提升農村社區治理有效性的路徑

● 張漢為 劉娥蘋

提升農村社區治理有效性的路徑

● 張漢為 劉娥蘋

城鎮化進程中，撤村并鎮、宅基地置換、征地拆遷等齊頭并進，廣大農村面臨重大轉型。農民轉變為居民，村委會轉變為居委會，農村轉變為城鎮，農村社區開始出現。農村社區由生產共同體向生活共同體轉變，農村社區治理由村民自治向居民自治轉變，城鄉格局由城鄉二元向城鄉統籌一體轉變。在這一系列轉變過程中，農村社區治理的問題頻出，因而，從治理模式、公共決策、權力配置和條件保障的路徑提升農村社區治理的有效性就顯得尤為重要。

農村社區；社區治理；路徑

當前，農村社區治理面臨諸多難點：一是社會組織參與社區治理不足；二是居民參與社區治理的主動性和廣泛性不夠；三是政府在社區治理中行政色彩過濃，社區自治程度不高；四是經濟組織與自治組織“二合一”體制影響農村居民在社區中的參與和自治。農村社區治理必須通過政府、社會與社區三個層面的合作、協調，重新配置基層行政管理權與居民個人的權益，才能真正實現“政府引導、社會協同、社區自治、居民參與”的四位一體的治理新模式。

一、農村社區治理模式選擇

（一）經濟較發達的農村地區，采取社區自治型治理模式。經濟較發達的農村社區，同外界的聯系密切，受外界環境的影響也大，社會利益的分化不斷加劇，利益格局日益復雜化和多元化，要在該地區實現農村社會的有序化，就必須重構治理模式。在公共權力的配置與運作上，強調民主的參與和多元的分權，強調權力的雙向互動運行。同時，也需要國家的法律、法規來加以調整與平衡，農村社區自治必須是法律范圍內的自治。

（二）城鎮化過渡的農村地區，采取合作型社區治理模式。隨著城鎮化的推進和農村社區建設的開展，傳統的農村組織結構將變為社區制，要改變“鄉政村治”的農村管理體制和格局，形成鄉村（鄉鎮政府與農村社區）共同治理的新型管理格局，必須改變以前的管治性思路，農村基層管理也應該由行政管理向公共管理轉變，由管理向治理轉變。

（三）經濟欠發達的農村地區，采取國家主導型治理模式。在不發達地區的社區發展中，社區治理要強調行政的主動性發揮與社區的能動性創造，以可持續發展為方向，實現環境、經濟與社會共同增值的社區模式，將行政力量合理化融入農村社區治理，變剛性執法為柔性治理，實現行政與自治的有機團結，管理資源的無縫對接，突出行政管控和依法治理。

二、將“公眾參與”納入農村社區事務決策

“公眾參與”是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程，強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。將公眾參與引入農村社區治理是推動基層民主、促進農村社區治理的有效途徑和制度保障。

建議在農村社區廣泛開展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督實踐活動；全面推進社區事務公開和黨務公開；著力推廣民主懇談、民情溝通、民主聽政等民主管理方式，拓寬社情民意表達渠道，推進村民自治制度化、規范化、程序化；充分尊重人民群眾的首創精神，把農村社區建設列入村級“一事一議”范圍，讓村民直接參與民主決策，激發基層群眾的政治熱情，強化他們對自身利益與社區整體利益相關性的認識，從而進一步調動其參與農村社區建設的積極性。

三、對農村社區治理多元主體的權力再配置

（一）政府側重引導和監督。在全面梳理政府部門社會管理和公共服務職能的基礎上，逐步將決策咨詢、標準制定、行業統計、行業規范、資格認證等職能以及社區事務性、公益性、社會性工作，轉移或委托給相關社會組織。同時，對協助參與社會管理和公共服務的社會組織，通過項目招標、合同管理、評估兌現等形式，建立政府購買服務的長效機制。

