黨內選舉的模式演進及其創新路徑

林學啟

（中共山東省委黨校黨史部，濟南250021）

黨內選舉的模式演進及其創新路徑

林學啟

（中共山東省委黨校黨史部，濟南250021）

中國共產黨成立以來，一直重視黨內選舉的理論創新和制度創新，并取得了突破性進展，對于促進黨內民主制度建設發揮了重要作用。但是，由于歷史和現實的種種因素，黨內選舉還存在黨代表結構比例不盡合理、候選人初始提名權不確定、差額選舉范圍和比例不恰當、選舉程序上的人為因素、特殊情況的常態化、自體監督動力不足等問題。改革完善黨內選舉制度，要改進候選人提名制度，把群眾公認作為候選人提名的確權主體；尊重基層直接選舉創新經驗，探索黨內公選新模式；適度擴大差額選舉的比例，增強差額選舉的公信度；增強黨內選舉的技術精巧性，提高黨內選舉的民主性；建立健全與黨內選舉制度相配套的制度，積極營造各方面優秀人才脫穎而出的制度環境。

黨內民主；黨內選舉；模式；問題；對策

黨內選舉作為黨內生活的一項重要民主形式，是黨章賦予黨員和黨代表的一項基本權利。中國共產黨成立以來，一直重視黨內選舉的理論創新和制度創新，并取得了突破性進展。然而，受我國現階段特殊國情和各方面因素的制約，黨內選舉還存在一些問題。對這些問題保持清醒認識，既有利于改革和完善黨內選舉制度，也有利于進一步推進黨內民主。

一、黨內選舉的模式演進

我們黨從一開始就是按照民主集中制組織起來的統一整體。作為黨內民主制度基礎的黨內選舉伴隨著黨員隊伍的逐步壯大經歷了直接選舉到間接選舉的變化，其間呈現出推舉、等額選舉、差額選舉等多種形態的變化。

1.推舉：黨內民主的原初形態。黨的一大通過的《中國共產黨綱領》雖然對黨組織領導機構以及中央與地方執行委員會的產生規定了“選出”的方式，但對于“選”的具體辦法并沒有做出規定。黨的二大通過的《中國共產黨章程》規定了各級黨組織負責人的產生方法：每組公推一人為組長，地方執行委員會通過“推舉”產生，中央執行委員會由全國代表大會“選舉”產生。[1]139-140這是我們黨第一次對黨內選舉作出明確的規定。推舉是當時黨內選舉的常態。推舉，就是推選、薦舉，也就是通過口頭的方式提名選舉。在黨的一大上，陳獨秀、李達、張國燾就是被推舉為中央局領導人的。1 9 2 2年6月1 5日，中共中央發表《中國共產黨對于時局的主張》中提出“采用無限制的普通選舉制”作為“我們目前奮斗的標目[目標]”。[2]“無限制”是一種民主的理想狀態，說明我們黨已經意識到把黨內選舉作為黨內民主的有效手段。1927年6月1日通過的《中國共產黨第三次修正章程》規定：中央設立政治局，政治局委員及候補委員通過選舉產生；省、縣（市）可以設立常委會，省委常委通過推舉產生，市、縣委常委通過互推產生。黨的六大通過的《中國共產黨黨章》明確提出：下級黨部與高級黨部由黨員大會、黨部會議及全國大會選舉之；各級黨部對選舉自己的黨員，應作定期的報告。

在這個階段，由于全國黨員基數不大，各級黨組織機構人員構成少，雖然在黨的各個層次領導人產生中采用了推舉、互推、公推、選舉并用的多種形式，但是從黨內民主的角度來看，以推舉為主要方式的原初形態的選舉，基本上是定向推舉領導人。

