做好對重大建設項目的監督——對甘肅省十一屆人大常委會第二十四次會議的觀察與思考

□ 謝蒲定

2011年是甘肅省歷年來重大項目數量最多、投資規模最大的一年。年內省政府確定了58個省列重大項目，年度計劃投資961.80億元，涵蓋交通、水利生態、能源、工業、社會事業等方面，大大強化重大項目對投資支撐和經濟的拉動作用。10月下旬，省人大常委會組成調研組，對全省重大項目建設情況進行了專題調研。11月，甘肅省十一屆人大常委會二十四次會議審議了省發改委關于2011年全省重大項目建設情況的匯報和省人大常委會調研組關于2011年全省重大項目建設情況的調研報告。甘肅省人大常委會為監督、支持和保障重大建設項目所做的這些探索，無疑是執行憲法法律和履行職能作用的積極舉措，這也為如何更有成效地監督好政府經濟工作積累了經驗。

對重大建設項目進行監督，是憲法法律賦予權力機關的重要職責，也是各級人大及其常委會監督工作的重要組成部分。憲法和地方組織法均規定，人大及其常委會討論決定本行政區域內各方面工作的重大事項、審查批準計劃和預算并監督計劃預算的執行。預算法對人大審查批準預算、人大常委會監督預算（執行和調整）和決算，作了進一步的規定。監督法也對人大常委會審查批準決算、監督計劃和預算的執行等做了進一步的規定。由各級政府投資的重大建設項目是一定區域國民經濟和社會發展規劃的重要內容，也是各級財政預算的重要內容，當然是各級政府經濟工作的重要方面和主要抓手。因此，人大及其常委會對重大建設項目的監督，就是計劃、預算監督的重要內容，實質上就是代表人民對政府進行監督。其次，對重大建設項目進行監督，是決策民主化和科學化的需要。重大建設項目涉及面廣、影響深遠、投資巨大，這類項目決策應當十分慎重，必須是本行政區域人民認為需要的，權力機關對其審議批準并進行必要的監督，毫無疑問有利于廣泛吸納民意、減少失誤、提高效率、依法行政，切實貫徹落實黨的路線方針政策[1]。再次，對重大建設項目進行監督，是深化對政府經濟工作監督的必然，也是人民群眾的愿望和要求。由于重大建設項目投資比重大、在各級政府預算和經濟工作中有關鍵性的意義，因此，要加強和深化對政府的經濟工作監督，就必須重視對重大建設項目的監督，否則就不是全面的監督，人民群眾也不會滿意。

應該說全國人大常委會和地方各級人大常委會早已注意到對重大建設項目的監督。全國人大常委會1999年作出的關于加強中央預算審查監督的決定，規定作為全國人大常委會工作機構的預算工作委員會，經委員長會議專項同意可以對重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調查。2000年關于加強經濟工作監督的決定，規定對涉及面廣、影響深遠、投資巨大的國家特別重大建設項目，國務院可以向全國人大或常委會提出議案，由全國人大或常委會審議并作出決定；全國人大常委會對計劃安排的國家重點建設項目，可以根據需要聽取國務院的工作匯報，進行監督。有立法權的地方人大制定的預算審查監督條例和經濟工作監督條例，以及實施監督法的辦法或條例，也都進一步規定了地方人大及其常委會對重大建設項目（政府重大投資項目、重大經濟事項、重大工程建設項目、重點基礎設施建設等）的監督。比如甘肅省預算審批監督條例規定，省人大財經委對預算草案初審的主要內容包括重大建設項目的預算安排是否合理，甘肅省實施監督法辦法規定，常務委員會對計劃執行情況的報告重點審查的內容包括政府重大投資項目資金使用情況和重大建設項目進展情況，等等。可見，甘肅省人大常委會審議重大項目建設情況的匯報和調研報告，正是認真執行憲法法律和地方性法規的規定、履行權力機關的法定職責。

不可否認的是，各級國家權力機關對重大建設項目的監督還很不理想。無論是中央還是地方，鮮有重大建設項目或特別重大建設項目專門提交人大或其常委會審議決定的例子；對重大建設項目實施過程的監督，人大及其常委會也往往力所不逮，更遑論成立特定問題調查委員會進行監督；特別是對那些實施過程中不斷追加預算、每每作出重大調整的重大項目，也不見人大發出聲音。1992年全國人大七屆五次會議審議了國務院關于提請興建長江三峽工程的議案，決定批準將興建長江三峽工程列入國民經濟和社會發展十年規劃。三峽工程動工興建后，全國人大常委會開展了監督活動。1999年全國人大財經委員會主任委員陳光毅在九屆全國人大常委會第十三次會議上所作的關于加強經濟監督工作的決定的說明，就列舉了三峽工程的例子。但其后并未見到重大建設項目或特別重大建設項目，以專門的議案方式提交人大審議批準的情況。對政府投資的重大建設項目，一般僅在計劃和預算報告中，一攬子提交人大審議；對其執行情況，也只能在計劃和預算執行情況的報告和政府決算報告中加以了解。如果調查研究不夠，就更無法對這些關系國計民生、影響深遠、各方關注、投資巨大的項目，進行實質性的、有的放矢的、有力度的、有實際成效的監督。從這個角度講，和其他一些省市一樣，甘肅省人大常委會主動對全省重大項目建設情況進行專題調研，是很可貴的。

顯然，要做好對重大建設項目的監督，各級人大及其常委會仍然需要下大工夫，甘肅省人大同樣如此。一是進一步完善法律法規，通過立法細化本行政區域重大事項的范圍和特征，并通過量化方式界定建設項目是否“重大”或“特別重大”，將那些投資巨大、涉及面廣、影響深遠、人民群眾普遍關注的重大建設項目，納入“重大事項”范疇，以保證得到人大的專門審議并由人大作出決定。今后全國人大修改預算法時應當考慮到如何對重大建設項目實行實質性的監督，有立法權的地方人大可以在實施監督法、預算法條例或辦法中，進一步完善程序和手段，對重大建設項目確定及實施過程的監督，要體現出法律的約束力和強制力，使監督能夠適時啟動并有操作性，能監督到位、剛性、有效，而不只是走走過場。二是進一步完善體制機制，理順“黨委統領和決策、人大決定和監督、政府執行和實施”這樣的關系。要尊重人大的地位和作用，自覺接受人大的監督，建立和形成一種良性機制，即向人大代表和常委會組成人員通報、提供必要的政情資料信息，特別是更為詳細的計劃預算和經濟建設等方面的信息；對于投資巨大、涉及面廣、影響深遠、人民群眾普遍關注的重大建設項目，要以議案的形式專門報人大審議而不是可選擇地由政府決定是否報人大審議。三是進一步加強人大自身建設，增強人大代表和常委會組成人員的使命感和責任心，提高他們經濟監督的能力和水平。人大要敢于監督、善于監督，敢于和善于運用決議和決定、專項工作審議、專題調研、特定問題調查等手段和方式。要加強人大專門委員會和常委會工作機構的建設，尤其是發揮人大財經委、常委會預算工委（財經工委）的作用。進一步完善常委會預算工委（財經工委）工作機構，充實和改善其人員結構，提高辦事能力和成效。在目前情況下，特別要借助審計機關的力量和審計成果，為人大經濟監督和重大建設項目監督服務。唯此，才能反映和體現出人民群眾的意愿和意志。

注釋：

[1]全國人大財經委員會主任委員陳光毅：《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于加強經濟監督工作的決定（草案）〉的說明——1999年12月17日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》。