論人大常委會委員專職化

□ 羅述勇

在我國，最高國家權力機關和縣級以上地方國家權力機關由人民代表大會及其常務委員會構成，人大代表、委員是人大及其常委會的主體。盡管法律上沒有“專職”和“兼職”之分，但在現實工作中，人大代表均實行“兼職化”，人大常委會委員也存在專職、兼職之分。關于人大代表和委員應該實行專職化還是兼職化的問題，一直存在不同看法和意見。筆者認為，人大代表兼職化有利于代表密切聯系群眾，更好地發揮代表作用，這已為實踐所證實，應該進一步堅持和完善；而將部分委員兼職化，把常委會也搞成一個在結構上與代表大會雷同的“小代表大會”，則是不妥的，值得商榷的。

一、委員專職化是人大常委會的應有之義

何謂專職委員？從各地的情況來看，大家的理解是不完全相同的。一些地方的做法是，專職委員就是除委員外不兼任其他任何職務，即“寡委員”。筆者認為，所謂人大常委會委員專職化，簡而言之，就是要求其在擔任人大常委會委員期間不再在人大機關以外的其他任何部門、單位或社會組織擔任任何職務或從事具體工作，并且運用政府財政建立專職委員的經費賬戶，使他們既有時間和精力、也有條件專門從事人大工作，一心一意、不偏不倚地履行好常委會組成人員的職責。

委員專職化，是人大常委會的應有之義。

首先，從設立常委會的目的來看。眾所周知，1954年建立人民代表大會時，全國人大設立常委會，地方人大是沒有常委會的。其理由，就是劉少奇在一屆全國人大一次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中講的：“全國人民代表大會工作繁忙，當然不是地方各級人民代表大會所能夠相比的。全國人民代表大會行使國家的立法權，地方各級人民代表大會沒有這方面的職權。而且越是下級的人民代表大會，因為地區越小，就越易于召集會議。所以地方各級人民代表大會不需要在人民委員會之外再設立常務機關。地方各級人民委員會是地方各級人民代表大會的執行機關，同時也行使人民代表大會的常務機關的職權。如果另外設立人民代表大會的常務機關，反而會使機構重疊，造成不便。”實踐證明，1954年憲法確立的地方政權體制是不完善的，甚至可以說是存在嚴重問題的。最大的問題就是1957年全國人大常委會《關于如何進一步健全人民代表大會制度的專題調研報告》中所指出的：“我們國家的地方人大需要有常設機構來加強對政府工作的監督。省、市、自治區和縣人民代表大會本身沒有常設機關，在閉會之后就沒有一個對政府進行經常監督的機關，這種‘議行合一’的制度在今天就不完全適宜了?！彼?，1979年五屆全國人大二次會議通過的《關于修正憲法若干規定的決議》和地方組織法，決定在地方縣級以上人大設立常委會，其目的就是為了完善地方政權組織體系，改變地方國家行政機關集國家權力機關的執行機關與常設機關為一體的體制，實現人大行使國家權力的常態化，使地方國家權力機關能夠在閉會期間開展經常性工作。而要開展經常性工作，最現實可行的，就是讓一部分代表“脫產”駐會，即化兼職為專職。否則，代表均為兼職化，哪有太多的時間和精力來從事經常性的人大工作？所以，委員專職化是人大常委會的應有之義。

其次，從完善地方政權組織體系來看。新中國成立后，我國長期實行“議行合一”的地方政權組織體系，即地方國家行政機關集國家權力機關的執行機關與常設機關為一體。在人民代表大會閉會期間，行政機關既是決策者又是執行者，既是“裁判員”又是“運動員”。實踐中，這種政權體制越來越不能適應民主政權建設的需要，成為妨礙民主政治發展的桎梏。為適應我國政體要求，在設立縣級以上地方各級人大常委會時，有關法律就明確規定，人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務；如果擔任上述職務，必須向常委會辭去職務。道理很簡單，就是要改革過去“議行合一”的體制，不能既當“裁判員”又當“運動員”。從職業角度來說，就是人大常委會組成人員要專職化，以免受到影響。有人提出，法律除了規定人大常委會組成人員不得擔任“一府兩院”的職務外，并沒有明確是否可以擔任其他政黨、機關、團體、社會組織等的職務，并以此作為反對委員專職化的“法律依據”。筆者認為，這種理解不符合法律規定本意。因為任何人只要有兩個以上的職業，當二者發生沖突時，都會受到影響。委員們如果擔任了人大工作以外的任何其他職業，哪怕覺悟再高、自控能力再強，也難免會受影響。

