我國人大預算監督研究:現狀與未來

□ 劉元賀 孟威

人大制度研究

我國人大預算監督研究:現狀與未來

□ 劉元賀 孟威

人大預算監督研究不僅要推動政治學科的發展，還要關注現實政治中重大問題，即實現科學使命與政治使命的統一[1]。實現二者的有機結合必須建立在對已有預算研究認識的基礎上。通過文獻檢索可以發現，現有國內外相關預算監督研究基本上集中在三大領域內：基礎理論研究、中國人大預算監督研究、預算監督理論模型研究等。

一、公共預算基礎理論研究

（一）公共預算的政治屬性研究

早期的預算研究，一般將公共預算視為一種提高政治績效的技術。在早期預算理論家的視野中，公共預算的核心價值理念是效率，如進步時代美國預算改革理論家們克里夫蘭（Fr e d e r i c kCl e v e l a n d）、艾倫（W i l l i a mA l l e n）等，他們認為自己的工作是建立在客觀觀察的科學原則和對數據的中立評估基礎之上的。艾倫把公共預算視為一個被動的無力在有效分配資金的過程中執行獨立的政治中立功能的東西[2]。但是，公共預算不僅只是行政管理技術。二戰以來，隨著人們對公共預算研究的深入，理論家們逐漸認識到了公共預算的政治屬性。威爾達夫斯基（W i l d a v s k y）開創了公共預算研究的新領地。在他的研究視閾內，公共預算在本質上是政治的，它是政治過程中權力沖突的表現：（1）為完成政策目標，預算成為連接財政資源和人類行為的樞紐；（2）預算是一種在可選擇的支出項目中作出選擇的機制；（3）預算不僅是社會網絡，而且也是法律關系，在這種法律關系中，黨派會達成承諾，也有可能引發制裁（如果不存在必要的平等）；（4）對任何組織而言，預算是表達不同偏好和作出不同判斷的過程?？偠灾A算是政治斗爭的結果。所以，威爾達夫斯基形成這樣的結論：預算的規模和形式關系著政治生活中競爭程度。總統、政黨、行政官員、國會議員、利益組織以及有興趣的公民群體都有可能在預算中相互競爭著表達其利益偏好[3]。在研究過程中，威爾達夫斯基較為偏重過程和結果的分析。由于受當時行為主義的影響，他分析的焦點是公共預算過程中主體間的權力行為關系。也正是因此，他雖然界定了預算的本質并提出了初步的政治分析框架，但卻很少研究預算過程中制度的影響。

公共預算之所以是政治的，并不僅僅在于它解釋了政治過程中沖突的權力關系，更為重要的是，它涉及現代社會的民主治理問題。美國學者喬納森·卡恩（Jo n a t h a n D a v i d K a h n）基于對進步時代（18 90~ 1928）美國的國家建設和公民權的考察，揭示了預算在維護公民權和重構政府責任方面的貢獻。恰如他在《預算民主：美國的國家建設和公民權》所評論的：“預算不僅僅限于如何保證精確性的技術問題，它更多地涉及現代社會中預算和民治治理相互關系的根本問題?！盵4]這里卡恩所謂的預算民主，更主要體現在重構政府責任方面：“在沒有為民眾提供任何更多的控制政府的手段、而政府對民眾生活的控制權卻日益強大的情況下，預算通過建立一個公民保護其默認權利的新的代議制神話，來緩解代議制民主的危機。今天，預算告訴我們，政治家是負責任的，因為他們必須根據某些條例來花我們的錢。不管它運行的現實情況如何，僅僅是它的存在，就是再次對我們作出的保證?！盵5]預算在這里體現的權力關系，是一種監督性的權力。因此，嚴格地來說，公共預算的政治含義首先是一種監督權力。不過，卡恩的目標更主要是對美國預算改革的歷史分析，而對公共預算過程中的權力關系以及制度關系方面的研究力度不夠。

在國內，不少政治學者也開始關注公共預算政治方面的研究，如王紹光、馬駿等。王紹光雖未明確提出公共預算本質是政治，但是他的研究突出了公共預算與政府責任的密切關聯?！岸愂展倘恢匾A算也很重要。預算改革的目的是把一個看不見的政府變為一個透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責任的政府；一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見：要讓它看得見，它就得有一個統一的、受監督的預算。”[6]馬駿基于國外預算研究的經驗，也認為公共預算的本質是政治。在此基礎上，他提出了預算改革政治分析的研究框架：（1）預算改革引起的權力結構方面的變化；（2）預算改革引起的決策方式的變化；（3）預算改革引起的預算結果的變化。在這個分析框架中，馬駿突出地強調了預算改革引起決策方式的變化[7]。預算本質的政治性認識確立了預算研究的基本主題，只不過，目前預算政治方面的研究主要集中于政府行為和公共資源分配權方面的研究，而忽視了預算制度和預算監督權的研究。