（二）社會組織突出合作與協調。社會組織在社區治理中要發揮好“融合器、減壓閥”的作用，更加強調與政府、社區之間的合作與協同。從社會組織的自我發展、自我管理和自我完善角度看，要積極探索樞紐式管理機制，加快組建街鎮社會組織服務中心的試點工作，使其成為本地區社會組織管理和服務的樞紐，在經濟、教育、體育、文化等有條件的領域，建立樞紐式管理和服務模式，完善功能定位、運作機制和資源保障。

（三）社區自治重在制度建設。村委會在農村社區治理中必須不斷自我優化運行機制，創新民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督制度，使之適應本社區的實際。特別是要構建社區內的民主協商機制，即通過社區外政府指導和協調，逐步建立社區內政府機構、社區自治組織、社區中介組織，健全村企、村民之間的民主協商機制，合作治理社區公共事務，有效滿足村民需求，從而構建社區內的民主協商機制。

（四）社區居民重在參與。居民參與度決定社區自治度，農村社區治理要達到“善治”，社區居民的廣泛熱情參與是前提。一是要加快社區民主參與機制建設，規范業委會、居委會民主選舉程序，減少行政干預，以社區為載體來逐漸滿足公民的政治參與訴求，以社區政治參與為載體逐步提高居民的國民素質。二是要通過社區文化建設加強居民對社區的認同感和歸屬感。通過社區品牌建設，采取豐富多彩的文化活動形式，弘揚農村文明道德風尚，營造文明和諧的社區文化氛圍，努力滿足農村社區文化發展的需要。

四、完善農村社區治理機制

（一）資金投入保障。建立多元投入機制，增強農村社區建設和發展的動力。一是加大公共財政投入，加強公共基礎設施建設，促進城鄉公共服務一體化，滿足農村社區治理的硬件要求，同時提高社區社會工作者的工資待遇。二是探索各類社會資金參與農村社區建設的投融資模式，加快城鄉投融資體制改革，綜合運用稅收、補助、參股、貼息、擔保等優惠政策，廣泛引導各類社會資金參與農村社區建設。三是壯大農村集體經濟，通過政策傾斜支持農民專業合作社發展，開發農村第二第三產業項目，盤活非農建設用地，規范土地流轉，為農村社區公共設施建設提供硬件保障。

（二）社區工作人才保障。社區治理需要多元共治，社區治理的工作更需要各類人才保障。一是建立農村社區工作人員的考錄考核、工資待遇、保險、獎懲、培訓管理、民主評議等制度，不斷提高社區工作者的整體素質，為其提供更大的發展空間，激發他們的工作積極性和主動性，提高社會工作職業的吸引力。二是注重社會組織專業人才的開發、培養和培訓，包括各類志愿者隊伍的建設，為社會組織的發展積蓄能量。

（三）運作機制保障。一是機關部門通過“與村結對、共駐共建”，加強對結對村的服務與指導，利用自身優勢，從資金、物資、人才上幫助社區解決實際困難和問題。各鎮、街道要進一步健全領導班子和工作機構，明確一名黨政分管領導具體負責農村社區建設工作，把農村社區建設納入社會主義新農村建設的總體布局，一同部署、一起考核、整體推進。二是籌建社會組織孵化中心，加強對社會組織的培育和分類指導。建立政府購買、社會參與、市場運行的三維模式，通過政府購買、政府補貼、政府獎勵等多種形式，逐步實現公共服務社會化、專業化和市場化。三是建立科學的農村社區建設績效評估機制，將農村社區建設納入鎮黨委、政府和相關部門的年度目標管理考核，與村黨組織和村委會工作成績以及村干部報酬掛鉤。通過層層落實，形成市委市政府統一領導、民政部門牽頭、相關部門配合、各鎮（街道）負責、行政村主導、群眾廣泛參與的良好工作格局，合力推進農村社區建設。

農村社區建設是一個歷史過程，轉型期農村社區治理也是一個探索的過程。農村社區治理既需要好的管理體制和治理模式，也需要好的機制和運行環境，只有各方面協調發展，才能為新農村建設、社會主義和諧社會建設打下堅實的基礎。

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1009-928X(2012)12-0051-02

作者張漢為系中共上海市金山區委黨校常務副校長，劉娥蘋系中共上海市金山區委黨?；鶎狱h建研究室副主任。

■ 責任編輯：白璇煜