上海“三農”工作創新發展若干問題思考

● 陳國權

上海“三農”工作創新發展若干問題思考

● 陳國權

“三農”工作是上海經濟社會發展的重要工作。不同時期，“三農”工作的任務和要求不同。近年來，上海“三農”工作取得積極成效，為適應上海“創新驅動、轉型發展”的要求，上海的“三農”工作必須進一步深化研究相關重點難點問題，積極創新提高，在更高層次上推動“三農”各項工作新發展，為全市發展作出更大的貢獻。

三農；創新；發展

一、新農村建設問題

新農村建設是廣大農民的企盼，近年來，上海新農村建設取得積極進展。新農村建設不只是改造農村某些形態，而是農村面貌的全方位改變，所以許多問題不能就農村解決農村，而必須寓于城鄉一體化之中，與“三化”同步推進。

“三化”（工業化、城市化和農業現代化）同步的基本內涵包括：一是要求在現代農業文明發展過程中，要不斷吸納現代工業文明的理念，不能只在第一產業上做文章，要積極融入二、三產業，一、二、三產業聯動，上中下游一體，產加銷互促。既要用現代技術、現代管理和現代設備改造提升傳統農業，又要發展農產品加工和農業服務業，構建全新的產業體系。二是現階段農村正在向社區化、城鎮化發展，要加快農民從田間走向車間碼頭，走進城市。農村基礎設施、公共服務、社會管理等也要貫徹城市建設的理念，建設具有現代意識的新農村。三是要發揮工業化和城鎮化對農村農業的帶動作用，并建設相應的長效機制。

城市化和新農村建設是兩個輪子，不能互相取代，但要以城帶鄉。以城帶鄉機制要不斷創新。南匯并入浦東新區后，大大拓展了浦東新區的發展空間，也使原南匯地區新農村建設步伐明顯加快。這表明，中心城帶動郊區農村大有文章可做。試想，如果將郊區部分鎮域劃入中心城區管理，使管理梯度向郊區推進，郊區部分區縣轄區適當精減，強化精細化管理，全市城鄉一體化和新農村建設可能會大大加快，也可避免中心城各區無休止的在彈丸之地重復建設，造成極大的投資效益遞減浪費。

目前，上海城鄉發展存在三方面同步不同幅：一是工業化與城市化發展同步不同幅，全市農村非農就業率達85%以上，但真正離土離鄉進鎮進城落戶的人口只有60%左右。二是城市化與市民化同步不同幅，本地非農就業和進鎮進城落戶勞動人口中，真正農轉非的比例不高。三是農村市民化與城鄉國民待遇一體化同步不同幅。近十多年來，上海市農轉非人口以“小城鎮社會保險”人口為主，水平較低，且并沒有正式納入國家財政，許多問題還要依靠當地集體組織解決，這些人口本質上還是農民。

上海市統籌城鄉發展有些關系還有待進一步明確：一是市區與郊區統籌和城市與鄉村統籌關系。不能把對郊區新城建設、市級工業區建設和大交通干道建設等投資，都算作統籌鄉村發展投資，雖在實踐中不能截然分開，但也不能相互取代。支持農村發展具有特定的政策聚焦點，從實踐來看，對農村的實際投資仍有被邊緣化可能。二是市級層面統籌和區縣級層次統籌要有明確的職責分工和考核要求。上海市統籌城鄉發展主要職責和推動者應在區縣級。郊區新城建設不能過度消耗區域資源，要防止片面造城和過度都市化建城傾向，新城建設應是一個區域城市化體系建設和以城帶鄉的過程，應同時帶動部分中心鎮和小集鎮建設。三是城鄉統籌既需要政府積極性，也要依靠農村基層組織和農民積極性。應允許農民帶地參加農村“三化”部分項目建設，使農民也能成為建設和管理的主人，調動基層和農民統籌城鄉發展的積極性。

二、農民問題

發展是解決一切農民問題的根本。鎮域經濟是上海郊區國民經濟的基本單元，也是郊區農民經濟的真正主體和依托。近十多年來，上海鎮域經濟發展相對緩慢，而周邊蘇南等地區鎮域經濟快速發展。2010年，蘇州市1200個村，98%的行政村集體經濟自營可支配收入在100萬元以上，120多個村集體經濟自營可支配收入超過千萬元。2011年太倉市全市行政村集體經濟自營收入平均逾500萬元。鎮域經濟快速發展極大地推動了農村產業轉型、農業增效和農民就業增收，使農村面貌發生深刻改變。

