人大行使監督職權途徑問題研究述評

□ 徐永利 王維國

人大制度研究

人大行使監督職權途徑問題研究述評

□ 徐永利 王維國

早在1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法就賦予了人大監督職權。不過，缺乏實現途徑的監督制度只能是僵硬死板、空洞無物的制度；人大行使監督職權缺乏實效只能說明制度誠信和政治權威不足。由于人大行使監督職權的實效一直與憲法法律的規定及人民的期待之間有一定的差距，因而學界和人大工作者圍繞增強人大監督實效問題進行了多方面的研究和探索。其中，有一些學者和人大工作者從人大行使監督職權的途徑角度，就如何增強人大監督實效進行了探索。盡管人大行使監督權的途徑與加強或強化人大監督權的途徑是兩個概念，但是一些學者和人大工作者卻往往并不對二者加以區分，不在同一個邏輯層面上所闡述人大行使監督職權的不同途徑。這樣不僅容易導致理解誤區，而且提出的對策建議的針對性和時效性也會受到一定影響。

一、既有研究概述

有的學者和人大工作者在加強、完善或改進人大監督工作，提高人大監督實效的意義上闡述人大行使監督職權的途徑。例如：

胡正揚在1996年認為，提高地方人大監督實效的途徑有：一是突出監督重點,二是完善監督形式,三是健全監督機制,四是優化監督環境[1]。這里，其實只有完善監督形式、健全監督機制才與人大行使監督職權的途徑直接相關，其余只是改進人大監督工作、提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

吉雅杰在2001年認為，地方人大行使監督權的完善途徑有：一是健全并完善地方人大行使監督權的各相關要素，即：加強地方人大自身的監督職能，增強監督活力；完善地方人大監督的內容，突出監督重點；完善地方人大監督的方式和程序，探索監督新渠道。二是健全監督立法機制，使地方人大監督權的行使納入法制軌道。三是加強和改善黨對地方人大監督工作的指導，理順黨政關系[2]。這里，只有完善地方人大監督的方式和程序，探索監督新途徑才與人大行使監督職權的途徑直接相關，其余只是加強人大監督工作、提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

賀興洲在2004年認為，加強和改進人大監督工作的途徑有：一是盡快出臺監督法，推動人大監督步入法制化軌道；二是在黨的執政過程中保障和支持人大的監督工作；三是健全和完善人大監督機制，增強監督的針對性和實效性；四是以人大監督為中樞，構建公共權力監督體系[3]。這里，只有出臺監督法，健全和完善人大監督機制才與人大行使監督職權的途徑直接相關，其余只是加強和改進人大監督工作，提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

盛濤在2007年認為，人大監督的完善途徑有：第一，深入學習監督法，提高人大監督重要性的認識；第二，健全監督機制，強化人大監督的權威；第三，加強人大組織建設，健全人大監督的自身運行機制；第四，實現人大監督與輿論監督相結合，提高人大監督的社會影響力[4]。這里，只有健全監督機制才與人大行使監督職權的途徑直接相關，其余只是加強和完善人大監督工作，提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

鄧光榮在2007年認為，地方人大監督的有效途徑有：一是抓住實質，提高監督的針對性；二是選準議題，提高監督的準確性；三是貼近人民，增強監督的公開性；四是督促整改，增強監督的權威性；五是提高素質，增強監督的自覺性[5]。這里講的全是加強和改進人大監督工作，提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

胡連芳在2008年認為，樹立人大監督權威的途徑有：一是以“權”樹威，二是以“為”樹威，三是以“實”樹威，四是以“嚴”樹威[6]。這里講的全是加強人大監督工作，提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

倪春納在2012年認為，以往學者認為強化人大監督權力的途徑主要有：一是提高對人大監督的認識，二是理順黨與人大的關系，三是完善人大自身監督的制度建設，四是改進人大監督機制，五是探索人大監督形式[7]。這里，只有改進人大監督機制和探索人大監督形式才與人大行使監督職權的途徑直接相關，其余只是加強和改進人大監督工作，提高人大監督實效的措施和方法，同人大行使監督職權途徑間接相關。

當然，也有一些學者和人大工作者僅僅把人大行使監督職權的途徑看作為人大監督的形式、手段或方式。例如：

張文麒在1996年認為，新的形勢迫使國家權力機關必須尋找一個力度適中、方法靈活、效果良好的監督形式。執法檢查就是以其適用性、時效性、靈活性等特點，能夠適應當前加強人大法律監督的需要，能夠體現我國民眾民主意識中所需要的便利、快捷、直接等要求，登上人大法律監督舞臺，在實踐中不斷健全和完善，成為人大法律監督的重要形式和途徑[8]。

