國家在保障普通勞動者的權利中復興
——羅斯福新政勞工立法的啟示

張建紅

(重慶文理學院 公共管理學院，重慶 402160)

國家在保障普通勞動者的權利中復興
——羅斯福新政勞工立法的啟示

張建紅

(重慶文理學院 公共管理學院，重慶 402160)

羅斯福新政勞工立法從法律和制度的層面保障了普通勞動者免于恐懼、免于迫害、免于暴力而主動爭取權利的能力，使美國勞工群體可以通過真正屬于自己的工會有組織有力量地合法展開工人運動，合理表達、適時實現同經濟社會發展相一致的利益訴求，既不斷改善了自己的境遇，也促進了美國經濟的復興。新政勞工立法的實踐表明:沒有國家和政府對勞工權利保護的有效行動，就沒有普通勞動者利益和資本利益的共同增長，而所謂國家復興也將無從談起。

羅斯福新政;勞工;權利

發生于20世紀30年代的羅斯福新政對美國乃至全世界影響深遠，其研究價值更是難以估量，以至后來不同歷史時期，總有來自中外不同領域的研究者對此展開不同視角的探討，其中勞工立法就是重要內容之一。比較而言，國外學界對新政勞工立法的研究比較深入，而我國學者的研究卻大都從宏觀調控、維護穩定、社會保障、擴大內需、促進就業等經濟方面入手。這些固然重要，但筆者同意趙修義教授的觀點“危機不僅僅是經濟的”，并且以為新政勞工立法更加深刻的要義還在于闡釋了這樣的邏輯:國家與其坐以待斃地目睹自由放任的叢林法則導致權利失衡的野蠻倒退，還不如順時應勢地保障以勞工為主的普通勞動者權利，在彰顯民眾利益中走向文明復興。因為，綜觀造成那場災難的種種原因，普通勞工權益備受剝奪與抑制，即使在經濟繁榮時期也日趨貧困的悲慘境遇導致財富過度集中、需求匱乏等等恰恰也是經濟危機的重要原因，且羅斯福總統不惜二次新政誓將勞工權利維護到底，目的就是要切中要害、對癥下藥擺脫危機。

一、失衡的權利與國家危機

關于經濟危機的原因，經濟學界眾說紛紜，但基本可以達成這樣的共識:需求匱乏導致了危機的發生，而與實體經濟脫節的金融市場則成了問題的爆發點。本文無意探索產生那場經濟危機的原因，但羅斯福新政在勞工立法方面的濃墨重彩本身就雄辯地表明，經濟危機與勞工問題緊密相聯，不解決勞工問題就不能化解危機。事實上，早在危機前普通勞工群體孤立無援、任人宰割的貧弱狀況和資本主義自由放任、竭澤而漁的發展模式就已經預示著危機的必然到來。

正如吉爾伯特菲特在《美國經濟史》中所言，在上世紀20年代初，經濟的不利因素就已出現:農業始終未從一戰后的蕭條中恢復，農民貧困，所謂工業部門工資水平較高的說法也摻了水，因為新機器把大批工人排擠掉了。在1920至1929年，美國工業總產值增加了50%，而工人數量卻未增多，工農作為消費主力，其收入降低必然導致國家總需求減少。但是大量普通勞動者因為貧困導致的消費能力不足，卻被按揭貸款、信用消費、分期付款所掩蓋，加上股票、證券等金融業務的過度投機大大刺激了市場的虛假繁榮。“一方面，商業企業集中到更少的人手中，各類壟斷非常普遍，‘做大做強＇成為主導的口號;另一方面，貧富差距急劇擴大。從1920年到1929年，這10年間企業主的收入成倍增加，而工人的周平均工資在10年間雖時升時降，卻基本上沒有什么變化。1929年為25.03美元，還不及1920年的26.30美元。頂層的平均收入是底層群眾的630倍。1929年收入超過10萬美金的2.4萬個家庭的總收入，是600萬個最窮家庭的3倍。失業、貧困、不安全感普遍存在。”［1］