上海的農民問題，不只是針對30多萬全職務農農民，而是包括整個上海農村居住人口。如果把大量離土不離鄉的農村人口、市區導入人口、數以百萬計外來農民等都計算在內，目前上海市農村常住人口不少于400萬人。400多萬人的民生問題，市、區兩級財政難以持久根本托底。

農村經濟缺乏支柱，就業不足，大批農民非農就業崗位不穩定，增收困難，村無集體經濟之米，鎮無強勁經濟調控能力，這是當前上海許多“三農”問題的根源。

一切農村社會管理只有以發展為支撐，并為發展和實際改善農民生活服務，才具有真正的生命力，才是農民真正歡迎的管理。有強勁經濟基礎支撐，才能更有效的化解農村社會各種矛盾。農村沒有一定的經濟基礎和農民的積極響應，政府一頭熱，新農村建設難以實現各種目標。要正視現實，傾聽基層和農民訴求，采取實事求是的態度，適當調整農村經濟政策，高度重視鎮域經濟發展，鼓勵“產鎮結合”，大力發展鎮域二、三產業，鼓勵村域多種經營發展，在嚴控污染的前提下，宜工則工、宜商則商、宜農則農，長期堅持，農民和農村面貌一定會大變樣。

三、上海都市農業發展問題

都市農業是上海城市特定需要與農業現代化一般特征的有機統一，是農業現代化的特殊形態。1997年中共上海市委六屆四次全會和市人大十屆四次會議，正式提出了“促進城郊型農業向都市型農業轉變”的任務。

不同時期，都市農業的功能不同。現在上海周邊地區的農產品運到上海，距離已不成為問題，上海農業拼品種、產量和成本也已沒有明顯優勢，上海農業需要挖掘更大的潛力。未來上海農業生產的基本功能是“拾遺補缺”和保障市場平穩供給，傳統的“發展生產、保障供給”功能必須轉型。“拾遺補缺”穩定市場供給，需要對市場具有深度了解和快速反應，需要建立起全方位的“信息農業”系統，需要明確市場主體定位和階段品種細分，需要充分調動全市涉農軟硬件綜合優勢。上海農業“拾遺補缺”保障市場平衡供給的手段也要創新。多年來，上海農業重視“產能”建設，“儲能”建設卻沒引起足夠重視。到處可見規模化設施菜地，卻難見逾萬立方米的大型田頭農產品保鮮冷庫。如果上海有上百萬立方米容量的田頭保鮮冷庫，每個農業大鎮都有逾萬立方米容量大型田頭保鮮冷庫，上海地產農產品時常出現的“多了多了，少了少了”的矛盾可大大緩解，也必將促進農產品加工、物流配送和分銷等產業的發展。

為保障市場平衡供應，上海地產農產品要有“最低保有量”。從長遠看，上海“最低保有量”菜園子走地區協作共建之路也屬必然趨勢。然而，“最低保有量”多少才算是合理，菜園子是否必須都建在市內？建在市外可控性如何？香港的基本經驗是，副食品生產基地建在哪里無關緊要，關鍵是支持系統要到達，一要充分保障產地農民利益，二要有利于當地產業發展，三要有科學的監管機制。沒有這三條，基地就在跟前問題也會很多。當然，菜地建在城市周邊地區，相關設施配套和社會管理成本可能更低些，基地穩定性可能更好些，也值得積極嘗試。

隨著生活水平的提高，上海市民渴望有更多的物美價廉、自然生長和有機化方式生產的農產品，這是城市消費的新變化，也是高端農業市場，要對其及時跟蹤和服務。上海生產高標準的有機食品的條件有限，但上海完全有條件大力推廣有機化農業生產方式。同時，上海也需要大力發展農業服務貿易、出口保稅加工、農業總部經濟等新興產業，以進一步提升上海都市農業發展水平。

四、上海農業經營方式創新問題

目前，上海農業比較突出的矛盾主要有：一是生產與加工不協調，加工滯后，影響農業附加值提高。二是產出與流通不協調，城市大流通發達，地產農產品流通卻不發達。三是點與面不協調，一些“點”有形象有水平，但面上整體發展不平衡性較大。四是組織化與社會化服務不協調，社會化服務水平不高。