李洪剛、許柏峰在1997年認為，實踐中，國家權力機關對檢察機關行使監督權的主要方式和途徑有以下幾項：（一）審議人民檢察院工作報告制度，（二）人大對檢察干部的任免權，（三）人大對重大事項的決定權，（四）執法檢查和代表持證視察制度，（五）組織人大代表評議檢察機關工作，（六）對檢察長和檢察干部進行述職評議，（七）對檢察機關提出質詢和詢問，（八）通過交辦案件和其他工作來監督檢察機關的工作[9]。

趙復武在1998年認為，人大司法監督的有效途徑有：一是必須堅持和完善行之有效的監督方式，二是要遵循正確的原則和方法，三是要在完善工作機制上下工夫[10]。

劉嫣姝在2002年認為，人大司法監督完善途徑有：首先，制裁性的人事組織控制監督權的適用范圍應嚴加界定，同時應加強人大對法官的評議監督，在條件成熟的地方，可以采取某種追責制的監督方式。其次，決策性事務控制監督權能的應用程序要嚴格界定。由于現行法律沒有明確規定決議權的行使程序，所以造成了人大決議權的行使在某些領域虛置而同時又可能對某些問題濫用的狀況。第三，應充實人大司法監督中平等化的溝通性監督權能[11]。

顯然，上述不同學者、人大工作者，不僅在不同意義上使用人大行使監督職權的途徑，把思想認識、體制機制、制度措施、工作策略統稱為途徑；而且，即使是同一個學者、人大工作者，往往也未能在同一邏輯層面上看待人大行使監督職權的途徑。

二、簡要評價

途徑，簡單地講，就是起點和終點之間的通道或管道。對于人大行使監督職權的途徑來說，就是由監督活動的啟動、監督權力的運行、監督活動的結束等環節組成的系列活動及其程序。人大為了實現不同的監督目的，到達不同的監督目標，要確定監督活動的啟動與結束要求，要采取不同的監督權力運行方式，因而形成了不同的監督途徑。監督活動的啟動包括啟動要件的確定（確定要監督的問題和事項及所對應的監督形式）、監督活動方案的確定與組織實施等。監督權力的運行方式主要解決怎樣監督（方式、手段、步驟），其特征體現為對監督事項觸及的廣度、深度和強度。監督權力觸及監督事項的廣度、深度和強度不同，直接影響監督目的的實現和目標的完成。也就是說，劃分人大行使監督職權的途徑類型的主要依據是監督權力運行的方式。監督活動的結束包括監督的法律后果的確定、監督實效的評估、監督責任（包括監督者和被監督者）的落實等。當然，圍繞不同的監督目的和目標，監督活動啟動和結束的條件與要求也不同。因此，監督活動的啟動的條件與要求、監督權力的運行方式和監督活動的結束條件與要求共同構成了完全意義上的人大行使監督職權的途徑。完全意義上的人大行使監督職權的途徑包括由誰來監督（主體），監督誰（對象），監督什么（內容），怎樣監督（方式、手段、步驟），如何保證監督效果（效力、責任）等規定和要求。可以說人大行使監督職權的途徑是一個在人大制度下的完整的監督制度、規范和程序體系。現行監督法規定了人大常委會行使監督職權的七種方式，即：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規實施情況的檢查；規范性文件的備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定。也有學者和人大工作者將其稱為七種監督形式或手段。甚至有人將其直接稱為七種監督途徑[12]。顯然，這七種監督方式對監督事項觸及的廣度、深度和強度有很大的不同。例如，詢問雖有廣度，但深度和強度明顯不足；而特定問題調查主要目的就是要對監督事項進行深度把握，撤職案的審議和決定的強度是所有監督方式中最強的。人們普遍把監督法看做是對監督方式，或監督形式與手段的具體規定，而只有個別人稱之為監督途徑，這就說明這七種監督方式的確是分辨人大行使監督職權途徑的重要因素，但不是唯一因素。這也表明這七種監督方式也可以看做是不完全意義上的監督途徑。也就是說，這七種監督形式的啟動要件、運行過程和方式、法律后果各不相同，基本上涵蓋了人大對“人”“財”“事”的監督；但要成為完全意義上的監督途徑，還需要進一步完善程序，創新方式方法；還需就這些監督方式運行所需的初始與結束條件和要求作出明確的規定。正因為如此，我們才需要不斷完善人大行使人大監督職權的途徑，以確保人大的監督職權能夠真正發揮作用，而不僅是文本上的規定。

