當代中國農民非制度化利益表達問題研究

龐 超

（南京審計學院思政部,南京211815）

當代中國農民非制度化利益表達問題研究

龐 超

（南京審計學院思政部,南京211815）

在社會利益格局和利益關系不斷調整的轉型時期，我國農民利益表達呈現出比較規范化、程序化的基本趨向，有序利益表達的格局逐步形成。但是，受自身主體性條件、國家制度供給和保障以及基層政府傳統治理體制和方式的影響，越級和集體上訪、群體性申訴、“庇護型”訴求表達等非制度化參與現象也很普遍。為此，應切實從利益表達的主體、客體、制度和載體等層面構筑起一個公平暢通的利益表達和博弈平臺，引導、規范農民通過制度化渠道來表達合理的利益訴求，以促進社會主義和諧社會目標的實現。

農民；非制度化利益表達；制度化利益表達；規范

農民利益表達，從規范性、程序性的角度分析，主要包括制度化利益表達和非制度化利益表達兩種類型。制度化利益表達是一種有序的利益表達，是通過合理合法的手段和方式直接或間接地向利益表達客體提出利益要求，并以一定的方式努力實現其既定目的的行為或過程。相對于制度化利益表達而言，非制度化利益表達是指通過非正當或非法的方式所進行的利益訴求表達行為，它屬于無序利益表達的范疇。二者的差異在于利益表達行為所依據的標準是否符合國家既有的法律、規章、條例以及所規定的程序等。現階段，農民非制度化利益表達時有發生，且有衍生和擴大的傾向。這些非制度化表達不通過正規的參與渠道，不遵守正式的參與規則，往往表現出動機的多層次性、組織的非程序性、行為的非理性、性質的復雜性以及后果的消極性等特點。如果任其滋生蔓延，勢必侵蝕基層政府的合法性資源，威脅鄉村治理和社會秩序，嚴重阻礙農村的改革、發展和穩定。那么，如何看待當前農民非制度化利益表達因生成原因的多樣性而呈現出的多樣化表現形式，其形成機理又如何，如何從戰略和策略上去化解？這是本文研究的主題所在。

一、農民非制度化利益表達的基本表現形態

當代中國處于社會大轉型、大變革的時期，利益均等化的格局逐漸被打破，利益分化與重組日益加快。與之相伴的是不同社會群體和階層的權利意識被不斷喚醒和強化，對利益的訴求、角逐和博弈日趨加劇。作為人口中占絕大部分的農民群體，通過制度化渠道表達利益訴求是他們實現自身利益和維護合法權益的主要途徑。但是，當在缺乏常態、暢通的表達途徑或合理訴求難以得到有效滿足的情況下，農民就有可能采取非制度化甚至暴力的手段來維護自身的權益。

第一，越級上訪和集體上訪。近年來，農民通過信訪渠道向國家機關表達訴求、反映問題中，出現了越級上訪和集體上訪兩種違反《信訪條例》的非程序化的參與和表達行為。公民上訪從本質上說，是希望以更大的權力來糾正較小的權力。因此，公民在上訪時有向更高權力靠近的潛在動力：驚動的權力級別越高，事情的解決就可能會越快。當上訪者認為目的沒有達到時，“越級上訪”就成為不由自主的傾向。在不少農民看來，遙遠、抽象的上級政府是好的，而身邊、常接觸的政府是差的甚至是壞的，這種心理傾向也導致了“越級上訪”的可能性。特別是近年來農民群眾認為基層信訪解決不了問題，頻頻進省城或進京上訪，反映他們的問題，這不但增加了參與的成本，而且加重了社會管理成本。“集體上訪”是指不屬于同一家庭的5名以上的上訪人員，為了共同的利益、共同的愿望而串連在一起，集體到黨政機關或政府主管部門上訪的活動。[1]隨著我國工業化和城鎮化進程的加快發展，農民上訪主要反映的是征地補償、房屋拆遷和村干部的貪污腐化等問題，尤其是因征地拆遷、補償問題引發的集體上訪持續升溫。有些集體上訪專門選擇重大節假日和重大活動期間赴省、進京上訪，以期引起領導重視，使問題得到解決。集體上訪一旦形成，其規模較大、涉及面廣、組織性強，如果處理不好，容易激化矛盾。