再次，從常委會的工作需要來看。人大討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，從法律規定來看，在全世界議會中是權力最大的。盡管人大的現實權力與法律權力有很大差距，但人大的權力正在回歸則是不爭的事實。如果不是當“花瓶”擺設，真正要把人大的權力落到實處，充分發揮人大的職能作用，是有大量的具體工作要做的。常委會是代表大會的常設機構，可以說，憲法和法律賦予人大的職權，基本上是靠常委會來行使和實現的。而常委會無論哪一項職權的行使和實現，都是一項浩大的工程，有大量的工作要做。如立法工作，從法規草案的起草論證到反復審議，再如監督工作，從會前調研掌握情況到會議審議，都是需要大量時間和精力的。常委會一般每兩個月一次，有時還要增加會次，就像打仗一樣一個接一個，不集中時間和精力一心一意是不行的。在國外，議員們不僅是專職的，而且還在議會和選區都配備有數十名工作人員或助手。我們如果不再是搞形式走過場的話，就應該從常委會工作的實際需要出發，實現委員專職化，保證委員們有必要的時間和精力做好人大工作。

二、人大常委會委員兼職化存在的問題

應當肯定，委員兼職化同代表兼職化一樣，有利于廣泛聯系群眾，更直接地了解各方面的意見與訴求等。但實踐中，即使承認委員兼職化是民主政治的內容，這種兼職制也是弊大于利，存在難以克服的障礙：

第一，履職的時間和精力問題。人大工作政治性、法律性和知識性都很強，嚴格來講，人大常委會組成人員應該都是優秀的政治家和社會活動家。如前所述，如果不滿足于“掛名”，而是想真正充分履好職，成為一名稱職的委員，是需要花費大量時間和精力來從事人大工作的。問題是，每一個人的時間和精力都是有限的，不是以人的意志為轉移的。如果一個人身兼數職或從事多個職業，他從事某方面工作的時間和精力多了，其他方面就必然會受到影響。特別是，兼職委員們的本職工作與人大工作在時間上時常發生“撞車”，迫使他們對時間進行選擇，而不管怎么選擇都會“顧此失彼”，都有悖于公共倫理、公共道德和職業道德。如果放棄本職工作，不僅本職工作會荒廢，而且其他人的相應工作也會因其連帶關系而受到影響甚至破壞；如果放棄人大工作，就會缺失參加履職，給常委會的工作帶來影響，甚至對國家權力機關履行職責和發揮作用造成損失。除了時間上的“兩難選擇”，還有精力有限的問題。在精力有限的情況下，只能有兩種選擇：或者對人大履職敷衍了事，或者對本職工作敷衍了事，結果不是荒廢了本職工作就是荒廢了人大工作，二者不可兼得。筆者在人大機關工作多年，耳聞目睹了許多兼職委員由于雙崗雙責甚至多崗多責，在實際工作中很難應付得過來的苦衷。他們都很優秀，珍惜榮譽，責任感強，熱心人大工作，但就是力不從心，深感無奈。所以，有的兼職委員被迫主動辭去委員職務。如2004年9月,廣東省軍區司令員呂德松在廣東省十屆人大常委會第十三次會議上辭去了省人大常委會委員職務，由此成為我國省級人大常委會組成人員中非組織因素而僅因自己考慮兼職過多，時間和精力不夠，不利于履行法定職責申請辭去委員職務的第一人。隨后，又有安徽省人大常委會委員高明倫因為同樣的原因，在安徽省十屆人大常委會第十四次會議上主動辭去委員職務。高明倫當時是合肥工業大學微電子所所長、南京大學微電子所所長，并擔任著國家集成電路IP標準工作組副組長等多項重要兼職，還直接指導12名博士生和50名碩士生。他辭職的主要原因是兩點：一是感到“人大和科研兩樣工作無法兼顧”，為了“集中精力做好本職工作”而辭職；另一原因是自己“法律知識有限”，認為“立法工作專業性強，但我既沒有相關知識也沒有相應經驗，難以發表負責任的意見和投下負責任的一票。為了保障國家立法的嚴肅性和權威性，還是讓更多的專業同志擔任常委會委員工作更好一些”。高明倫的辭職，體現了他對人大工作的嚴肅態度和高度責任感，不愿當“掛名委員”，不愿對人大工作敷衍了事。盡管主動辭去委員職務是個別現象，但這種情況值得高度重視，他們提出的辭職理由更值得深思。其實，有些委員兼職更多，只是沒有提出辭職而已。如某地級市人大常委會一位委員,他的本職是重點中學的校長,但卻同時還兼有市教科所所長、市民盟副主委、市政協常委、省人大代表、市作協主席、市教師協會會長等10多個職務。這樣的情況，能否履行好人大職責，答案不言而喻。

第二，履職的動力和積極性問題。兼職委員都有自己的本職工作崗位，許多還是單位的主要負責人或業務骨干，擔任重要的管理或者業務工作。他們的工作都有硬指標、硬任務，并與他們的工資福利和晉升獎勵掛鉤，干得好壞，直接影響他們的切身利益。組織人事部門在考核兼職委員的工作業績時，重點也是考核他們的本職工作，一般不會或只是附帶了解他們履行委員職責的情況。而人大工作則隨意性較大，干多干少或者干好干壞對他們的工資福利和晉升獎勵等都影響不大。這就促使他們往往把自己的本職工作崗位看成“主業”，把主要精力和時間放在本職工作上，把人大的工作則看成“副業”，認為只要把“主業”抓好了，“副業”能干多少算多少，好壞無所謂。

