來說，選舉法缺乏以下兩項內容：

第一，沒有關于公布代表履行職責情況的規定

在罷免人大代表的程序中，人大常委會是否應當公布人大代表在任期內履行代表職責的情況，選舉法沒有作出任何規定。筆者認為，這是不妥的。因為根據罷免理由是否與人大代表履行職責的行為有關系，可以將選民要求罷免代表的理由分成兩類：一是與代表履行職責行為有關的理由，一般是指代表沒有很好地履行職責，選民對其不滿；二是與代表履行職責行為無關的其他理由，如代表有違法、犯罪行為等。如果選民是以代表沒有很好地履行職責為由提出罷免要求，作為代表，當然可以提出自己已經履行了代表職責的申辯，但因為代表本身就是被罷免的對象，其個人所進行的申辯對選民的說服力是不夠的。而從我國的實際情況看，人大代表是否真正履行了自己的職責、是否為選民的利益作出了努力，選民往往并不了解。造成這種現象的原因，一是選民對選舉缺乏熱情，對誰當選人大代表態度冷漠，因此對其履行職責的情況也不關心；二是我國的人大代表與選民的聯系是非常不夠的[10]，人大代表平時很少主動與選民聯系，很少向選民報告其履行代表職責的情況；三是人大常委會平時也很少向社會公布人大代表履行代表職責的情況。這些原因，造成了選民對代表履行職責的情況缺乏了解，這會使得選民往往很難對人大代表履行職責的情況作出正確的判斷，在罷免程序中也就很難作出理性的決定。在這種情況下，需要由人大常委會負責公布代表履行職責的情況，其原因，一是因為人大常委會了解代表履行職責的情況，二是人大常委會作為國家機關，其公布的資料容易取得選民的信任。

第二，舉行罷免表決的期限沒有規定

根據選舉法的規定，選民將罷免要求提交給人大常委會后，人大常委會應當將選民的罷免要求轉告被提出罷免的代表，代表可以針對罷免要求提出自己的申辯意見，然后人大常委會將罷免要求和申辯意見印發原選區選民，在最后表決罷免要求時，由人大常委會派人主持。在此，選舉法規定了人大常委會在罷免程序中應當做的一系列行為，但對這些行為應當在什么時間內完成，卻只字未提。也就是說，法律規定了人大常委會在罷免程序中的職責，但沒有規定履行這些職責的期限，這樣的職責實際上是缺乏約束力的。而一般情況下，當罷免要求是由選民直接提出時，人大常委會對于罷免人大代表往往缺乏動力，其往往不愿意積極地進行代表的罷免工作[11]。如果對人大常委會將罷免要求提交表決的期限沒有嚴格的要求，罷免程序很可能被拖延，從而對選民的罷免權造成損害。并且，因為沒有期限的規定，當人大常委會或者其他部門對選民的罷免要求不認可時，其完全可能故意拖延召開罷免會議的時間，消極應對選民的罷免要求。人大常委會或者其他部門還有可能利用拖延召開罷免會議的機會，向提出罷免要求的選民做工作，要求他們收回罷免要求，從而使得罷免要求的聯名人數達不到法律規定的最低數量，達到阻止罷免活動的目的。

因此，為了防止人大常委會在罷免程序中消極應對，拖延罷免表決，或者不提供人大代表在召開人大會議時履行代表職責的情況，筆者認為，選舉法應當增加有關規定，明確規定人大常委會在罷免程序中的職責。

第一，明確規定人大常委會有義務公布人大代表履行代表職責的情況

在罷免人大代表的過程中，人大代表履行職責的狀況如何，往往是選民考慮是否應當將其罷免的重要因素。因此，如果選民要求人大常委會公布代表在任期內履行代表職責的情況，人大常委會應當公布有關的資料。因為人大常委會對這方面的情況應當是比較了解的，如代表是否出席了人民代表大會會議、在大會上是否提出了議案、議案的質量如何、在大會中是否積極發言等，人大常委會應當擁有這些方面的資料。將這些資料予以公布，顯然有利于選民了解人大代表履行職責的情況，從而對是否應當罷免該代表作出合理的決定。實際上，筆者認為，即使沒有選民提出這種要求，人大常委會也應當主動公布這些資料，因為選民作為人大代表的“委托人”，當然有權力了解作為“受托人”的人大代表履行委托事項的情況。

第二，明確規定召開罷免會議的期限

為了防止故意拖延表決罷免要求的情況出現，選舉法應當對人大常委會召開罷免表決會議的期限作出明確規定。一般情況下，召開罷免表決會議的期限不宜過遲。在確定召開罷免表決會議的期限時，應當主要考慮人大代表為了進行申辯所必需的準備時間，再加上人大常委會將罷免要求送交人大代表的時間。根據上述需要考慮的因素，筆者認為，將該期限應當限定在人大常委會收到選民的罷免要求之日起一個月內是合適的。另外，人大常委會應當在表決會議召開前十日公告會議的時間、地點，以便選民做好準備。