第二，群體性申訴。農民群體性申訴利益表達，主要表現為農村引發的群體性事件。特別是近年來涌現出的諸如貴州甕安、云南孟連、甘肅隴南、廣東烏坎、江蘇啟東等規模較大影響廣泛的群體維權事件。從農村群體性事件的發展態勢來看，呈現了幾個主要特征：一是從群體性事件的動因來看，出現了從“糾紛型”向“維權型”轉變的發展趨勢。據統計，“維權抗爭型”事件占農村群體事件的90%以上。[2]“維權型”社會群體的利益沖突，其沖突訴求的直接對象是公共權力機關，其大多是農民群體的合法權益受到來自公共權力機關及其人員的侵害和剝奪而引起的一種反應性的抗爭行為。二是從群體性發生過程分析，農村群體性事件出現了從“臨時糾合型”向“嚴密組織型”的轉變趨勢。“嚴密組織型”群體事件具有較為嚴密的組織領導和明顯的策劃特征。從近年來出現的大量農村群體性事件來看，盡管表面上仍是一種自發的群眾性行為，但農民已經自覺不自覺地出現了趨于組織化的行動要求。三是從群體性事件的性質來看，出現了“非直接利益沖突”日益劇增的發展趨勢。近年來，在農民正當維權時，社會泄憤事件、社會騷亂等突發事件也不斷發生，其參與者、行動邏輯有新的特點，社會泄憤事件的參與者，基本上與相關問題并沒有直接的利益關系。參與者主要是借題發揮，表達對社會不公、官員腐敗等現象的不滿，以發泄為主，伴隨一些偶然事件引起，突發性極強。

第三，依靠家族、宗族組織進行的參與表達。毛澤東曾尖銳地指出：“政權、族權、神權、夫權，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束縛中國人民特別是農民的四條極大的繩索。”[3]當前，家族宗族組織活動仍是一些地方農民無序參與和表達的一種重要形式。如果家族宗族組織通過制度化的方式進行政治參與和訴求表達，這本無可厚非，畢竟家族宗族組織作為一種自成體系的非正式權力形式和關系網絡，是中國傳統文化的縮影，但問題是一些家族宗族組織衍生出了一些不符合正式政治規則的政治意識，表現為其非理性訴求表達行為的擴張。尤其是在那些家族宗族活動猖獗的地方，家族宗族組織在族頭、宗老的主持和唆使下，侵蝕農村基層政權，干預農村公共事務，影響國家公務人員執行公務，公然抵制中央和地方政府的方針政策在農村的貫徹執行，甚至為了家族宗族的“利益”而無視國家法紀，利用金錢、物質收買腐化當地黨政領導人，與鄉村干部勾結尋找權力保護傘實現自身政治和利益訴求。家族宗族組織的非制度化活動一定程度上給農民自主參與表達的愿望與要求造成很大的負面影響，也對農村地區的政治穩定與鄉村治理構成嚴重挑戰。

第四，直接抗拒、自焚抗議等極端利益表達方式。農民基于對相關組織、部門的規定以及法律的不滿，或不服法院的判決，或認為自身的合法權益遭受國家權力部門侵害時，就可能會選擇一些諸如游行示威、直接抗拒甚至自殺自焚等極端的方式影響政府部門的決策。近年來，程度不一、形式各異的農民抗拒行為時有發生，在一些地方甚至發生了聚眾哄鬧，毆打圍攻執法人員，搶奪執法材料、執法車輛，以暴力、威脅乃至自殺方式妨礙或者抗拒執法，致使執法工作無法進行的事件。農民的直接抗拒、自殺自焚抗議等極端的利益表達行為實質上是維護自身利益的一種本能反應，是抗拒人在充分考量了違法行為的既得利益和守法之間的利益之差后作出的過激行為選擇。盡管有時農民的抗拒抗議行為情有可原，而且在不少抗拒抗議行為發生和結束后，社會輿論往往倒向抗拒主體，給予他們的同情大大多于對行政執法主體的支持，但是良好的社會秩序需要執行人員依法執法，更需要全社會公民的理解、配合與支持才能實現。畢竟這些非制度化表達行為中的暴力已經觸及到了我國《刑法》的相關條款以及《治安管理處罰法》的相關規定，危害了正常的行政管理秩序和公共秩序。

