農村社會管理體制創新的困境及對策

□文斌

（中共懷化市委黨校，湖南 懷化 418000）

農村社會管理體制創新的困境及對策

□文斌

（中共懷化市委黨校，湖南 懷化 418000）

農村社會管理主體權威日漸弱化、 “鄉政村治”造成權力運行中的體制摩擦、農民組織化程度偏低、社會協同管理意識薄弱等是當前農村社會管理體制中存在的突出問題。因此，在新時期創新農村社會管理體制，應建立并完善農村社會管理多元主體的協調運轉機制，建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制，建立健全農村社會矛盾糾紛預警調處機制，不斷完善具有中國特色的農村社會保障機制。

農村社會管理體制；管理主體；管理意識

加強農村社會管理，推進農村社會管理體制創新，既是建設社會主義新農村的需要，是推動農村科學發展、實現社會和諧的重要途徑，也是解決“三農”問題的重要抓手。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國農村經濟社會關系發生了深刻變化，農村社會問題日益凸顯。從一定意義上說，社會管理體制創新的難點和基點在農村。因此，轉變農村社會管理理念，構建農村社會管理新體制，就成了一個重大而緊迫的現實問題。

一、當前農村社會管理體制中存在的突出問題

改革開放以來，伴隨著社會結構的加速轉型，人們的思想觀念和利益關系處于深刻調整的過程中，一方面，為加強和創新社會管理提供了難得的歷史機遇；另一方面，現行的社會管理體制也面臨著嚴峻的挑戰。如人口的快速增長與迫切需要提高物質生活水平之間的矛盾；有限的教育資源與受教育均等權之間的矛盾，沉重的就業壓力與提高勞動生產率、實現生產技術現代化的矛盾等等。［1］（p107）而當前我國農村社會管理是政府與社會高度合一的集中管理模式，這種模式導致了農民缺乏自我管理和自我發展的能力，最終影響了農村社會經濟的協調、健康發展。就農村社會管理體制存在的問題而言，主要體現在農村社會管理主體權威弱化、“鄉政村治”造成權力運行中的體制摩擦、農民協同參與社會管理意識薄弱等方面。

⒈農村社會管理主體權威日漸弱化。建國后至黨的十一屆三中全會前，經過不斷的探索，我國逐漸形成了以基層政府管理為核心、以高度集中的權力組織體系為紐帶的農村社會管理體制。但隨著改革開放的不斷深入，在傳統社會向現代社會轉型的過程中，農村社會管理主體的權威逐漸呈現出弱化的趨勢：公民的民主意識和法制觀念不斷增強，傳統的、高度集中的魅力型農村社會管理體制的權威基礎不斷面臨新的挑戰，農民自我管理、自我維權意識、自我服務的能力不斷提高，社會管理的難度不斷增加，基層鄉鎮在某些方面的社會動員能力銳減，基層政府對基層社會的管理能力日漸減弱，農村改革和發展的內生驅動力明顯不足。由于基層政府管理權威基礎的消弱，特別是在農村社會組織化較低的情況下，出現了很多社會問題，特別是近年來出現的群體性事件，給農村社會的穩定與和諧帶來了沖擊和挑戰；在基層社會管理主體權威弱化的同時，行使村務管理權力的村委會也出現了一定程度的信任危機，村委會自身出現了結構渙散和功能退化等問題。據相關媒體報道：“江西上饒市廣豐縣橫山鎮山頭村村主任夏劍波長期在外省包工程，而將公章交由其父母保管。”［2］這種“空巢”村委會和公章管理的混亂的現狀，不僅反映了當地基層權力監管存在著明顯漏洞，而且直接影響了其社會管理職能的發揮。不僅如此，基層社會管理主體權威的弱化，還直接導致了黨和政府的路線、方針、政策、政令等難以通過基層社會管理體制得以貫徹執行，從而影響了黨對農村工作的領導。

⒉“鄉政村治”造成權力運行中的體制摩擦。“鄉政村治”作為現行的農村社會管理制度，對維護農村社會和諧、推動農村經濟社會的發展起到了很大的作用。所謂“鄉政村治”是指鄉鎮基層政府按照有關法律法規要求，依法行政；而村委會作為村民自治組織依法自治，這種體制的核心就是鄉鎮與村之間的關系是指導與被指導的關系。但由于村委會公信力和認同度的下降，自治管理權威弱化，因而在農村社會管理中無法發揮應有的職能和作用。從實踐層面看，“鄉政村治”運行過程中也暴露出許多矛盾和問題。2010年10月修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。然而，由于鄉鎮工作的特殊性，導致了這種鄉村政治關系呈現出非線性的特征。主要體現在：一方面，鄉鎮基層政府是國家政權體系的最低端，是地方經濟、社會事務的直接管理者和推動者，對農村工作行使行政管理和公共服務的職能，往往片面地強調對基層社會的直接領導和行政干預，而忽視了對農村自治組織的扶持和指導；另一方面，由于農村社會結構的變遷，農村社會組織的實力、農村專業合作組織的自主性都在不斷增強，在一定程度上對鄉鎮政府的依法行政和宏觀指導不重視，導致了鄉政與村治關系的脫節。“鄉政村治”造成的權力運行的體制摩擦將在一定范圍和一定時期內長期存在，因此，厘清鄉鎮政府與農村自治組織的關系就顯得尤為重要。