2.等額選舉：黨內民主的有限進步。黨的七大通過的黨章對于黨內選舉的內容、形式、方法都做出了更為具體的規定。如，“黨的各級領導機關由選舉制產生。”“選舉黨的各級委員會，須按候選人名單進行無記名投票或表決，并保障選舉人有批評與調換每一個候選人的權利。”[1]185-186在這里從黨內選舉的程序上提出了如何保證黨內民主的問題，也初步提出了候選人提名權，不僅僅局限于黨組織的問題。黨的八大在七大黨章的基礎上，進一步擴大了黨員的選舉權利，規定候選人名單應當經過選舉人的討論。如，第22條規定：“黨的組織和選舉人所提出的候選人名單，應當經過選舉人的討論。……黨的基層組織的選舉，在不可能采用投票方式的時候，可以采用舉手表決的方式；在這種情形下，應當采取按照候選人名單逐個表決的辦法，禁止采取全名單一次表決的辦法。”[1]205八大對黨內選舉制度的重大改革之一是，在正式選舉之前增加了預選程序。在大會選舉前，先由各代表團提出一個名單，然后中央集合起來，由政治局同各代表團制定一個預選名單，各代表團進行預選，再由政治局集合起來制定正式候選人名單。這樣的選舉程序有效保證了選舉人意志，開創了黨內民主的良好局面。

遺憾的是，八大以后，由于黨的民主集中制不斷遭到破壞，導致八大黨章的正確規定流于形式。九大、十大黨章把我們黨歷來堅持的選舉制度改為“民主協商、選舉”。從選舉實踐看，九大代表是在所謂“民主協商”、“聽取群眾的意見”之后“推選”出來的，并不是由各省、市、自治區黨代會選舉的。十大代表也是由黨委擴大會議選舉產生的。因此，“民主協商”成了領導指定或變相任命的同義詞，使黨內民主生活遭到嚴重破壞。十一大黨章由于種種原因，也沒能承擔起應有的歷史使命。

3.差額選舉：黨內民主的突破性進展。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，亮點之一就是第一次明確提出黨內選舉實行差額選舉的辦法，即“選舉應實行候選人多于應選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產生候選人作為預選，然后進行正式選舉”。[3]黨的十二大黨章對此作了變通規定：“可以經過預選產生候選人名單，然后進行正式選舉。也可以不經過預選，采用候選人數多于應選人數的辦法進行選舉。”[1]246同《關于黨內政治生活的若干準則》相比，沒有明確規定預選是否采取差額選舉的辦法，直接的差額選舉降到第二位，但規定，不經過預選的應采用差額選舉。1987年11月，黨的十三大恢復了十一屆五中全會對選舉方式的規定，在《中國共產黨章程部分條文修正案》中規定，“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉。”[1]259首次把差額選舉確定在黨章中，標志著黨內民主實現了新的進步。但是，十三大也沒有把差額選舉徹底貫徹到黨內選舉制度中，因為十三大報告指出：“近期，應當把差額選舉的范圍首先擴大到各級黨代會代表，基層黨組織委員、書記，地方各級黨委委員、常委，和中央委員會委員。”[4]沒有明確規定在正式選舉中還要采取差額選舉，在實踐中，就表現為簡化選舉、搞形式化的差額選舉。之后，為了彌補選舉實踐的不足，中共中央先后頒發了三個涉及黨內選舉的辦法和條例：一是中央組織部于1983年頒發的《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》，規定：黨的省、自治區、直轄市代表大會的代表，委員會的委員、候補委員和常務委員會委員，紀律檢查委員會的委員、常務委員實行差額選舉。黨的省、自治區、直轄市委員會的書記、副書記，紀律檢查委員會的書記、副書記暫不實行差額選舉。這就明確規定差額選舉擴大到常委，書記、副書記仍實行等額選舉。二是中央于1990年6月頒發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》：“實行差額預選時，贊成票超過實到會有選舉權的人數半數的，方可列為候選人。”[5]從科學性的角度衡量，差額選舉因為有了數量上的法規依據，從而具有了可操作性，保證了差額選舉的權威性。三是中央于1994年1月頒發的《中國共產黨地方組織選舉條例》，考慮到書記、副書記是在經過差額選舉的常委中產生的，對差額選舉沒有作出新的規定。由此容易在集體決策中造成書記相對集權、常委相對無權的不對等現象。

二、目前黨內選舉存在的問題

不可否認的是，黨內民主選舉，無論是從理論上還是實踐上都有了累積性進步，但是，目前黨內選舉的實踐運行與文本規定的理想狀態還有一定距離。具體來看，這些問題表現在如下幾個方面：

