國家與社會關系的期望與回歸——對甘肅省村民自治中權力社會化問題的思考

□ 范立華

政治權力社會化就是政治權力在某些領域一定程度上退出社會，收縮政府干預的范圍，將一部分職能交由社會承擔的過程。它既是社會發展的一個歷史趨勢也是當代中國改革的一個基本取向。我國村民自治是在人民公社體制廢除過程中形成的，它是國家下放權力，在家庭承包制給予農民經濟自主權的同時，以村民自治體制賦予農民政治自主權，新的歷史條件下對農村進行整合和再組織的一種民主化治理方式，創造了國家與社會分權治理的一種新范式，不僅體現了我國憲法中國家與社會相互分權的發展趨勢，也落實了憲法中一切權力屬于人民的原則。甘肅省的村民自治自實施以來，對農村地區的經濟發展和基層民主政治建設等方面起到了巨大的促進作用，激發了農民的政治熱情，維護了農村社會的穩定。

現階段我國已初步實現了基層政府的行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，由于現有的權力運行機制落后于現實需要，傳統政治文化導致社會自治習慣與能力的缺失以及農村公民自身素質的制約等因素使得甘肅省村民自治在依法選舉、集體事業創辦、民主管理、鄉村關系協調、村規民約實施和農業結構調整等方面都存在不同程度的問題。現有的自治組織功能不能有效發揮，村民自治組織發育遲緩，村民參與程度不高，村民自治的發展空間受到擠壓，使村民自治功能弱化，延緩了政治權力社會化的進程。

由于中國的村民自治具有國家賦權的特點，權力社會化的發展，民主自治的立法精神能否落實，從上看需要體制性的行政放權，國家權力重新定位和政府職能轉變；從下看則需要現代社會組織的發育和公民個人自主、自治意識與能力的增強。實現國家與社會關系良性互動的回歸路徑主要體現在以下幾方面：

（一）發展農村經濟，為村民自治的正常運作提供物質支撐

這些年甘肅省一些地方，由于經濟發展遲緩，加之城市化進程中農村精英的大量流失，使得部分地區空巢村現象十分嚴重，村民自治主體力量日漸萎縮，降低了村委會選舉的質量，使村級組織后備人才空虛。村集體在實行稅費改革后失去了經濟來源，大多數鄉鎮政府財政困難，無法向農村提供應有的公共產品服務，微薄的工資調動不起村委會成員的工作熱情和積極性，只能完全依靠村民出資出力，靠國家的財政轉移支付遠不能填補村級財務的缺口。由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，導致村民自治運作困難。

事實證明只有雄厚的經濟力量才能為群眾提供良好的社會服務。要搞好村民自治，加快權力社會化進程必須大力發展農村經濟，改善農業勞動條件和農村生活環境，培育農村市場體系，從而增強村委會的服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。同時針對甘肅省部分貧困地區國家財政應當給予必要的投入，加大政府對于農村公共產品的供給，規范轉移支付的手段，激活社會資金，為這些地區的村民自治提供起碼的物質基礎。

（二）加快政治體制改革，實現國家與社會關系的良性互動

村民自治的成長空間，自治權利的實現與政府下放權力直接相關。由于農村政治制度化建設落后于現實需求，極大地影響了村民自治的績效和發展空間。作為村民自治載體的村委會的行政化傾向愈突出，村民自治的原則精神就愈難體現。雖然從立法上看，村民自治否定了鄉政府與村委會之間的行政隸屬關系，但實際運行中，不僅農村基層黨組織與村委會之間有沖突，國家行政權力與村民自治權力及村委會的自治權與農民的經營自主權之間也存在沖突。以代表國家權力為基本特征的鄉鎮政權掌握著農村社會最主要權力資源，控制著和主導著農村的發展。在甘肅東南部一些地區，由于基層政府的資源配置權力過分擴張，不僅操縱選舉，而且直接干預農民的生產經營和農村公益事業建設。由于人、財、物均由縣鄉地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內容。

村民自治是中國整個政治體制改革的一個環節，在村一級不可能孤立地實現社會主義民主，還必須有鄉鎮以上各級黨政機關自身的政治體制改革來配合，上下互動、聯動才能形成改革的合力。政府權力社會化體現在村民自治中關鍵就是要合理界定基層政府權力邊界，科學定位政府職能，轉變政府行為方式，理順村級自治組織與鄉鎮政權組織、基層黨組織之間的關系，將國家在農村社會的利益和發展的主要目標，通過強制性的法律預期確定下來，將農村社區事務、國家目標進行適當的區分，形成較為完善的農村公共治理機制。