⒊農民組織化程度偏低，社會協同管理意識薄弱。黨中央提出要構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的四位一體的社會管理格局。社會協同是社會管理體制中的關鍵環節。與城市相比，農村發展相對滯后，農民的利益表達和利益訴求渠道有待進一步完善，這在一定程度上影響了農村社會管理協同體系的建設。雖然新修訂的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》明確提出：“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，［3］但是，建立健全農民利益表達機制任重而道遠。此外，農民的組織化程度也不高。我國農村有近2.5億農戶、近4萬個鄉鎮、近70萬個行政村。據有關調查資料顯示，目前我國農民合作組織的數量雖已超過15萬個，農民專業協會約占65%，專業合作社約占35%。但參加農村合作組織的農戶僅有2363萬戶，占全國總農戶數的9.8%，近年來，雖然農民維權意識有所增強，有些地方成立了農業專業合作組織，但由于組織成員單一、組織規模較小、穩定性差及博弈能力低等原因，使得其社會管理作用發揮得并不充分。不僅如此，由于受現有政治體制的限制及教育落后等因素的制約，部分農民民主管理意識還很淡薄，民主管理的積極性和創造性尚未得到充分發揮，也影響和制約了農村社會管理科學化水平的提高。

二、新時期創新農村社會管理體制的對策與路徑

農村社會管理體制創新的根本目的是為了適應社會主義新農村建設和全面建設小康社會的需要，促進農村現代化建設。為此，要從解決當前的民生問題入手，建立并完善農村社會管理多元主體的協調運轉機制，建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制，建立健全農村社會矛盾糾紛預警調處機制，不斷完善具有中國特色的農村社會保障機制，不斷解放和發展農村生產力。

⒈建立并完善農村社會管理多元主體的協調運轉機制。“善治”是公共利益最大化的社會管理過程，其本質是政府通過與公民平等溝通、共同協商、建立伙伴關系、確立共同目標等方式實現對公共事務的管理。一方面，要求政府在有限政府和責任政府理念下重塑政府，增強社會管理能力；另一方面，政府應加強對社會組織的引導和監督，在積極協作和良性互動中實現公共利益最大化。農村社會管理體制創新應樹立“善治”理念，建立和完善社會管理多元主體的協調運轉機制。

一是黨組織和政府應加強自身建設，加大對農村社會組織的培育、扶持和監督力度。從我國農村社會管理的實踐來看，鄉鎮基層政府無疑是社會管理的主體，這就要求基層黨組織在加強自身建設的同時，對其他社會組織和自治組織要加強培育和引導。鄉鎮黨委應按照總攬全局、協調各方的要求，集中精力把方向、謀大事、出思路、管干部，確保黨的路線、方針、政策得到全面、正確的貫徹落實。建立和完善黨委定期研究黨建工作、理論學習、交流工作等制度。通過經常開展集中學習、經驗交流等活動，進一步激發班子成員競相學習、比學趕超的熱情。鄉鎮政府應廣泛運用服務群眾來訪“首問責任制”、“責任追究制”等措施，嚴格執行集體領導和民主集中制度，積極開展領導班子談心活動，營造互相信任、互相支持的良好氛圍，充分發揮領導班子的整體功能，建成堅強有力的農村社會管理領導集體。充分發揮農村社會組織在農村社會管理中的積極作用，鼓勵、支持農村自治組織和社會自治組織參與農村社會管理，特別是參與提供農村公共產品和公共服務。基層政府要理清政府與農村社會組織的關系，堅持“引導不領導，扶持不干預”的原則，保持農村社會組織的相對獨立性。加大政府對農村社會組織的財政、稅收、信貸支持力度。發揮這些組織在維護社會穩定中的積極作用，加強基層政府對農村組織的引導、組織和監管，逐步把農村社會組織培育成介于農民與政府之間的“第三部門”，發揮農村社會組織在社會管理中的橋梁與紐帶作用。