1.黨代表的結構看似面面俱到，實際上比例還不科學。目前，黨內選舉的法規依據是《中國共產黨章程》第十一條、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第九條，其對黨代表人選作了如下規定：黨的地方各級代表大會的代表名額，由召開代表大會的黨的委員會全體會議，按照有利于充分發揚黨內民主、有利于討論決定問題和代表具有廣泛性的原則確定。黨的省、自治區、直轄市代表大會代表名額，一般為四百至八百名；設區的市、自治州代表大會代表名額，一般為三百至五百名；縣（旗）、自治縣、不設區的市和市轄區代表大會代表名額，一般為二百至四百名。黨員和所轄黨組織較多或較少的，可以適當增加或減少代表名額。以上這些原則性、彈性很大的規定，在具體的選舉實踐中，就留下了自由裁量的空間。

從表面上看，黨代表的人選來自各個層面，體現了黨內民主的要求，但是實際上比例結構并不科學。以某市某年的黨代會代表選舉為例。在省里的選舉工作宣傳提綱里，對于“黨員領導干部”和“生產和工作第一線的黨員”是這樣界定的：黨員領導干部，主要是指鄉(鎮)以上黨政領導干部，市(地)以上黨政機關處級以上領導干部，大中型企事業單位領導人員。生產和工作第一線的黨員，主要是指直接從事生產、科研、教學等工作的黨員，也包括農村基層干部，小型企事業單位的領導人員和大中型企事業單位的中層管理人員，縣以上黨政領導機關的科以下干部。既擔任領導職務又從事科研、教學工作的專家、學者可視為一線代表。省里給某市的黨代表名額是87名，各級黨員領導干部57名，占代表總數的65.6%。經濟、科技、政法、教育、宣傳、文化、衛生、體育等各方面生產和工作第一線的代表30名，占代表總數的34.4%。由于“黨員干部領導干部”已包含了鄉鎮以上的領導干部，而“生產和工作第一線的黨員”也包括“農村基層干部，小型企事業單位的領導人員和大中型企事業單位的中層管理人員，縣以上黨政領導機關的科以下干部”，最終，黨員領導干部占到代表總數的70%以上，一線代表、知識分子、先進人物、少數民族等所占的比例不超過30%，加之一線代表中相當一部分是基層領導干部，所以真正是一線黨員的代表數量更少。這種表面上的面面俱到，實際上的比例失調，和黨內民主的要求還存在距離。

2.候選人初始提名權還主要在黨組織手中或者說在“一把手”的掌控中。雖然《中國共產黨章程》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作條例》，對于黨內選舉中的候選人工作程序作了一定的規范，但是，在實際操作中，對于黨代會各層次候選人的初始提名，一直沒有相對規范的程序可供參考實施。在這種情況下，一些地方黨內選舉候選人，名義上是黨的領導機關（如黨委常委、組織部等）集體提名，而實質上主要是體現個別領導或少數人的意志。

3.黨內選舉的各個環節精心組織，但是一些人為的安排還影響著黨內民主的發揮。目前，各級黨組織在黨代會選舉當中，在程序上主要存在如下問題：第一，在大多數黨代表不熟悉候選人的情況下，或者是組織介紹，或者印發一個小冊子，簡單地介紹候選人的年齡、性別、職務和基本工作經歷，屏蔽了代表們深入了解候選人的知情權，從而影響了選擇權的有效運用。第二，在一些地方的黨內選舉中，對于劃票方式作了規定：同意的不劃任何標記，不同意的劃“×”，棄權的劃“O”。也就是說，只要你動筆就表明你不是不同意就是棄權。有的代表劃票那天根本就不帶筆，拿到選票后就直接扔進了票箱。何況，整個會議，都是全程攝像，多數選舉人往往由于有顧慮而不敢投反對票、棄權票或“另選他人”，導致部分選舉人投了“違心票”，造成了黨內選舉的民主失真。

4.差額選舉中的范圍和比例的設置離黨內民主的要求還有一定距離。《中國共產黨基層組織選舉工作條例》規定：代表候選人的差額比例為20%,委員會委員、候補委員和紀律檢查委員會委員候選人的差額比例為20%,委員會和紀律檢查委員會常務委員會委員候選人數多于應選人數1至2人。問題在于，又同時規定，地方各級委員會和紀律檢查委員會書記、副書記實行等額選舉，不進行差額選舉，這種做法在一定程度上限制了選舉人的選舉權。與之相伴的一個現象是，當下一些地方黨委在組織黨內選舉時，對差額選舉進行技術上的處理，被候選的“主角”與“配角”一目了然，以致有些地方把“陪選人”少得票甚至不得票作為衡量“選舉成功與否”的標準。這種，預料中的“差額”，計劃中的“當選”，偏離了差額選舉設計的初衷，使選舉權和被選舉權都受到了損害。

