世界文化強(qiáng)國(guó)立法的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示

● 李果仁

世界文化強(qiáng)國(guó)立法的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示

● 李果仁

本文針對(duì)我國(guó)有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)存在的立法缺乏系統(tǒng)性、立法內(nèi)容滯后、立法理念錯(cuò)位、立法盲點(diǎn)較多、立法層次較低、與國(guó)際接軌不夠等問題，借鑒世界文化強(qiáng)國(guó)文化產(chǎn)業(yè)法制的有益經(jīng)驗(yàn)，提出了應(yīng)從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域立法、提高我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法層次、構(gòu)建我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法體系、做好與WTO國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的對(duì)策性建議。

文化產(chǎn)業(yè)；立法；對(duì)策

文化產(chǎn)業(yè)在21世紀(jì)被譽(yù)為“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”或“黃金產(chǎn)業(yè)”，世界文化強(qiáng)國(guó)已經(jīng)將它作為支柱性產(chǎn)業(yè)。近年來，我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)得到了快速的發(fā)展，但文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里的法律法規(guī)不健全、法律環(huán)境不完善，已經(jīng)成為制約文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。雖然國(guó)務(wù)院和文化行政主管部門出臺(tái)了大量促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，但因缺乏強(qiáng)有力的法律支撐而未能得到有效執(zhí)行，成為制約我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大障礙。因此，如何強(qiáng)化文化產(chǎn)業(yè)立法，努力創(chuàng)造文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，已是我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

一、世界文化強(qiáng)國(guó)立法的經(jīng)驗(yàn)

文化產(chǎn)業(yè)是文化、經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的結(jié)合，符合現(xiàn)代社會(huì)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的要求，因而為各國(guó)所重視。綜合來看，世界文化強(qiáng)國(guó)以立法的形式來確立文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，取得了很好的成效。

1.美國(guó)模式

上世紀(jì)20年代末爆發(fā)經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國(guó)開始提倡發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，到第二次世界大戰(zhàn)前，初步形成了文化產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和框架。到如今，其文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的約四分之一，成為僅次于軍工行業(yè)的第二大支柱產(chǎn)業(yè)。

美國(guó)是世界上最早通過立法對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)加以保護(hù)的國(guó)家之一，其文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富與之早期重視文化領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)密不可分。美國(guó)第一部《版權(quán)法》頒布于1790年，在隨后的二百多年來，美國(guó)采用全面立法的模式加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，通過對(duì)《版權(quán)法》的歷次修改以及大量單項(xiàng)法律法規(guī)的頒布，諸如1982年《反盜版和假冒修正法案》、1998年《數(shù)字千年版權(quán)法》等，完善本國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系。與此同時(shí)，美國(guó)政府制定各種政策，加大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的不斷開拓。美國(guó)采取全面立法的模式，在已有的基本法的基礎(chǔ)上，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)入手，通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的版權(quán)產(chǎn)業(yè)、盜版和假冒的規(guī)制等方面，通過“法律+政策”的模式，對(duì)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)加以保護(hù)。美國(guó)政府雖未成立管理文化事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，但卻不遺余力地為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件，鼓勵(lì)非文化部門和外來資金投入文化產(chǎn)業(yè)，使美國(guó)成為當(dāng)今文化投資最大、國(guó)際文化資本流入最多的國(guó)家。美國(guó)的市場(chǎng)成長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)模式主要是由文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)中的市場(chǎng)主體如生產(chǎn)商、銷售商等，按照人們的日常文化需求來發(fā)展相應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)，而政府并沒有統(tǒng)一的文化基本法，僅按照人們所需要的各文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行相對(duì)細(xì)分立法，這種主要依靠發(fā)揮市場(chǎng)資源的基礎(chǔ)配置作用來指導(dǎo)文化立法的模式屬于一種自下而上的立法模式。