第五，“庇護型”利益訴求表達。“庇護型”利益訴求表達是指依靠個人的主觀努力，通過各種親屬或人際關系，借助特殊的私人關系網絡突破程序性規定尋求自身利益最大化的非制度化訴求活動。鄉村社會關系的差序格局決定了中國農民以“私”為中心的行為邏輯，因此，在血緣、親屬和人際網絡關系的影響下，不少農民需要進行訴求表達時首先思考的是有哪些親屬或具有血緣關系的人或在什么地方有什么樣的同學、老鄉、干部或戰友等庇護型私人關系對于自己利益的實現有幫助，并通過他們來維護、實現和增進自身的利益。請客、送禮、行賄等個人體制外的接觸在農民政治生活中普遍盛行，這些都是依靠關系網絡進行“庇護型”利益訴求表達的現實反映。

二、農民非制度化利益表達的形成機理

客觀地講，誘發農民非制度化利益表達的因素是一個復雜的動態系統，既有農民主體性條件方面的因素，也有體制和制度設計與運行諸環節上的問題，還有地方政府對農民利益表達認識不清或存在偏差乃至在實際工作中存在“缺位”或“越位”的原因。具體地講：

第一，農民日益增長的利益表達要求與自身意識、素養、能力等主體性條件有限之間的矛盾。在整個農民利益表達的運行邏輯中，表達主體是處于中心地位的變量。農民利益表達行為的層次和程度、其行為是否有序以及表達效度需要一支不可或缺的內在推動力，那就是農民內在的主體性條件。當前，一方面是農民長期壓抑的民主參與熱情極大迸發，希望通過訴求表達維護、實現與增進自身利益，另一方面與利益表達積極性相比，農民利益表達水平由于受制于主體性條件仍然有限。一是傳統政治文化對農民政治意識的束縛。中國幾千年的傳統政治文化沉淀進入了廣大農民的靈魂深處，“三綱五常”的倫理準則，“官貴民賤”意識以及封建宗法觀念、鄉土觀念、重禮俗而不重法制思想，共同構成了當代中國農民表達和參與的心理障礙，并支配和困擾著農民表達和參與的意識與行為。特別是在傳統政治文化受到沖擊、主流政治文化的主導作用受到挑戰的情況下，各種價值觀念、取向、偏好相互交織和摩擦。農民面對多元化的社會意識形態和價值取向，其思想觀念往往出現種種矛盾和困惑，致使自身意識和認知很難完全受主流政治文化的主導。甚至有時候，這種雜然并存、錯綜復雜的政治文化現象，使得農民無法進行理性的價值判斷和行為選擇，從而越出政治系統的軌道，發展成為一些非理性的表達和參與。二是經濟條件和地位導致農民心理上的不平衡或偏差。經濟資源的缺乏會導致獲取政治技能、政治知識的能力的弱化，其利益表達的方式、層次、手段也會不同。處于底層地位的利益受損農民群體由于經濟和社會資源匱乏，又缺乏組織和技術的支持，決定了他們在制度化利益表達中或力不從心或無能為力。更為嚴重的是，這會引起農民心理上的“相對剝奪感”，以及對社會強烈的不滿情緒。如果積累到一定的程度，這種不滿感就會無限擴大，造成已有的體制內利益表達渠道很少被他們利用。猶如阿爾蒙德所說：“在貧富之間存在巨大鴻溝的社會里，正規的利益表達渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲。”[4]三是農民文化教育水平整體較低。農民作為整體受教育程度低者，缺少對各種政治現象的認知，其分析、推理和判斷的能力也必然存在缺陷。特別是其主體性參與的法制觀念匱乏、規則和契約意識不強，在制度化渠道不通暢或對有關制度體系內的基本方法、程序和途徑不甚了解或一無所知的情況下，他們就容易傾向于通過非制度化的訴求渠道達到維護自身權益的目的。四是農民組織化程度較低。處于高度分散無組織狀態的農民，當遭受基層政府及其它強勢集團利益侵害時，沒有組織能夠代表他們的意志與利益侵害者進行溝通、磋商和協調，只能個體性地向政府各級機關求助，這種參與的經濟和社會成本對農民個體來說不僅是高昂的，而且容易導致農民利益表達的混亂和無序，一旦出現能夠表達自己意志的契機，大家就會一哄而上，造成大規模的群體性抗爭事件以及“街頭政治”和“夜晚政治”現象，給社會的穩定帶來巨大的影響。