面對悲慘境遇，眾多勞工不是不知道抗爭，也不是沒有爭取過應有的權利，更不是不知道要靠有組織的集體行動和力量才能增加勝算的幾率，而是根本因為那時的勞工權利主體與資方權利主體在力量對比上已經嚴重失衡——軟弱無力的勞工組織處處受到傲慢強悍的資方打壓。艾伯特·布盧姆曾指出，“新政”以前，資方對勞工的態度，“一般說采取兩種方式:一是嚴厲鎮壓工會運動;二是自己嘗試改善工人處境。許多公司兩種方式兼用，而且肯定地說，他們改善工人處境的原因之一，是增加工人對公司的忠誠，以便對付工會。個別公司或同業公會則通過龐大公共關系計劃，運用工人間諜、黑名單、黃狗契約(工人與雇主訂立的為取得與保持工作宣誓不參加工會的契約)、破壞罷工者、工賊以及……催淚彈與軍火武器以對付試圖組織工會的工人等辦法，嚴厲打擊勞工組織。對許多董事、總經理來說，工人是像機器一樣的商品，他們對待工人也就像對待商品一樣。”“對于這樣的勞資關系，當時的政府由于實行自由放任政策，一般說是不管的;如果管，也是站在資方一邊。”［2］比如，雖然早在1890年，美國國會就通過了《謝爾曼反托拉斯法》，限制資本壟斷勢力，然而，這個法律卻首先被資方用來限制工會的發展。資方的律師爭辯說，工會組織是對勞動力市場的壟斷，阻止了勞動力市場的自由競爭。美國法庭也多次依據該法禁止罷工者阻止他人上班，并且要求工會賠償資方因勞資沖突引起的損失。

總之，工會運動要么因資方從內部破壞、迫害而夭折，要么因保守政府的殘酷鎮壓而停滯。失衡的權利主體必然導致失衡的利益沖突，乃至演變成大規模的社會動蕩。因為普通勞動者總要生存，問題總要解決。當人們不能以合法的方式爭得應有的權利時，必然在迫于生存的壓力下本能地走上更大規模的強烈抗爭。“1929－1933年，美國共發生了近3000多次罷工，罷工人數由90萬增至156萬。”［3］農民的抗議活動也此起彼伏，暴力事件層出不窮。更危險的是，在大危機的混亂狀態中，美國的法西斯勢力蠢蠢欲動。可見，當時的美國不僅僅是在經濟方面遭遇到嚴重危機，還陷入了社會、政治、信仰的多重危機中，標榜自由民主的資本主義正站在十字路口。

二、新政與有尊嚴的權利

1933年，危機的轉機終于到來。民主黨人富蘭克林·羅斯福就任美國第三十二屆總統。他清楚地意識到，“饑腸轆轆的、衣衫襤褸的勞動大軍不僅很難為它(資產階級)帶來高額利潤，連它自身的生存也會受到威脅。”［4］因為，能夠推動經濟發展的巨大消費需求其實來自勞工大眾這些普通勞動者。但長期以來，在政治和經濟的雙重打壓下，他們尊嚴盡失，“居室簡陋，惡衣惡食”，在與既得利益集團的斗爭中屢屢處于下風，很難自己改變自身悲慘的境遇。與之緊密相聯的是，固化的畸型經濟利益結構無從打破，既得利益集團與經濟強權的壟斷和控制已嚴重窒息了社會發展和經濟活力，國家危機日益嚴峻。現在，是該以國家和政府的力量扭轉這種局面的時候了。他說:“在現代文明社會中，政府對公民負有某些義不容辭的責任，其中包括保護家庭和住宅，建立一種機會均等的體制，以及對不幸的人提供援助。”［5］12為此，羅斯福就任總統伊始便大刀闊斧地推行新政。一方面大力整頓銀行業、穩定經濟、恢復生產，另一方面為普通勞動者提供大規模的國家救助和幫扶，如，成立勞動促進委員會，為失業者提供就業崗位;組織民間資源保護隊，招募年輕人保護國家自然資源;設立田納西河流域管理局，吸納大量勞動者修建堤壩、疏通河流、植樹造林和在南方修建水電站等。這些，不僅在短期內提供了大量的工作崗位，而且采用以工代賑的方式，讓受助者通過勞動體面地解決生存危機，保證了他們的尊嚴。