5.黨規黨紀規定的一些特殊情況成為實際運作中的常態。現行《中國共產黨章程》第十條（二）規定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”這一條沒有什么問題，而在隨后的第十三條則規定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。”[6]實際的情況是，上級黨組織經常地“認為有必要”，特別是換屆前夕，上級黨組織經常對下級黨組織的書記、副書記調動和委派，把班子調整到位，再組織選舉，已有和將要有的選舉結果很容易被否定，損害了黨內選舉的權威性。在《中國共產黨基層組織選舉工作條例》中也規定了同樣的條款：上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派（即任命）下級黨組織的負責人。這些規定，給一些地方黨組織負責人借組織之名行個人之實提供了借口。其實，這些規定都是針對特殊情況而擬定的，因此，制定黨規黨紀時，如何避免這些漏洞，是推進黨內民主必須考慮的問題。

6.黨內選舉中的“自體監督”使黨內民主選舉監督動力不足。黨內選舉作為組織活動，從黨章到選舉工作條例，都只對候選人提名和其他的選舉環節做了規定，但是對于黨內選舉中的監督卻沒有相對明確的規定。在黨內選舉實踐中，黨代會主席團既是負責選舉的機構，又是選舉的監督機構，這種自體監督動力不足，難以起到監督作用。同級黨委組織、紀檢部門的主要領導又都是黨代會主席團成員，其工作人員許多就是黨代表，使得監督不可能也不便于展開。這樣黨內選舉處于單向運行，很容易達到“預期目的”，取得“圓滿成功”。

三、改革創新黨內選舉的路徑選擇

通過改革創新，使黨內選舉真正做到民主與科學，歷來是執政黨建設面臨的一道難題。黨的十七大報告指出要“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式”，這為我們通過完善黨內選舉制度推進黨內民主提供了思路。

1.改進候選人提名制度，把群眾公認作為候選人提名的確權主體。現行的黨規黨紀對于民主推薦、組織推薦、個人推薦作出了詳細規定，但并沒有對落實普通黨員群眾提名權問題作出明確規定。由于提名權不明確，在候選人選擇上存在人為空間，群眾對黨內選舉從思想上就不重視，參與和選擇的積極性降低，影響了候選人當選的公信度。因此，提名權是決定候選人選拔使用的首要環節。目前為止，鄉鎮一級的提名實踐已積累了值得總結和借鑒的經驗。按學術界和權威組織部門的分析，鄉鎮對于提名制度的改革創新存在五種模式，分別是“公選制”、“直選”、主席團“不提名”模式、“兩票制”和“三票制”。至于公推公選、幾次公開等模式都是以上五種模式的變形。這些模式的最大特點就是改變了以往在基層黨組織換屆時由組織提名候選人、黨員間接選舉書記和副書記的做法，使所有黨員能直接投票表達自己的意愿。

2.尊重基層直接選舉創新經驗，探索黨內公選新模式。我們黨歷來重視民主的基層實踐，擴大基層黨內民主是加強黨的建設的重要路徑。從各地的探索來看，基層直接選舉給黨內民主帶來了新氣象。基層直接選舉，營造了“上者服眾、下者服氣”的健康氛圍。一是黨員群眾積極性高。二是當選班子成員素質高。三是任用干部的導向好。四是群眾反映好。從實踐來看，直接選舉類型不盡相同，有的地方是黨員大會直接選舉書記，有的地方是黨員大會直接選舉委員，有的地方是黨員代表大會直接選舉書記等等。這些與傳統的“黨員選代表、代表選委員、委員選書記”的選舉模式有了很大的不同。基層和地方組織在黨內民主方面的試點和探索，為黨內民主發展提供了廣闊的視野，為黨內民主制度創新提供了寶貴經驗。