第二，農民日益增長的利益表達要求與基層政府傳統治理體制和方式之間的矛盾。在農民利益表達體系的各項構成要素中，政府是組織者、引導者，政府有責任在農民利益表達由盲動走向理性、由無序走向有序的過程中起到引領和協調作用。但是，農民權利意識、利益意識在不斷被喚醒和強化的同時，傳統的治理體制和方式卻帶來了政府責任的缺失。一是一些地方政府及其行政人員對農民利益表達認識不清或存在偏差。由于傳統官僚體制未能摒棄，“官本位”思想未能根本轉變，一些農村基層干部官僚主義盛行，漠視農民的政治權利，將農民反映的意見、批評以及涉及農民利益的各種問題，視為影響農村經濟持續發展和損害政府部門形象的因素，對農民利益表達行為的正當性不予肯定，甚至認為這是給政府找事，會削弱黨的領導，影響自身既有目標與利益追求，并對某些行政權力和政治空間造成沖擊。二是一些地方政府行政不作為、政策制度執行不到位。在自上而下的干部政績考核體制下，一些地方政府部門對待農民通過體制內訴求表達渠道反映的合理利益要求采取推諉、扯皮的態度，能拖就拖，或不給予充分合理的回應和反饋。政府這種在利益綜合與利益協調方面的缺位現象必然會影響農民以正常渠道和合法形式參與和表達的實際效果。訴求表達嚴重受挫，農民要么選擇沉默，要么鋌而走險選擇和采取強制性的利益表達形式。三是一些地方政府公權力恣意擴張，行政權力失范。由于有“一票制”和“零指標”的巨大壓力，基層政府廣泛運用“壓力型維穩機制”。“壓力型維穩機制”對農民利益表達的影響是非常大的，在這種“維穩”機制下，以壓制和犧牲農民的利益表達為前提來實現短期內的社會穩定，這種“維穩機制”易陷入“治標不治本”的困境，從長遠看更難以形成制度化的積累。現實中，一些地方政府對農民制度內表達行為采用各種手段施加壓力，采取“打、堵、捂”的方式千方百計為農民參與設置障礙，懸置農民的表達權，從而加深了農民的反抗意識和急躁情緒，非制度化利益表達行為由此誘發。