不過新政的豐富內容遠非于此，羅斯福和他領導的政府對大危機有著更為深刻的洞見和體察。從一開始，新政就不僅僅是療救資本主義的外傷，而是滲透進它潰爛的軀體。關于這一點，馬克思主義者基本認同這樣一個道理:資產階級和無產階級的矛盾是資本主義社會的主要矛盾。羅斯福當然不是馬克思主義者，但他知道，美國的潰爛正是始于這種矛盾激烈沖撞導致的極度不公平。長久以來，這種不公平已經赤裸裸地表現在放任資本肆虐形成的經濟專制和它對普通勞動者的經濟奴役上。對此，羅斯福指出:“對這樣一種經濟專制，美國公民只有求助于有組織的政府權力”，迫使既得利益集團“在必要的地方犧牲這種或那種個人利益，通過相應的自我克制來謀求普遍的利益”，如果“他們拒絕合作來謀求公益，政府則出面加以限制”。［5］12基于這種理念，1933年6月16日，新政頒布了《全國工業復興法》。該法規定了各企業的生產規模、價格水平、市場分配、工資標準和工作日時數等。要求資方保證最低工資、最高工時與改善勞動條件，資方不能干涉工人組織工會和行使集體談判權，也不能以加入公司工會作為雇傭條件。《全國工業復興法》保護工人有組織、有力量、有尊嚴地合法爭取權利，為千千萬萬普通勞動者帶來希望，盡管其被保守的最高法院裁決違憲，但羅斯福政府保護勞工權益的立法并沒有停滯下來，在第二輪新政中，一些操作性更強的勞工保護法律被制定出來。1935年初，羅斯福在國情咨文中指出:“盡管我們作了努力并發表了談話，但我們還沒有清除享有過多特權的人，也沒有有效地提高無特權者的地位，這兩種不公平現象阻止了幸福的實現。”［6］116—117因此要以社會正義為目標按照美國傳統和憲法精神實行變革。美國人民要求斷然放棄那種通過過分得利以攫取財富，從而使私人權力足以阻止整個社會進步的思想。同年6月，羅斯福在國會兩院領袖會議上拍著桌子強勢要求國會迅速行動，支持政府更加系統地進行全面改革和制度建設。在緊迫的情勢下，僅1935年國會就通過了后來對整個西方社會都產生了重要影響的兩部法律。一是《全國勞工關系法(瓦格納法案)》，該法重申了被聯邦法院否決的《全國工業復興法》中勞工權益保護條款，并要求企業雇主承認工會，政府監督工會選舉和企業用工不公平問題，支持工人通過工會進行集體談判。二是《社會保障法》，該法旨在提供“防范重大生活災害的保障”，以“關注人的需要，同時為美國提供更加健全的經濟結構”，其開啟了西方福利制度的基本體系。1936年，羅斯福在大選中再次以絕對優勢的多數選票和選舉人票贏得連任，民主黨也在國會中獲得了更多席位。獲勝的羅斯福和民主黨更加堅定地推行新政，維護勞工權益，改善美國經濟利益結構。1938年6月25日，政府頒布了《公平勞動標準法》，規定了最低工資標準和最高工時制度，以利于人力資源的最大限制和節約利用，從而使普通勞動者都有可能共享美國經濟發展成果。這正如他日后所明白揭示的那樣，“所有的人”，都有權“從事有益的工作和獲得酬報”，“保障自己和家庭在生活上過得去”。［5］467

綜上所述，如何保障勞工權益以讓普通勞動者更有尊嚴一直是貫穿于羅斯福新政始終的問題。事實上，新政捍衛普通勞動者有尊嚴的權利也是標本兼治，既通過直接救濟、社會保障和提供工作機會的方式滿足勞工群體起碼的生存權，也通過立法和政治改革有序規范并切實捍衛普通勞動者聯合起來爭取合理權益的權利，尤其是后者更為至關重要。正如勞工關系法頒布后，羅斯福自己所言，“除了《社會保障法》之外，它大概是這個國家或者是任何國家為了工人的利益而采用過的法案當中最有遠見的一項計劃。”［6］118因為它從法律和制度的層面保障了普通勞動者免于恐懼、免于迫害、免于暴力主動爭取權利的能力，使美國勞工群體可以通過真正屬于自己的工會有組織有力量地合法展開工人運動，合理表達、適時實現同經濟社會發展相一致的利益訴求，既有利于不斷改善自己的境遇，客觀上也有利于實現整個社會相對的權利平等和利益平衡，最終形成一個國家健康發展所必需的安全經濟結構。