2.法國(guó)模式

在法國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，悠久豐富的歷史文化遺產(chǎn)成為法國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是法國(guó)政府制定文化產(chǎn)業(yè)政策的重要基石。法國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)立法體系完備。法國(guó)政府于1962和1967年兩次頒布《歷史保護(hù)選區(qū)和不動(dòng)產(chǎn)修復(fù)法》，為歷史文化資源保護(hù)提供了法律保障。1974年為促進(jìn)青年藝術(shù)家和當(dāng)代藝術(shù)的突破性發(fā)展頒布《文化憲章》。1978年頒布《博物館財(cái)務(wù)法》，對(duì)博物館財(cái)務(wù)管理作了相關(guān)規(guī)定。1981年頒布了《圖書統(tǒng)一價(jià)格法》，規(guī)范了出版業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng)。1983年出臺(tái)了《建筑和城市保護(hù)區(qū)域外省化法》。1974年、1982年和1986年，政府三次頒布了《電臺(tái)和電視臺(tái)法》。2002年，法國(guó)政府頒布《博物館法》，對(duì)博物館的運(yùn)作制定了相關(guān)規(guī)定。出于對(duì)英語(yǔ)文化和美國(guó)文化產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢(shì)入侵的擔(dān)憂，法國(guó)特別重視保護(hù)和扶持民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在文化產(chǎn)品保護(hù)中確立了文化主權(quán)保護(hù)政策。1993年為保護(hù)扶持本國(guó)傳統(tǒng)文化的發(fā)展，法國(guó)政府在烏拉圭回合談判中提出“文化例外”主張，2001年在聯(lián)合國(guó)提出了“文化多樣性”的主張。

此外，法國(guó)政府與市場(chǎng)中的國(guó)有文化單位、私營(yíng)文化企業(yè)共同驅(qū)動(dòng)法國(guó)文化立法。法國(guó)至今構(gòu)建了《稅制總法典》、《文化贊助稅法》等一系列法律法規(guī)，對(duì)稅制、文化贊助及企業(yè)參與文化贊助稅收、電臺(tái)和電視、博物館等文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)提供保障，并以法律的形式來確定國(guó)家財(cái)政預(yù)算（源自文化部、外交部、教育部）以及地方政府為文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)所進(jìn)行的資金補(bǔ)貼和扶持。法國(guó)的混合驅(qū)動(dòng)模式主要是在市場(chǎng)與政府驅(qū)動(dòng)文化立法所產(chǎn)生的力量“天平”博弈下，或許在具體的文化立法領(lǐng)域（如電影業(yè)）政府更具主導(dǎo)作用，但市場(chǎng)與政府在國(guó)家文化立法的地位沖突中，整體上卻維持著微妙的平衡關(guān)系。

3.日韓模式

日本和韓國(guó)先后在上世紀(jì)90年代提出文化產(chǎn)業(yè)概念，并在亞洲遭受金融危機(jī)之時(shí)制定“文化立國(guó)”戰(zhàn)略，將文化產(chǎn)業(yè)確立為21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)加以扶持。2010年，韓國(guó)文化產(chǎn)業(yè)總值已占到該國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6.2%左右。

日本早在1996年就提出了《21世紀(jì)文化立國(guó)方案》，確立了“文化立國(guó)”戰(zhàn)略。在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)立法方面有《振興文化藝術(shù)基本法》、《文化產(chǎn)業(yè)振興法》、《創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》、《IT基本法》、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)基本法》、《著作權(quán)中介業(yè)務(wù)法》等。2004年5月28日，由日本眾議院內(nèi)閣委員會(huì)提出的《關(guān)于促進(jìn)內(nèi)容的創(chuàng)造、保護(hù)及活用的法律》在日本國(guó)會(huì)第159次會(huì)議上通過，并于2004年6月4日公布實(shí)施。文化產(chǎn)業(yè)，日本稱為內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，其采取了專門制定促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律的立法模式。日本文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，其文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在國(guó)際影響巨大，故而日本對(duì)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的保護(hù)與重視程度可見一斑。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法將知識(shí)財(cái)產(chǎn)基本法作為上位法，并且要求其符合諸如IT基本法、文化藝術(shù)振興基本法和消費(fèi)者基本法的基本理念，富有啟發(fā)和借鑒意義。