第三，農民日益增長的利益表達要求同國家制度供給和保障不足之間的矛盾。農民利益表達必須有體制和制度上的保障，使之具有普遍的約束力和相對穩定性。雖然我國已經初步建立起了與之相關的制度化利益表達渠道，但是，審視其在農民利益表達中的安排、作用及其運行諸環節，可以發現國家制度供給和安排尚不能滿足農民不斷增長的權益訴求。一是制度缺失。我國利益表達制度化建設跟不上形勢的發展，嚴重滯后于公民權利意識的發展。比如《新聞法》、《聽政法》等都沒有建立起來。此外，雖然有關法律法規為農民訴求表達提供了基本的法律依據，但是有些只是原則性和方向性的規定，對于制度的落實和執行程序，也就是應該“怎么做”則規定不夠，缺乏操作性的實施細則。缺乏制度約束或操作性的程序性規則必然導致行為缺少規范性，當前農村群體突發性事件的引發，其中一個重要原因就在于利益表達制度體系的很多程序不夠健全。例如，人大制度缺乏人大代表主動自覺聯系選民的機制，導致了農民所表達的利益需求信息在自上而下的傳遞過程中被擱置或失真。二是制度錯位。錯位即不協調或矛盾、抵觸。制度增多了，但制度之間的沖突和規則之間的協調性和相容性問題也增多了。以信訪為例，農民上訪反映問題是法律賦予的權利，但現實中有的地方法院、公安局和信訪局卻聯合出臺法律法規，界定“非正常上訪”，并且規定對此行為的懲罰措施，大張旗鼓地將訪民非正常化，致使中央政策被“潛規則”扭曲。三是制度懸置。一些制度雖然初步建立，但是“有名無實”的制度通道其功能失調現象時有存在，堵塞了農民利益表達的空間，或在很大程度上流于形式，沒有真正發揮其傳達民意的功能。例如，現實中行政訴訟制度這種公權力救濟的供給和服務就不足。四是制度逆變。當前，村民自治制度逆變現象十分突出。村民自治在村一級為農民提供了通過參與政治實現表達權的渠道，但在實際運行過程中，一些村民委員會、農村基層黨組織的利益表達功能難以充分發揮，致使村民自治本身出發點、本質特征和精神實質發生了很大的變化，功能發生嬗變，由此導致農民對自治組織依賴和認同程度降低。

三、農民非制度化利益表達的化解之道

社會各階層依法理性表達合理訴求，共享改革發展成果，已提到“十二五”時期重要議事日程。當前，農民非制度化利益表達問題已無法回避，為此，必須從利益表達的主體、客體、制度和載體等四個主要層面入手，構筑起一個公平暢通的利益表達和博弈平臺，引導、規范農民通過合法途徑來表達合理的利益訴求，從而化解農民的非制度化利益表達。

第一，農民利益表達的主體層面。優化農民主體性條件，塑造利益表達主體的參與意識、能力和技巧，對于引導與規范農民利益表達行為至關重要。首先，提高農民的社會經濟地位。一是變革城鄉二元結構，消除體制性障礙。要徹底摒棄城鄉二元體制壁壘，就必須改革現行戶籍制度，廢除和終結一切歧視農村和農民的制度安排，建立遷徙自由、城鄉統一的戶籍管理制度，這樣在政治上可以支持農民積極參與國家政治生活，在法律上確認農民的平等權利，尤其為從根本上解決流動農民的政治權利、經濟權利和社會權利問題提供體制條件。二是大力發展鄉村經濟，著力改善農村民生。只有發達的商品經濟才能從根本上動搖和瓦解舊的思想觀念、行為習慣的基礎，才能推動形成與新的社會相適應的現代政治觀念、權利義務觀念以及平等意識、契約意識和競爭參與意識。其次，培育理性參與型政治文化。通過對農民積極開展廣泛的公民教育，提高農民科學文化素質，加強農民權利意識、民主意識、法制意識，建構農民守法、寬容、恕道、理性論事的公民價值觀，塑造農民公共責任、公共性格和公共精神。再次，提高農民組織化水平。在農民正式組織缺乏的條件下，需要大力推進公民社會發展，積極推動以農村社會組織為載體的組織化表達。為此，要結合農民自身的特點，完善農民參與的組織結構，構建農民組織的制度框架，強化農民組織的利益表達功能，對農民組織進行形式上和內容上的創新，使之形成利益訴求、凝聚和協調的組織形式，從而增強農民利益表達方式的理性化和合法化。