三、權利保障與大國復興

毫無疑問，任何國家的發展和復興都需要安全穩定的環境。可是，出于對破壞穩定的擔憂，一些人總是習慣于將矛頭指向多數人的勞工大眾，因為他們往往更傾向于通過游行、示威、罷工、群體運動等表達訴求。誠然，失去控制的勞工運動會像導火索一樣引發動蕩與不安，但霸道的既得利益集團看似平靜的暗箱操縱同樣會帶來巨大的災難，甚至它本身就是動蕩的根源。動蕩起于不安，不安源于不穩，不穩則是因為社會中存在著利益的嚴重沖突和失衡。所以，國家治理問題歸根結蒂是如何在普通利益群體與既得利益集團之間作出中道的權衡，而不是簡單的壓制表象。

20世紀30年代，面對因危機逼迫而發生的退伍軍人反抗運動，胡佛總統派出的是聯邦軍隊，羅斯福總統派出的卻是他的夫人和夾肉面包，迥然不同的兩種方式源于二人不同的治理理念。胡佛是頑固的社會達爾文主義者，反對政府干預經濟和聯邦救濟，企圖讓地方政府、工業界等“負責”自愿救濟。他絲毫沒有意識到自己作為商業部長時實行的自由放任政策，已經使美國壟斷利益集團發展到了極端，嚴重受損的普通勞動者的悲慘狀況也已不是簡單的施舍式救濟就能改變的，而貧困的勞工大眾如果得不到有效保護將會引發更大的混亂。關于這些，羅斯福顯然睿智得多。他主張:為了克服當前經濟危機，要關心和寄希望于那些壓在“經濟金字塔底層的被遺忘的人”。并譴責那些大資本家及其代理人，說:“他們只知道追求私利者一代的法則，他們沒有遠見，而沒有遠見的人必將滅亡。”對此，“政府必須迅速干預并保護公眾利益”。可見，“羅斯福就任總統時有一個明確的新政方向，即大力加強國家對社會經濟生活的調節與管理，要求限制壟斷資產階級與改善廣大工農群眾和小資產階級的處境。”［7］在政府保護下，美國立足于平衡勞資雙方的權利關系，通過社會救濟條例、經濟法規、勞資關系法案、社會保障法案、公平勞動標準法等措施，極大地保障了美國勞動人民的權利，工人階級和工會比以前有了較多的自由。美國工會組織得到極大發展，1933年全美工會會員不到300萬人，1939年已達900萬人。工會組織沖破了行業界線，建立起有利于吸收廣大藍領工人的產業工會;還沖破了基礎工業大資本家阻礙工會發展的壁壘，使工會運動大規模地進入鋼鐵、汽車等基礎工業。［8］隨著工會組織的不斷壯大，工人運動積極發展，美國勞資力量的對比發生了變化，資方對勞方的剝削在方式與程度上也發生了變化。壟斷資本再不能恣意妄為，而是被迫限制其過分剝削行為，承認工會權利，增加工資，提高工人購買力，并部分地致力于實現工業民主。事實證明，美國工會組織的壯大和工人運動的發展不僅沒有引發人們慣常擔心的革命，相反，它將工人運動合理地納入到法律和秩序的范圍內并有效發揮積極作用，部分地改善了普通勞動者的生活困境，使國民經濟免于徹底崩潰，社會也在勞工和資方的雙贏中恢復了生產力，并為二戰的勝利奠定了堅實的經濟基礎。如果美國工業生產指數以1929年為125計算，1932年只有58，1936年則回升到121。工人失業人數比1932年減少了一半。國民總收入1929年危機前是1044億美元，1933年為740億美元，1937年恢復到1090億美元……新辦的工程和福利事業共有3萬項以上，全國新建了10%的公路、35%的醫院和65%的學校。［9］到1939年，美國的工業生產水平創歷史新高，農業生產保持穩定，農民收入有所提高;對外貿易趨向活躍，失業人數減少，人民生活水平得到恢復和改善。1940年，美國國民收入基本恢復到大危機爆發前的水平。