（二）走向權力監督的公共預算研究

公共預算作為政治的體現，不僅圍繞資源分配而進行的權力斗爭，而且還是一種構建責任政府體系的權力保證，即預算是一種監督權。公共預算作為一種監督政府的權力，是隨著現代政府預算制度的起源而產生，國外一些學者在這個問題上基本達成共識。如英國學者Ei n z i g Pa u l系統地研究了英國議會財政控制制度發展的歷程。在這項研究中，他認為公共預算是控制政府“錢袋”的權力，也就是說公共預算本身是監督或者控制政府的權力[8]。除了歷史分析外，也有學者通過對現實案例的分析，發現預算的主要功能是防止權力濫用。如托馬斯·P·勞斯在《三權分立原則與預算決策》一文中通過對美國預算過程中具體案例的剖析，發現如下結論：歷史上，將國庫管理的權力置于立法機關的手中是為了避免君主專制。今天，將預算發展和執行的職責聚集于首席行政長官身上是為了控制公共支出。相反，行政主管有權監控、指導預算執行，有權全部或者部分否決立法機構撥款，有權執行撥款措施，給他這些權限是為了防止公眾開支過程效率低下，并防止出現籠絡民心的政治撥款。簡而言之，公共預算中的分權原則是為了防止權力濫用[9]。

不僅國外學者揭示了預算政治的首要含義是約束與監督行政權力，而且國內也有學者意識到了預算控制權力的功能。靳繼東對預算政治的歷史進程和思想傳統的探索發現：無論是預算政治的現實主題還是研究主題，其邏輯的次序都是從對權力的憲政控制開始[10]。

預算權力監督功能的研究不僅拓展了預算研究的范圍，而且更對當前我國人大預算監督研究提供了很好的研究思路，即預算監督不是技術性的監督，而是一種權力監督，是人大對行政機關的監督。這是研究中國人大預算監督的首要出發點。

二、中國人大預算監督研究現狀

人大預算監督重要性逐漸得到學界的重視，現已成為政治學、行政學、法律學等多學科的研究重點。不過與其重要性相比，人大預算監督研究仍是一個有待拓展的研究領域。

（一）人大預算監督的實質

有關中國人大預算監督研究的專著，最早的研究應該是蔡定劍教授于1991年出版的《國家監督制度》。在1992年版的《中國人民代表大會制度》中，蔡定劍依據監督權的內容，將預算監督視為對政府行為的監督[11]。朱光磊教授在對中國監督體系的基本框架總結的基礎上，認為人大的預算監督功能屬于法律監督系統[12]。由于二人分類的標準不一，很難區分他們這種對人大預算監督的類分孰優孰劣，但可以確定的是，人大預算監督權是一項極其重要的監督權。

人大預算監督權不是普通的監督權，而是具有憲政意義的權力。朱孔武依據憲政主義的研究視角，認為，“議會審查和決議預算案，本質上是對政府的授權，使政府得為達成一定施政目標而執行議會同意的預算，因此，議會的預算審查權只不過是傳統的議會對政府進行控制的權力。議會預算審議權內化于一國的憲政制度，成為不可或缺的環節。政府在財政經濟上的措施和行為必須獲得議會同意，使政府在施政上能夠直接接受選民監督，從而達到合理節制的目的,最終經由權力分立和制衡原則來保障人權?！盵13]

（二）人大預算監督實踐研究

人大預算監督重要與否，關鍵還是要看其效能的發揮程度。目前，人大預算監督在這一領域內研究主要沿著兩個方向進行。

1.問題導向型研究

該類研究一定程度上主導了人大預算監督權的研究，主要關注問題界定及成因分析。李誠、張永志歸納了人大預算監督中存在的預算編制中的、初步審查中存在的、人代會審批中存在的以及監督預算執行中存在的等四類十八個問題[14]。王秀芝分析了預算監督中的人大的地位與人員構成及其在預算審批、調整、執行監督中所面臨的問題，并將原因歸結為預算監督不力，人大預算監督乏力[15]。林慶祥界分了地方人大預算監督中存在的三類難題：規范化審查監督難、實質性審查監督難、效能度審查監督難，在此基礎上他剖析了人大預算監督中難題的成因；預算審查監督立法存在缺陷；地方人大與預算部門之間的信息不對稱；地方人大的審查監督力量難以適應工作的需要；地方人大預算審查監督的方法和手段過于單一[16]?？梢钥闯?，林慶祥等人的分析較為偏重于技術性的分析，這種分析可以較為方便地揭示地方人大預算監督權懸空的具體原因，但不足的是它難以發現懸空背后的政治性因素，因而也難以揭示其主導性因素。范永茂在對廣州市部門預算研究的基礎上，發現人大預算監督在技術和制度的層面都存在著種種困境[17]。雖然這項研究關注了制度方面的原因，但是僅僅是關注了人大預算制度本身，而沒有擴展開來。作為對現有研究的回應，周振超通過考察省級政府的運作過程，發現包括人大的預算監督權空泛化在內的很多政治現象都和“行政主導下的簡約治理”這一政府管理模式密切相關[18]。