四、選民罷免權的限制

根據選舉法第四十七條的規定，選民可以聯名提出對代表的罷免要求。但對選民提出罷免要求的行為，缺乏一定的約束，如提出罷免要求的時間與代表當選時間之間是否應當有一定的間隔、在代表一屆任期內是否可以提出兩次以上的罷免要求、兩次罷免要求之間應當間隔多長時間等，選舉法都沒有規定。在選舉法對選民可以提出罷免要求的時間、次數等不加限制的情況下，就有可能出現下列情形：（1）代表當選不久，對其當選不滿的人就提出罷免要求。如果是因為該代表有違法、犯罪行為，提出罷免要求當然無可非議；如果不是因為代表有違法犯罪行為，則最有可能作為要求罷免代表理由的，就是其沒有積極履行代表職責，維護選民的利益。但如果提出罷免要求的時間和代表當選的時間間隔太短，則代表可能來不及充分地開展工作、全面履行自己的職責，因此根本無法判斷代表履行職責是否得當。（2）接連不斷地提出罷免要求，即在前一次罷免要求沒有在罷免會議上通過后，緊接著又提出罷免要求。如果選民反復提出罷免要求，則會使得代表疲于應付，從而沒有時間、精力履行代表的職責，這不僅對代表不利，并且也會增加人大常委會及其他選民的負擔，從而影響本選區全體選民的利益。

筆者認為，這是選舉法的一個缺陷。因為罷免權雖然是選民的一項重要政治權力，但任何權力的行使都應當有一定的界限，否則非常容易造成權力的濫用，從而損害其他人的利益。對人大代表提出罷免要求，是選民的權力，但罷免行為不僅涉及提出罷免要求的選民，還涉及其他選民和被要求罷免的人大代表，因此法律在保障選民罷免權的同時，也應當保障其他選民和人大代表的利益。根據上述分析，筆者認為，應當對選民提出罷免要求的時間和次數進行適當的限制。

1.對選民提出罷免要求的時間進行限制

選民要求罷免代表，理由無非兩個方面：與代表履行職責有關和與代表履行職責無關。如果是因為與履行代表職責無關的原因而要求罷免代表，如人大代表有違法、犯罪行為，則對人大代表的罷免要求不應當有時間方面的限制，只要選民認為應當因此將人大代表罷免，其就可以提出罷免要求。如果是與代表履行職責有關的原因而要求罷免代表，則對提出罷免的時間應當加以限制。考慮到我國的人民代表大會會議一般是一年召開一次，人大代表履行職責的最短周期是一年，一年期滿后，對人大代表履行職責的狀況才能有一個比較合理的判斷。因此筆者認為，在人大代表當選一年之內，不得因此提出罷免人大代表的要求。

2.對選民提出罷免的次數進行限制

與在時間方面的限制一樣，選民如果是因為與代表履行職責以外的原因而要求罷免代表，應當不受提出罷免次數的限制，即只要出現了選民認為應當罷免代表的情形，就可以提出罷免要求。如果是因為代表履行職責方面的原因而要求罷免代表，提出罷免的次數就應當受到限制。筆者認為，除了在代表當選之日起一年內不得提出罷免要求外，從第二年起，以一年為單位，每年只能對人大代表提出一次罷免要求。這樣規定的原因在于，如果是因為代表履行職責的原因要求罷免代表，而表決結果卻沒有通過，說明大部分選民還是認可代表履行職責的情況的。因為人大代表履行職責的周期是一年，其履行職責的情況是否發生了變化，應當以一年為一個周期進行考察，在前一次罷免要求沒有通過的情況下，在本年度內當然不得再以履行職責方面的原因對人大代表提出罷免要求。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第79頁。

[2]如2010年8月，杭州市下城區部分選民聯名向區人大常委會提出罷免要求，要求罷免區人大代表趙之毅。該區人大常委會除了認為在罷免要求上署名的原選區選民不足50人之外，還認為罷免理由不成立，因此駁回了罷免要求。參見：http://news.sohu.com/20100819/n274337108.shtml.

[3]因為我國只在基層（縣、鄉）人大代表的選舉中實行直接選舉，只有基層人大代表才與選民有直接的關系，選民也只能罷免基層人大代表，因此本文僅對關于基層地方人大代表選舉與罷免的有關法律規定進行分析。

[4]史衛民、雷兢璇：《直接選舉：制度與過程》，中國社會科學出版社1999年版，第115頁。

[5][11]邱家軍：《代表誰？——選民與代表》，復旦大學出版社2010年版，第302～305、301頁。

[6]張文顯：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第352頁。

[7]人民網：《杭州市民罷免人大代表未果?法工委官員解讀程序》，http://npc.people.com.cn/GB/12501624.html2010.08.20.

[8]天山網：《新疆石河子市民因環境污染欲罷免市人大代表》，http://www.tianshannet.com.cn/news/content/2008-07/31/content_2749195.html.最近的例子發生在杭州：杭州市下城區選民申請罷免該區人大代表趙之毅，該區人大常委會表示，罷免代表的理由不能成立，從而駁回了選民的申請。參見2010年8月20日人民網：《杭州下城區64人申請罷免人大代表被駁回》，http://npc.people.com.cn/GB/12497573.html.

[9]如2009年6月在河南鄭州發生“張海超開胸驗肺”事件，張海超所在的“新密市振東耐磨材料有限公司”的法定代表人侯振東，是鄭州市的人大代表，但該公司對職工缺乏必要的勞動保護，也沒有為任何一位職工辦理工傷保險。如果將人大代表的這一類行為規定為罷免理由，對人大代表應當具有警示作用。參見郭健：《開胸驗肺“非常”勝利背后》，中國社會保障網，http://www.zgshbz.com.cn/Article1020.html.

[10]朱玉蘭：《代表聯系選民工作存在的問題與對策》，載《人大研究》2007年第1期。