韓國(guó)繼日本之后在1998年也提出“文化立國(guó)”的戰(zhàn)略，先后頒布了《創(chuàng)新企業(yè)培養(yǎng)特別法》、《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》、《設(shè)立文化地區(qū)特別法》、《出版與印刷基本法》等法律保障政策。為適應(yīng)數(shù)字化信息時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，韓國(guó)近兩年陸續(xù)對(duì)《影像振興基本法》、《著作權(quán)法》、《電影振興法》、《演出法》、《廣播法》、《唱片錄像帶暨游戲制品法》等作了部分或全面修訂，被廢止或修改的內(nèi)容達(dá)70%左右。韓國(guó)“文化立國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施效果顯著，2010年，韓國(guó)文化產(chǎn)業(yè)總值已占到該國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6.2%左右。

目前，韓國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法共有五部，其立法目的在于通過確立扶持及培育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需事項(xiàng)，構(gòu)筑文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，提高文化產(chǎn)業(yè)實(shí)力，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)著眼，明確韓國(guó)未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，注重法律執(zhí)行，將政府部門職責(zé)界定清晰。由于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)法律修改相對(duì)密集，并不斷制定相關(guān)配套法律，體現(xiàn)一定的靈活性。

二、推進(jìn)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法的對(duì)策建議

借鑒世界文化強(qiáng)國(guó)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)文化立法應(yīng)著重關(guān)注以下方面：

1.加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

從目前情況看，我國(guó)在公共文化領(lǐng)域的法制建設(shè)相對(duì)滯后，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基本上處于空白。應(yīng)當(dāng)逐步構(gòu)建起公共文化服務(wù)的法律體系，保障社會(huì)公眾享受公共文化的權(quán)利，同時(shí)將保障和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度建設(shè)放在重要位置。要在已有的文物保護(hù)法、著作權(quán)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法等基礎(chǔ)上，就公共文化服務(wù)設(shè)施的供給與運(yùn)行方面的立法項(xiàng)目抓緊開展立法調(diào)研工作，加快其立法進(jìn)程。明確公益性文化單位的功能屬性、權(quán)利義務(wù)、支持政策和運(yùn)行管理機(jī)制，依法保障公民享受文化發(fā)展成果的權(quán)利、參與文化活動(dòng)的權(quán)利、開展文化創(chuàng)造的權(quán)利和擁有文化創(chuàng)造成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)在注重文化立法社會(huì)效益的同時(shí)，注重文化立法的經(jīng)濟(jì)效益，使文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，全面促進(jìn)我國(guó)文化事業(yè)的發(fā)展。目前，應(yīng)加快制定《文化產(chǎn)業(yè)振興法》、《演出法》、《電影法》、《廣播電視法》、《文化市場(chǎng)管理法》、《文化企業(yè)法》、《旅游法》、《互聯(lián)網(wǎng)法》等文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域方面的法律法規(guī)，盡快推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)制度的形成。