近年來，上海大力推進農業組織化建設且已取得明顯成效。除農民專業合作社廣泛發展外，松江區的家庭農場、寶山區集體合作農場等探索都已取得積極成果。

松江區家庭農場的特點已有大量報道，但是，依然存在一些值得深入研究的問題：一是現在大多數家庭農場土地主要通過流轉租賃，用地成本高，穩定性相對差，戶主對長遠投資有顧忌。建議進一步探索組建“家庭式合作農場”或“農戶合伙型農業經營共同體”，以降低用地成本，進一步擴大經營規模。二是要進一步引導家庭農場走企業化經營管理道路，避免成為小農經濟的簡單放大。西方國家、中國臺灣地區家庭農場之所以發展比較好，其中一個重要原因就是，遵循企業化經營規則，以市場配置資源，嚴格計劃和核算，注意應用新技術，注重研究市場，追求利潤而不是產量的最大化。三是要積極引導家庭農場開發農業旅游等多種經營，爭取更多的效益疊加，要鼓勵有條件的家庭農場大膽走出去。同時，積極探索蔬果花卉等領域家庭農場新形式。四是條件成熟時可以積極探索村域或鎮域組建股份制性質“家庭農場聯社”，爭取在更高層次形成組織。五是政府要推出優化扶持政策，提供更多社會化服務，如幫助農民進行科技和技能培訓等。

寶山區集體合作農場起步于2007年，經過五年發展，目前存在的問題主要有：一是村委會以村集體經濟組織名義辦合作農場，易出現政企不分、長官意志、“官辦”作風、經營不靈活等問題。二是作為集體企業就要五臟俱全，專業或兼職的黨群、行政、財務、技術、業務等管理人員不能少，相關公費接待也不能少，管理成本自然提高，許多集體合作農場贏利主要靠政策補貼。三是集體合作農場“三公開”、民主管理、內部責任制、職工權益維護等缺乏切實的保障機制。四是在多種農業經營方式并存的情況下，合作農場在實現政府和集體補貼的國民待遇、避免不必要的業內矛盾上還需進一步探索。寶山區針對上述問題，提出一系列辦法和要求，成效已初步顯現。

上海在推進農業組織進一步創新方面，還應積極探索農業經營共同體新形式。如組建由集體經濟組織發起，以政府補貼并提供必要服務為支撐，有實力有技術的農戶為骨干，以農戶土地、勞動力、資金入股為紐帶的股份制合作農場等。農場可以以300-500畝為一個單元，政府和集體以補貼方式對農場進行農機、科技，產前、產中、產后服務，對種養加工等基本要素進行標準化配比，經營規模越大，要素配比系數越大，品種越多。農場完全由股農自主經營管理，政府和集體依法監管和加強服務，以此進一步推動上海農業組織化的發展。

五、農村集體經濟和社會管理創新問題

集體經濟，特指廣義農村集體資產的管理、運行過程和關系的總和。目前農村集體資產管理，既要解決確權確股和管理本身等技術層面問題，更要解決組織和管理架構及資產增值問題。首先資產管理人員的產生方式要有創新突破，應探索股農直選和競爭上崗等新機制。鎮村制定規矩，明確職責權利，重在依法監管和服務，然后大膽放手。鼓勵群眾持股自由重組成若干小集體經濟，自主創業，變大鍋飯為群眾自有的小鍋飯，讓群眾真正成為自己資產的主人。自主經營和自我發展，既可以減少行政管理費用，又可以讓農民自己解決切身問題。鎮級農村集體經濟是鎮域全體農民所有，鎮域城鎮街道里弄集體經濟有明確的資產來源和權屬，要注意二者的嚴格區別，避免混淆。

農村經濟的發展和繁榮關系到農村社會的長治久安。只有切實做到以人為本，高度關注和改善民生，真正讓農民安居樂業，才能有效化解群眾矛盾。現在一些基層組織解決群眾困難心有余而力不足，要就業沒有崗位，要補貼沒能力，要政策基層說了不算，維穩難度增大。村民委員會不能簡單等同于城鎮居民委員會。城鎮居委會轄區本質上只是一個居民居住性社區，居民生產、就業、保障等可能大部分在該社區之外，居委會手中沒有土地等生產資料，因而，生產發展和居民增收等問題不是工作重點。農村行政村域則是農民生產、生活和政治文化活動的實體和主要空間，村委會也是全村土地等基本生產資料的所有者代表。村委會全面負責全村群眾民生事宜，需要有一定的經濟基礎，所以村委會有責任組織和帶領農民發展村域經濟，這也是《村民委員會組織法》中的明確規定。

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1009-928X(2012)12-0048-03

作者單位：中共上海市委農村工作辦公室

■ 責任編輯：白璇煜