二是發揮社會組織的協同作用。美國學者指出，在社會生活管理領域，政府和社會組織的關系不僅僅是相互補充，更重要的是互助合作，它們在公共管理和公共服務方面的高度協作是非常重要的。也就是說，在農村社會管理的大格局中，既要充分體現黨和政府在社會管理中的主體地位，也要發揮農村自治組織和社會組織的社會協同作用。換言之，社會組織的協同度是衡量一個國家和社會現代文明程度的重要標識。社會組織發達的地區，社會協同程度就高，就有發達的公民社會。在全面建設小康社會，加速推進社會主義新農村建設的新的歷史時期，更要注重發揮農村社會組織在社會管理中的橋梁與紐帶作用，積極反映農民的利益需求。在與基層政府的協作中，一方面，社會組織通過對政府決策和執行過程的參與，能夠增加政府決策的透明度和公開度，能夠對政府管理活動進行民主監督；另一方面，社會組織通過參與政府的決策過程，可以為政府提供有益的決策信息，不斷推進政府決策的科學化，防止盲目決策帶來的資源浪費，實現農村公共利益的最大化。

三是農民以組織化形式參與社會管理。組織化程度是社會管理體系的參考指標，組織化程度越高，社會的群體性特征越明顯，社會管理的成本和風險就越低。就當前農村基層組織而言，充分調動農民參與社會管理的積極性和主動性的有效途徑之一就是提高農民的組織化程度，按照農村產業特點、區域布局、經濟發展水平的不同，建立各種農民專業合作社，實現農村與城市、產品與市場、農民與政府的有效溝通，讓農民依法、有序、自主地參與農村經濟文化和社會管理，更好地實現、保護和促進自身的利益。

⒉建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制。社會流動是一個社會學概念，指社會成員從一種社會地位向另一種社會地位、從一種職業向另一種職業的轉變。它是社會結構自我調節的機制之一。合理的社會流動能夠促進不同社會階層的交流，激發人的積極性，從而保持社會階層的合理結構和社會的良性運行。由于受歷史和體制等因素的影響，城鄉二元結構在一定程度上造成了農村人才、資源、生產要素等在社會流動中的不暢通，使城鄉發展不協調，城鄉差距呈擴大趨勢，因此，建立健全統籌城鄉發展的社會流動機制，是創新農村社會管理機制的重要保障。要樹立統籌城鄉發展理念，建立城鄉社會管理“一盤棋”機制。改革開放以來，農村經濟結構發生了重大變化，由原來單一從事農業生產到向農林牧副漁現代綜合農業發展的轉變，出現了大量的農村剩余勞動力，據有關數據統計，目前我國農村剩余勞動力規模大、增速快、數量多，農村剩余勞動力數量在1.5億以上，而且農村剩余勞動力以每年1000萬到1300萬的速度不斷增長。由于長期城鄉二元經濟結構的影響，農村剩余勞動力的轉移給社會管理帶來了很多問題，政府作為社會管理主體，應對農村剩余勞動力流動加強管理，妥善解決剩余勞動力在就業、教育、社會保障方面面臨的問題，逐步取消影響和制約統籌城鄉發展的體制性障礙，切實保障廣大農民群眾的切身權益。

⒊建立健全農村社會矛盾糾紛預警調處機制。“利益關系是一切社會關系的基礎。社會和諧的核心在于利益關系的和諧。”［4］從一定意義來說，社會管理的過程就是化解社會矛盾、實現社會和諧的過程。因此，正確處理農村社會矛盾，建立健全利益糾紛預警調處機制，是創新農村社會管理機制的關鍵。

一是建立農村社會矛盾輿情匯集預警機制。社會輿情是民情的晴雨表。近年來，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會矛盾糾紛已經擴展到社會經濟生話的各個領域。在農村，土地承包、村級財務管理、土地征用補償、房屋宅基地使用等矛盾糾紛日益突出，因此，應組織力量收集農村社會矛盾輿情，并對其進行歸類整理、分析研究，作為黨和政府制定政策的重要依據，堅持從早抓、抓小、抓苗頭入手，切實把預測工作做到防范之前，把預防工作做在調處之前，把調處工作做到激化之前，強化工作的針對性和實效性。應充分發揮綜治信息平臺的作用，建立綜治信息穩定工作臺賬，及時掌握輿情信息，找出矛盾糾紛的根源和癥結，做到有問題及時報告，及時解決。要暢通農民群眾利益表達和利益訴求渠道。通過座談、調研、接訪等多種形式了解群眾最關心的利益問題，形成農民利益表達和利益訴求長效機制。進一步完善社會矛盾化解機制，完善“大調解”工作體系，全力維護和諧穩定的社會環境。建立和完善政府對社會問題決策的科學化機制。集中農民群眾的智慧，做到決策群眾知情、決策群眾評議、決策群眾認可的有機統一。