2.提高我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法層次

首先要更新立法觀念，改變單一化的立法思想。我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)立法，存在著總體失衡的問題，即國(guó)家立法少、部門規(guī)章多，基本法律少、單行法規(guī)多，管理規(guī)范多、權(quán)利保障少。立法指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)逐漸轉(zhuǎn)移到權(quán)利保障上來，明確文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體權(quán)利的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)。文化產(chǎn)業(yè)立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要認(rèn)真論證立法建議，提高法規(guī)立項(xiàng)的科學(xué)性。法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)符合黨和國(guó)家的方針政策，內(nèi)容要完整、明確、具體，要結(jié)構(gòu)合理，前后一致；法律語(yǔ)言要準(zhǔn)確、精煉、嚴(yán)謹(jǐn)；規(guī)定寬嚴(yán)有度、簡(jiǎn)繁得當(dāng)、針對(duì)性強(qiáng)、切合實(shí)際，有可操作性；行政規(guī)章的制定，要公開民主，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，克服部門利益是提高行政規(guī)章質(zhì)量的重要保障。各級(jí)文化行政部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文化法制建設(shè)工作，注重選拔和培養(yǎng)法律專業(yè)人才，充分發(fā)揮他們的專業(yè)特長(zhǎng)，提高文化立法質(zhì)量。

3.構(gòu)建我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法體系

法律體系作為一個(gè)系統(tǒng)工程，由相互關(guān)聯(lián)的若干子系統(tǒng)組成。文化產(chǎn)業(yè)法律體系，要在確立文化產(chǎn)業(yè)立法指導(dǎo)原則的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的引導(dǎo)作用，規(guī)范、細(xì)化系統(tǒng)層面的立法，構(gòu)建一整套相對(duì)完整具有自己特定調(diào)整對(duì)象和范圍的文化產(chǎn)業(yè)法律體系。一是立法要強(qiáng)調(diào)結(jié)合文化市場(chǎng)發(fā)展，結(jié)合市場(chǎng)文化產(chǎn)品生產(chǎn)和流通中的新形勢(shì)，因地制宜、因時(shí)制宜地制定出符合我國(guó)國(guó)情的并在實(shí)踐中有生命力的文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在制定文化產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的態(tài)度，通過市場(chǎng)調(diào)查和實(shí)際體驗(yàn)，更多的采納文化消費(fèi)主體的建議，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品理性定位，提高法律的時(shí)效性。二是立法要強(qiáng)調(diào)對(duì)盲點(diǎn)的補(bǔ)充，根據(jù)市場(chǎng)文化產(chǎn)品的發(fā)展，注意加強(qiáng)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)立法空白領(lǐng)域的調(diào)查研究，尤其是對(duì)一些文化建設(shè)中由高新科技發(fā)展孕育產(chǎn)生的新興領(lǐng)域的調(diào)查研究，在掌握大量第一手材料和摸清實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，制定出真正適合這些領(lǐng)域的健康快速發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)。三是立法要強(qiáng)調(diào)文化的多樣性，建議可以考慮在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，設(shè)立一部促進(jìn)、保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法典，以法律的形式在其緒論部分明確規(guī)定此部法律的立法目的是保護(hù)我國(guó)傳統(tǒng)文化和發(fā)展中的文化產(chǎn)業(yè)，并促進(jìn)國(guó)內(nèi)外文化交流，尊重文化的多樣性。四是立法要側(cè)重地方性，鼓勵(lì)通過地方立法發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，等條件基本成熟后，最后制定系統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)大法。

4.做好與WTO國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌

受傳統(tǒng)體制的影響，我國(guó)文化立法滯后，許多管理以行政命令為主要手段，許多執(zhí)法以紅頭文件為主要依據(jù)，這與WTO要求的市場(chǎng)運(yùn)作的公平性、透明化、法制化有明顯差距。加入WTO以后，要求遵循世界貿(mào)易組織的規(guī)則，要求成員國(guó)之間相互遵循的最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則、非歧視原則、政策透明原則等必將從體制、機(jī)制和環(huán)境等方面對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的制度產(chǎn)生沖擊。在全球化背景下，我們要深入研究國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律規(guī)則，尤其是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》中的相關(guān)規(guī)則精神，在制定法律法規(guī)時(shí)盡量與之接軌，在立法中貫徹適度超前原則，以便在文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)際貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取主動(dòng)。

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1009-928X(2012)12-0053-03

作者系湖南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員

■ 特約編輯：魯月棉