本著積極穩妥的方針，目前，主要應該做到：一是，從黨中央到黨支部，黨的各級委員會都要普遍進行黨內選舉，各級委員會成員在換屆時均由黨員或黨代表選舉產生。二是，凡是選舉產生的黨員領導干部，除特殊情況外，在任期屆滿前一般不調動，以尊重和體現黨員的選舉意志；對基層黨組織領導成員出現的空缺，一般采取補選的方式補充。三是，逐步擴大黨內直接選舉的范圍，以黨內民主不斷推動社會民主的健康有序發展。

3.適度擴大差額選舉的比例，增強差額選舉的公信度。差額選舉從1987年黨的十三大載入《中國共產黨章程》作為黨內民主的重要標志之一，就是差額比例不斷擴大。黨的十六大黨代表選舉差額比例是10%，黨的十七大擴大到15%。尤其是黨的十七大中央委員等預選差額比例超過8%，比黨的十六大的不到6%，提高了二個多百分點，這表明黨內民主得到進一步的擴展，更有利于好中選好、優中選優，選出思想政治素質好、工作實績突出、群眾公認度高、整體結構合理的領導核心。黨的十七大擴大差額比例的做法，對今后的黨代會和黨內民主進程帶來積極和深遠的影響。差額比例的擴大，預示著黨內選舉競爭性的提高，預示著黨內民主的推進。

4.增強黨內選舉的技術精巧性，提高黨內選舉的民主性。第一，合理設置劃分選區。建議按照地域和界別方式劃定小選區，再選舉黨代表。這樣做既可以密切黨代表同普通黨員群眾之間的聯系，從而提高黨員的主體地位，減少以至杜絕指選、派選等不民主的做法，有利于對代表進行監督，也可以提高黨內選舉的質量。特別是現在社會生活多元化，一些黨員群眾從屬于社會中介組織或者其他社團，選區的合理劃分，有助于提高黨內選舉的民主程度。第二，適度擴大黨內公選的范圍和層次。公選保證了民主程序的開放性，使我們黨能夠不斷地吸收更優秀的人才。第三，合理確定黨代表名額。黨代表的名額是一個十分重要的技術問題，代表如果多了，雖然可以體現其廣泛性，但是工作效率會降低。應該合理確定黨代表的名額。根據我們黨員人數比較多的情況，按照便于開會、討論和決定問題的原則，應該減少領導干部名額，增添更多的群眾黨員。

5.建立健全與黨內選舉制度相配套的制度，積極營造各方面優秀人才脫穎而出的制度環境。改革和完善黨內選舉制度，改變實際生活中存在的領導職務變相終身制現象，要求我們必須建立健全與黨內選舉制度相配套的任期制、免職制和辭職制等相關制度。這既是改革和完善黨內選舉制度體系的必然要求，也是積極營造各方面優秀人才脫穎而出的制度環境的迫切需要。從實踐看，一是，對各級各類領導干部職務的任期，要按照不同情況，做出適當明確的規定。選舉產生的干部，要明確規定在同一領導職位上，一般不能超過兩屆，在任期內不能隨意調動，以維護任期的嚴肅性。二是，領導干部免職要根據有關法律、法規、章程和規定，按照一定的程序，在管理權限范圍內進行。對選舉產生的黨員領導干部，連任兩屆期滿必須免除現任職務。對在年度考核、干部考察中，民主測評不稱職票超過1/3、經組織考核認定不稱職的，必須免除現任職務。三是，凡是任期內實績很差，在工作上多次出現重大失誤，群眾意見很大，本人綜合素質已達不到領導崗位要求的，就必須采取因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職等方式，解除其職務。

[1]中國共產黨章程編介（從一大到十六大）[M].黨建讀物出版社，2004.

[2]中共中央文件選集（1921-1925）[G].中央黨校出版社，1989：45.

[3]十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編（上）[G].中央文獻出版社，1997：118.

[4]十三大以來重要文獻選編（上）[M].人民出版社，1991：51.

[5]黨的組織工作實用手冊[M].中共中央黨校出版社，1999：229-230.

[6]中國共產黨章程及相關黨內規章[M].人民出版社，2006：12-13.

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A

1002-7408（2012）011-0028－04

林學啟（1969-），男，山東臨沂人，中共山東省委黨校黨史部副教授、博士，主要從事中共黨史和政黨政治研究。

[責任編輯：宇 輝]