二是完善農民利益表達和利益協商機制。農村公共政策和公共產品的供給應以解決利益矛盾為落腳點，要妥善解決農民群眾反映最突出的、最直接的利益問題，建立廣泛而有效的利益表達和利益協調機制，把群眾利益訴求納入理性化、法制化、制度化的軌道，讓廣大農民群眾共享改革和發展的成果。堅持協同和參與相結合，化解社會矛盾、促進社會公正。通過開展“領導干部接待日”等活動，搭建領導與群眾對話平臺，密切黨和政府同人民群眾的聯系。加強村民自治組織建設，使自治組織真正代表村民利益、表達村民利益，充分發揮黨的政治優勢，協調社會關系，規范社會行為。

⒋不斷完善具有中國特色的農村社會保障機制。從一定意義上講，社會保障是現代社會發展的推動器、安全閥和減震器。就農村社會而言，建立和完善有效的農村社會保障機制是消除城鄉二元分割體制，推動國家經濟良性發展的重要舉措；建立健全農村社會保障制度，對落實計劃生育政策、解決失地農民的后顧之憂，加強和創新社會管理，維護社會和諧穩定，鞏固黨的執政基礎，具有重要的現實意義。

一是健全相應的法律法規制度，為農村社會保障提供法律依據。隨著經濟社會的發展，我國現有的農村社會保障法律法規不再適應新形勢的要求，導致了農村社會保障政策的隨意性和滯后性。縱觀一般市場經濟發達國家推行的社會保障制度，其成功的經驗之一就是通過國家立法的形式來強制實施。法律具有的強制性和穩定性不僅能使法律所規定的社會保障義務和權利得以實現，而且可以規避政策執行過程中的隨意性和盲目性。目前，我國正處在改革發展的關鍵階段，一方面是戰略機遇期，另一方面也是矛盾凸顯期，而且城鄉發展差距拉大導致的社會矛盾日漸突出，因此，建立健全農村社會保障體系，對縮小城鄉差距，促進市場經濟的健康有序發展意義重大。首先，全國人大及常務委員會應盡快制定《農村社會保障法》，就農村社會保障的法律關系進行規范，特別是對農村社會保障的基本原則、主要內容、資金來源、管理體制、法律責任等方面作出明確的規定。其次，要抓好地方性法規規章建設，各地區應按照法律規定，結合本地經濟社會發展實際，提出相應的農村社會保障管理辦法，充分發揮社會保障作為最后一道“安全網”的作用，真正保障農民群眾的基本生存權利。第三，以農村最低生活保障為切入點，不斷完善農村新型合作醫療保險制度，努力擴大農村養老保險試點范圍，擴大農村養老保險的覆蓋面。最后，根據經濟社會發展的需要，逐步擴大社會保障范圍，提高保障水平，增加農民的社會福利。

二是建立健全農村社會保障的資金籌措機制。建立健全農村社會保障資金籌措機制，是進一步完善社會保障體系的基礎，也是深化農村社會保障制度的關鍵。根據世界各國和地區發展社會保障制度的經驗，全世界絕大部分國家城鄉養老保險的籌資模式基本上是由政府撥款或由政府和單位出大頭、受保人出小份的模式。按照黨的十七大提出的多渠道籌措和積累社會保障基金的要求，各級政府和有關部門要認真貫徹中央部署，采取切實有效的措施，多管齊下，健全農村社會保障資金籌措機制，努力構筑以最低生活保障、被征地人員基本生活保障、新型農村合作醫療、農村五保對象和城鎮“三無”人員集中供養、貧困家庭子女助學等為主要內容的農村社會救助體系，讓最廣大農民群眾共享改革和發展的成果。

［1］李君如.社會主義和諧社會論［M］.人民出版社，2005.

［2］余紅舉.村干部外出打工公章父母管［N］.江西日報，2011－10－10.

［3］國務院法制辦.中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表選舉法［Z］.法律出版社，2011.

［4］張鴻銘.創新五大機制 加強社會管理［N］.光明日報，2007－08－19.

（責任編輯：高 靜）

The Plight and Countermeasures of the Innovation of Rural Social Management System

Wen Bin

The main authority gradually weakened of rural social management，the friction of the system of power causing by “townships governed by villages”，a low degree of organization of farmers，a poor sense of social collaborative management are the outstanding problems in the current rural social management system.Therefore，in the social management system for the new era of innovation in rural areas，shall establish and improve the coordination of multiple subjects of the rural social management operation mechanism，establish the mechanisms of social mobility and improve urban and rural development， establish and improve a sound rural social conflicts and disputes early warning and mediation mechanisms，and constantly improve with Chinese characteristics the rural social security mechanism.

rural social management system；management of the main；management awareness

C916

A

1007－8207（2012）08－0046－04

2012－03－27

文斌 （1984—），男，湖南新化人，中共懷化市委黨校講師，法學碩士，研究方向為當代中國地方政治發展。