監督總是相對于被監督者而言的，因而人大行使監督職權的過程，就是人大與“一府兩院”的一個互動過程。如果“一府兩院”對人大的監督采取回避、不配合、抵制、不回應，甚至反監督的話，那么人大的監督就會受到阻滯，監督的效力就會減弱，甚至沒有，監督的途徑就會失效。出現這種情況，人大監督的目的就難以實現，目標就難以達到。當然，人大監督的效力也與人大在整個國家政治格局中的地位，人大組成人員的責任意識、行使監督職權的能力與決心有著密切的聯系。正因為如此，一些學者、人大工作者，把人大自身與“一府兩院”的人大意識、監督意識的強化與自覺，人大與黨委關系的完善、人大行使監督職權的制度安排、人大行使監督職權的機制建設及人大行使監督職權措施辦法等都看做是人大行使監督職權的途徑或加強人大行使監督職權的途徑，而且有的還放在了同一個邏輯層面上來論述。加強人大監督職權涉及諸多方面、諸多因素，除了需要進一步完善監督程序、創新監督方法外，還要進一步增強監督意識、完善法律法規、理順黨政關系等等。也就是說，人大自身與“一府兩院”的人大意識、監督意識的強化與自覺，人大與黨委關系的完善、人大機構建設，只是有助于強化人大行使監督職權的效力，增強人大行使監督職權的實效，還并不是人大監督權力運行中直接環節。因此，上述方面，可以看做是人大行使監督職權的間接途徑。我們在說明人大行使監督職權的途徑時，應將直接途徑和間接途徑加以區分，因為它們屬于不同的邏輯層面。所謂人大行使監督職權的直接途徑，就是指由人大監督活動的啟動、開展、結束等環節組成的系列活動、步驟、過程和程序。當然，就目前來說，人大監督活動的啟動、開展、結束等環節，無論是在法律法規的規定方面，還是實踐探索方面，都存在許多需要細化、明確和完善的方面。也就是說，現有的人大行使監督職權的途徑只有通過進一步的完善、延伸，才能成為完全意義上的監督途徑。尤其是人大監督權力的運行方式，監督法只是對已經較為成熟的進行了規范。然而，地方人大普遍反映，對于人大權力的運行方式在不違背憲法規定和法律精神的前提下，應該持開放態度。這樣，才能擴大和拓寬人大行使監督職權的途徑，更加有效地利用人大行使監督職權的途徑，進一步增強人大監督的效力和實效。當然，我們將人大行使監督職權的途徑分為直接途徑和間接途徑，并非要說明間接途徑不重要。實際上，只有二者共同發揮作用，才能使人大的監督職權真正落到實處，發揮其應有的作用。

注釋：

[1]胡正揚：《提高地方人大監督實效的途徑》，載《人大研究》1996年第4期。

[2]吉雅杰：《我國地方人大行使監督權的完善途徑》，載《中國律師》2001年第6期。

[3]賀興洲：《加強和改進人大監督工作的現實意義及途徑》，載《求知》2004年第12期。

[4]盛濤：《人大監督的性質及其完善途徑》，載《黨政干部學刊》2007年第9期。

[5]鄧光榮：《積極探索地方人大監督的有效途徑》，載《人民之聲》2007年第11期。

[6]胡連芳：《淺議樹立人大監督權威之途徑》，載《新疆人大》2008年第5期。

[7]倪春納：《強化人大監督權力途徑的研究述評》，載《天府新論》2012年第3期。

[8]張文麒：《執法檢查:地方人大實施法律監督的重要途徑》，載《人大研究》1996年第7期。

[9]李洪剛，許柏峰：《正確認識人大監督的方式和途徑不斷提高接受人大監督的自覺性》，載《政法戰線》1997年第10期。

[10]趙復武：《積極探索人大司法監督的有效途徑》，載《人大研究》1998年第4期。

[11]劉嫣姝：《論我國人大司法監督權能的完善途徑》，載《山東社會科學》2002年第3期。

[12]李青靈：《認真貫徹實施監督法 依法規范監督程序》，人民網·中國人大新聞網（h t t p://n p c.p e o p l e.c o m.c n/GB/1 5217/5381742.h t m l）。

（作者分別系北京聯合大學黨委書記、人民代表大會制度研究所所長，北京聯合大學人民代表大會制度研究所研究員。本文系“加強人大常委會依法行使監督權的途徑研究”基金項目，批準號〔12 BZZ 0 10〕）