第三，履職的環境影響問題。有句口號，叫“人民選我當代表，我當代表為人民”。這句口號很好，用一句話就通俗易懂地說明了人大代表的權力來源和代表宗旨，讓代表銘記手中權力的來源和處理好手中的權力。但我認為，具體到委員與代表，“代表誰”的問題是不一樣的。代表由選區或者選舉單位選舉產生，在依法履行代表職責時，就應該正如李鵬在代表法頒布十周年座談會上所指出，既有責任充分反映選區或者原選舉單位的情況、意見和要求，又必須有大局觀念，處理好局部利益與整體利益、少數人的利益與全體人民的利益的關系，以整體利益、全體人民的利益為重；委員是本級全體人大代表選舉產生的，不從屬于某一個選區或者選舉單位，因而他們在行使委員權力、履行委員職責時只能從本行政區域的全局和整體利益出發，不應該受到某個地區、某個行業或某個階層等的影響。從這個意義上來看，委員也應專職化，而不能兼職化。因為，只要委員是兼職的，他就難免要受到他所在行業或系統利益的左右，進而影響他履職的公正性，甚至損害本行政區域的全局和整體利益。具體來說，兼職委員雖然本職工作不是“一府兩院”，但都來自黨群機關、企事業單位或某個社會團體，歸屬某一部門或行業等，對本部門、本單位有很強的依賴性，許多還是部門的一把手或某個系統、行業的頭面人物，肩負著為本系統或本行業謀利益、謀發展的重任。正是這種職務和工作上的雙重性、多重性，往往使他們在履行委員職責時，或多或少會受到部門或行業、系統利益的誘導和周圍環境的制約，甚至使他們產生錯位，妨礙他們行使職權的客觀性、公正性。

上述種種問題，使得許多人主觀上想盡職盡責，但客觀上“力不從心”；牽掛兩頭，“人在曹營心在漢”；受環境干擾，心存顧慮，最后影響到兼職委員的履職效果和作用發揮，甚至給人大常委會的權威造成負面影響。

三、加快人大常委會委員專職化步伐

實踐證明，兼職委員人數過多不利于人大常委會充分履職和有效行權，隨著形勢發展人大地位和作用的不斷加強，這個問題顯得尤為突出。推行人大常委會委員專職化，確保委員集中時間和精力從事人大工作，確保委員地位中立化不受外在干擾，已日益成為人們的共識。

早在1982年，時任全國人大常委會委員長彭真在作修憲說明時就提出：“我們要人大常委會盡量往專職化方面發展。”2002年黨的十六大報告中更明確提出“要優化人大常委會組成人員的結構”。2003年全國十屆人大一次會議貫徹黨的十六大精神，選舉產生的新一屆全國人大常委會組成人員中增加了20名相對年輕的領導干部和專家學者，“以改進人大常委會組成人員的結構”。這些新增委員的特別之處在于他們都是專職委員，也就是說脫離了原來的工作崗位，專門從事立法調研、法案審議工作。媒體稱此舉是個很大的“方向性改革”。

同樣，地方也在越來越多地積極探索加快人大常委會委員專職化建設。2002年北京市海淀區人大常委會進行專職委員的嘗試，產生了兩名區人大常委會專職委員。2003年重慶市開縣新一屆人大常委會組成人員專職化達到了63%。特別是最近幾年來，許多地方以地方人大常委會設立30年為契機，以召開會議或下發文件的形式，明確提出要提高人大常委會專職委員的比例。如2009年中共重慶市委《關于加強新形勢下人大工作的意見》中規定：“進一步優化人大常委會組成人員的結構，專職人員不得少于總數的二分之一，并逐步達到總數的三分之二?！敝泄菜拇ㄊ∥?、浙江省委等下發的有關文件中同樣明確要求：“確保專職常委會組成人員逐步達到三分之二左右。”2010年中共黑龍江省委召開的人大工作會議也要求：“省、市、縣人大常委會組成人員中專職委員要達到50%以上，并逐步提高。”2011年5月，深圳市五屆人大常委會第二十八次主任會議討論通過的《落實深圳市2011年改革計劃工作方案》中，一大亮點就是提出試行人大部分委員專職制度，即“從社會各界選拔一部分專業人士作為專職委員，駐會開展工作，以提高履職能力”。

總之，地方人大設立常委會30多年來，各級人大常委會委員的專職化程度在逐步提高。但筆者認為，總的來看進展緩慢，沒有進行根本性的改革，目前各級人大常委會委員的專職化程度還不高，兼職委員的比例普遍較大，不能適應新形勢下人大工作的客觀需要。加快實現人大常委會委員專職化，不僅是十分必要的，也是完全可行的。應當進一步形成共識，把實現人大常委會委員專職化作為加強常委會組織建設的重要內容，加大力度，加快進度，盡早全部實現人大常委會委員專職化。