盡管，后來人們對新政的評價褒貶不一，但即使是它的批評者也不得不承認是羅斯福新政阻止了美國走向徹底崩潰。的確，以勞工立法為重要內容的羅斯福新政不獨克服了30年代經濟危機，還奠定了戰后美國經濟可持續發展的可控福利國家模式。羅斯福執政伊始就堅決地主張公民的政治經濟權利，認為聯邦政府有義務保障公民“免予匱乏的自由”，即必須以國家之力保障公民的就業權、受教育權、就醫權、合理收入權、公平競爭權等等。它關于勞工權利的立法保障對美國以后的勞工政策產生了深遠影響，如杜魯門的公平施政，肯尼迪、約翰遜的民權政治以及卡特的人權運動等都體現了國家自覺重視平衡社會利益關系的思想。這些均為普通勞動者的權利成長注入了強勁的生命力，使美國民眾可以適時共享經濟社會發展的繁榮成果。從那以后到現在，美國普通勞動者的工資收入一直隨著物價水平逐步攀升，其工資水平并非由政府制定，而是由工會組織通過集體商議、仲裁，最終以看得見的方式實現。自從集體談判成為法律以來，美國的罷工事件不斷減少。今天的美國只有極少部分勞資沖突導致罷工，大部分都是在談判桌上解決的，這些都應歸功于新政對勞工權利的立法保護。不過應當強調的是，美國政府注重保障勞工權利并不意味著可以隨意侵犯資方的利益。相反，資方同樣可以組建自己的聯合會、協會，通過院外活動等方式捍衛自己的利益，這是他們和勞工一樣受到平等保護的自由和權利。勞工權益的不斷增長最終造就了美國龐大的中產階級隊伍，使美國國民的消費力和國家的生產力相匹配，經濟持續發展，社會平衡穩定。與此同時，由于強大的工會壓力和政府在勞資關系上的強力推動，資方不得不最大限度地發揮企業家精神，開拓創新，積極采用新技術，轉變經濟增長方式，降低非勞動力成本，提高效益，努力實現美國企業的真正成長。而這一切都有利于美國逐步發展為民富國強的超級大國。

結語

以上對羅斯福新政勞工立法的分析表明:沒有國家和政府對勞工權利保護的有效行動，就沒有普通勞動者利益和資本利益的共同增長，而所謂國家偉大復興也將無從談起。他山之石，可以攻玉。實現中華民族的偉大復興是我們正在努力建設的事業，雖已取得舉世矚目的成就，但發展中也存在許多問題。當前我國普通勞動者收入偏低的現實已是制約國民經濟健康發展的關鍵因素之一，黨和政府高度重視，已經頒布的新《勞動合同法》和《企業勞動爭議協商調解規定》便是對該問題的積極回應。可是“徒法不足自行”，根據經驗和業已存在的事實，要將法律文本中的權利落實為現實中的權利，我們要破解的難題還有太多。特別是“有些領域，社會上層所形成的‘利益圈’環環相扣、層層聯結，形成一種‘權貴主義’的社會結構態勢，‘權力資本化’和‘資本權力化’共存，左右著社會秩序的建構，而社會中下層權益卻屢遭侵蝕，形成資強勞弱、官強民弱、上強下弱的階層關系”。［10］在這種狀況下，改變普通勞動者命運的努力注定要有如羅斯福新政般大刀闊斧、壯士斷腕的勇氣和魄力。

［1］趙修義.危機不僅僅是經濟的，也是社會的和觀念的［J］.探索與爭鳴，2009，(9).

［2］劉緒貽.羅斯福“新政”、勞工運動與勞方、資方、國家間的關系［J］.美國研究，1992，(2).

［3］王斯德.世界現代史［M］.北京:高等教育出版社，1988:318.

［4］吳必康.英美現代社會調控機制［M］.北京:人民出版社，2001:190.

［5］羅斯福選集［C］.關在漢，譯.北京:商務印書館，1982.

［6］劉緒貽，楊茂生.美國通史(第5卷)［M］.北京:人民出版社，2003.

［7］劉緒貽，楊生茂.富蘭克林·D·羅斯福時代(1929－1945)［M］.北京:人民出版社，1994:71.

［8］劉緒貽.20世紀30年代以來美國史論叢［M］.北京:中國社會科學出版社，2001:202.

［9］黃安年.羅斯福新政的地位和階級實質［J］.北京師范大學學報，1982，(4).

［10］趙慧珠.協調階層關系:構建和諧社會的重中之重——訪著名社會學家、中國社會科學院榮譽學部委員陸學藝研究員［J］.中國黨政干部論壇，2007，(2).

【責任編輯:張亞茹】

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1002－7408(2012)09－0110－03

張建紅(1979－)，女，湖北棗陽人，重慶文理學院公共管理學院講師，政治學碩士，研究方向:人民代表大會制度、憲政與公民的權利。