第二，農民利益表達的客體層面。首先，作為利益表達客體的政府在對待農民利益表達時必須秉承現代、理性和包容的政治理念，適時地支持、接納與引導，正確處理好“維穩”與“維權”之間的關系，積極轉變政府職能。這就需要地方政府堅持民主執政，優化執政方式和決策過程，改變偏重依靠行政命令和政策來解決問題的辦法，自覺主動地順應自下而上的民主要求和參與訴求，進一步增強體制和制度的彈性、包容性，努力使自身盡快適應社會主義市場經濟催生發展而來的全新政治生態。其次，地方政府應該建立系統完善的利益表達客體回應機制，對于農民的訴求表達能夠作出及時、快速和有效的回應。通過在政府和民眾之間搭建一個良好的互動平臺，建立一種利益表達、利益整合、政策制定、政策執行和政策反饋的政府運轉機制，從而使各級政府成為得到人民擁護的、負責任的、廉潔和高效的政府。再次，控制地方政府的“失范”行為。加強地方政府官員的責任意識、法律意識和政治道德感，提高基層干部隊伍素質，優化農民利益表達的行政環境。同時，建立和推行政治追究和問責制來規范和約束基層政府越權、侵權行為，使官員真正樹立一種高度的責任和危機意識，促使基層政府行政行為規范化、程序化。

第三，農民利益表達的制度層面。通過加強政治制度化建設，構建科學合理的利益表達制度體系，疏通現有體制內的利益表達渠道，解決農民利益表達渠道的阻塞問題，將農民的利益表達行為納入到政治系統可控制的軌道上來。在這里，加強制度化建設包括兩層含義：一方面，要加強利益表達方面的法律與制度建設，把農民利益表達的方式、途徑、內容以法律形式固定下來，使其規范化；另一方面，還必須保證這些制度能夠得到有效貫徹，防止制定的法律、制度成為一紙空文。為此，需要重新整合已經碎片化的制度體系。通過有機整合，將保障農民利益表達的碎片化制度，如人大制度、信訪制度、訴訟制度、大接訪制度、巡視制度、領導人現場處置與辦公制度、領導干部聯系群眾制度、法律援助制度等系統化，從而充分發揮制度的合力，夯實農民利益表達的制度基礎。同時，開辟新的制度化利益表達渠道，拓展農民利益表達的制度性空間。比如，建立民主懇談會利益表達渠道、社情民意調查利益表達渠道、涉農政策的聽證會利益表達渠道以及專有農民網站或論壇等。

第四，農民利益表達的載體層面。人類社會的每一次技術革命都會對政治生活產生重大影響。當前，廣播、電視、報刊、網絡等大眾傳媒應以其自身的輿論優勢和時效性等特點在農民訴求表達中扮演不可或缺的角色，成為農民表達自身利益、參與政治、影響決策的一條公共輿論性溝通表達渠道，以此搭建農民利益表達的平臺和載體，擴大農民的知情權、參與權、表達權和監督權。但是，大眾傳媒由于存在顯失公平、自身偏離或“異化”、缺乏應有的獨立性以及相關法律制度欠缺等問題，在表達農民群體權益方面其功能沒有充分發揮。因此，必須強化大眾傳媒在農民利益表達中的社會責任。一是大眾媒體應最大化地保障農民等弱勢群體的“傳媒接近權”，做到資源分配的公平公正，防止公共領域“殖民化”。二是大眾媒體應采取“平民化”的視角，廣開渠道，為農民話語表達搭建平臺，充分發揮社會公共空間職能。三是大眾傳媒應主動承擔起維護社會公平正義的社會責任，充分發揮其獨特的輿論監督、導向和壓力機制的作用，真正展現其作為“第四權力”的正義力。

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D422

A

1002-7408（2012）011-0070-04

江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究基金資助項目（2012S J B710013）的階段性成果。

龐超（1983-），男，山東泰安人，南京審計學院思政部講師，法學博士，主要從事當代中國政治與黨的建設研究。

[責任編輯：張亞茹]