（三）完善相關制度，為村民自治提供制度保障

農村基層民主必須有明確的制度來規范。雖然憲法和村民委員會組織法中已制定了相應的規定，但有些民主程序和民主制度還不完善，缺少可操作性。所以要完善憲法和法律中與村民自治相關的條款關鍵要健全完善以下幾個方面：一是要完善對權力進行相互制約的制度，如在經濟較發達的村，建立監督委員會或監督小組，形成對村級權力進行制約的機制。二是完善財務監督制度及控制機制，提高村級財務管理的民主化、規范化程度。對于甘肅省正在推行中的“村賬鄉計”制度可以進一步完善，從源頭上遏制村干部可能產生的腐敗行為。三是完善選舉制度，推進民眾廣泛參與。對于村委會主任的選舉可以吸收外來務工人員，可以吸收行政人員。四是完善村民自治的保障制度。將村民自治的經費法制化，主要通過國家財政提供。五是完善健全村民自治的評價制度。評價體系應當包括的主要內容：村民參選率的高低、村委會干部的素質包括文化教育程度、民主決策、民主管理、民主監督的形式和實效、村級經濟發展的指標、文化、教育、社會發展指標、環境等指標體系。%

（四）發展村民組織，優化民主載體，為村民自治提供組織動力

村委會的自治平臺作用不能很好發揮，問題不單是上級政府自上而下越權及村委會干部自身的敗德行為的結果，還與社會底層沒有自下而上與之抗衡的力量有關，原子化的村民個體還未真正組織起來形成有效的權力承擔者。國際上一些機構的社區發展項目都希望繞開村委會建立自己的社會管理組織，借助村民自治組織的力量來實施。如世界銀行在中國的項目區建立用水者協會時，其原則之一就是“協會必須是農民自己的組織”。受傳統的政治文化和行政思想的影響，長期以來政府對社會和個人事務越俎代庖,形成了農民個體對政府組織和國家的高度依賴，致使社會的活力、自組織能力日趨衰落。由于民間自治組織的短缺，現有的鄉村組織系統難以滿足日益增長的農民社會化服務要求，國家權力部分退出造成的權力真空致使甘肅省的部分鄉村宗族組織重新抬頭，背離了村民自治精神。

只有市場化過程中形成的理性化社會和農民的自我組織，才能為村民自治的成長提供必要的社會條件，這也是政府權力社會化的組織動力和社會基礎。現階段村委會作為農村的群眾自治組織要切實成為民主協商、解決矛盾、協調行動、共同發展的自治組織和場所，同時還要為其他組織的成長提供空間，如可以將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業協會的發展納入村治框架，在鄉村設置綜合性的基層農協等。農民只有通過組織或參加新型的經濟合作組織，在農村形成新的公共領域和公共權力，學會和掌握依法自治，增強他們的利益表達和參與權力決策的能力，才能有效抵制不適當的行政干預。

（五）提升農村公民素質，增強村民自治的內在動力

廣大農民是村民自治的主體，其素質的高低和自治能力直接影響著村民自治制度在農村的實現。農村公民政治素質普遍較低，不僅一些基層干部權力欲膨脹，喜歡為民做主，廣大村民重禮俗輕法制，民主法律意識淡薄，尤其是作為治理精英的村組干部工作效能差和制度化程度低，行為具有明顯的短期性和尋租性，并會在與民爭利時采取許多非法的失范行為。甘肅省農村財務每隔四五年要進行一次運動式的清理整頓，一度陷入“亂了清、清了又亂”的怪圈，村干部腐敗也是前仆后繼。如從2001年開始，蘭海高速公路和蘭武鐵路二線建設在蘭州市西固區河口村征地補償款共為1556萬余元，發到村民手中的為1135萬余元，其他420余萬元資金支出存在問題。村委會權力行使異化導致干群矛盾突出，有的甚至造成村民集體越級上訪，釀成群體性事件，因村官腐敗所引發的群眾上訪舉報，占到了總量的70%以上，影響農村生產生活秩序。村委會作為自治組織實際已將村民自治演化為村干部自治，自治平臺作用不能很好發揮，使自治權喪失了合法性，阻礙了權力的社會化進程。

現階段只有通過市場經濟的發展和文化教育水平的逐步提高，提升公民政治素養，培養理性合格的政治人，尤其要提高村干部的素質。廣大農民借助村民自治的平臺，增強獨立意識，通過政治參與，了解自己的政治責任和利益所在，強化公民權利監督，改變其固有的思維意識和行為方式，在合理的制度框架內有效表達利益訴求，在民主實踐中，培養民主習慣，提高民主素質。

總之，隨著國家對農村經濟依賴性的減弱和農村市場經濟的發展，以及傳統的權力文化向現代權利文化的轉變，國家的行政權力將逐漸退出農村的政治領域，農村社會將最終完成從身份到契約的過渡，村民自治將煥發出它應有的生機和活力。

[1]金太軍：《村民自治對國家與農村社會關系的制度化重構》，載《文史哲》2002年第2期。

[2]徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社2005年版。

[3]孫開紅：《論當代中國政府權力社會化》，載《云南行政學院學報》2005年第2期。

[4]徐勇：《現代國家鄉土社會與制度建構》，中國物資出版社2009年版。

[5]賀雪峰：《村級組織的制度安排與制度創新》，載《廣西社會科學》1997年第6期。