2.建議導向型研究

在問題批判主導的研究現狀下，一些學者開始反思已有的研究方法，由“破”轉向“立”，開始探索人大預算監督發展的路徑。一些學者傾向改革現有的一些具體制度，如張獻勇從預算年度的憲政價值入手，在比較國外經驗的基礎，主張強化全國人大預算草案審批權的一個可行思路是預算年度調整，實行跨年制[19]。劉善冬強調了人大財經監督與政府審計監督兩種模式對接的可行性，并對具體實施途徑進行了規劃，如加強監督程序和監督手段的對接、加強監督力量和活動陣地的對接、加強監督信息和監督資料的對接等[20]。有的學者也主張實行制度創新。如唐宋元關注了人大預算監督理想創新、拓展預算監督視野、方式創新、報告制度創新、機構創新及建立績效評價體系等[21]。雖然這些建議為促進發揮人大預算監督職能提供了許多很好的思路，但是由于實證分析不足，上述有的建議存在著應然性的偏見，在具體適用上存在著一些問題。更為突出的是，由于關注點多是技術性，幾乎沒有涉及實質性問題。因此，這些建議在促進人大預算監督能力提升方面的作用有限。

總的來講，現有研究為我們認識人大預算監督權懸空的真實原因提供了豐富的經驗材料，不過，這些研究卻很少關注人大預算監督過程中正式組織間的權力關系。

（三）人大預算草案修正權研究

人大預算草案修正權研究，是目前人大預算研究領域內逐漸興起的新研究方向。雖然該方向的研究成果并不是很多，但是實質性的貢獻也不少并呈逐漸增加的趨勢。雖然如此，目前預算草案修正權的研究，就其內容而言，主要集中在中國人大預算草案修正權的重要及其必要性與預算草案修正權實施的可行路徑等方面。

1.預算草案修正權是一項極其重要的預算權力

馬駿、林慕華的研究表明：預算草案修正權是現代議會的核心預算權力[22]。張樹劍、林挺進等基于公共選擇與憲政相結合的視野，認為預算草案修正權是一項憲政權力，它“不僅是出于監督機制的理論需要，更是關系公民福利實現的實質性程序?！盵23]不過，學者們在人大預算監督法律體系中是否設置了該項權力的問題上分歧較大。如馬駿、林慕華在《現代議會的預算修正權力》中認為，中國現行預算法及相關法律并未賦予人大這一預算監督權力。而趙雯教授則指出：憲法和地方組織法明確規定人大享有預算草案修正權。人民代表大會會議期間，大會主席團、各專門委員會、代表聯名都可以提出對預算草案的修正案[24]。在這些爭論中，有一點是確定的，即“財政預算的修正問題直接關系到人大憲法地位的落實，并應在預算法這一預算基本法中作出較完善的規定?！盵25]

2.人大預算草案修正權實施的可行路徑

權力的重要與否，關鍵在于執行。一些學者在關注預算草案修正權的重要性及必要性的同時，也在探討其可行的路徑。曾軍平基于《預算法（修訂草案）》的文本分析，提出了我國未來預算修正權實施的一些重要的制度規范建議，如修正議案的準備期、預算修正案進入人大會議表決程序的條件、程序、人大會議的會期規定等等[26]。他的這些建議為將來實施預算草案修正權提出了有益的指導，問題是：他的研究忽視了制度的路徑依賴問題，即沒有深入論證這些制度設計是否具有制度方面的可行性。

上述預算草案修正權的研究成果，深化了人們對預算草案重要性的認識，而且一些研究所設計的制度路線為人大預算草案修正權的實踐提供了有益的理論指導。不過，需要指出的是，未來的研究，在關注上述兩個問題的同時，也應該加強人大預算草案可行的論證，特別是它與主流制度是否具有相容性。

三、預算研究的主要理論模型：貢獻與不足

研究人大預算監督，必須弄明白：在人大預算監督過程中，黨委、人大、行政機關等三個部分是如何分配政治權力的，即它們之間有著怎樣的權力關系，同時，這種正式組織間的權力關系反過來是如何影響人大預算監督的。正式組織間的權力關系是由制度進行規范的，所以，權力關系研究可以簡約為制度關系研究。因此，目前預算研究過程中有關制度間關系研究的現狀從很大程度上影響了對人大預算監督能力的認識。強化人大預算監督能力研究，需要找到合適的分析框架。所以，評估現有預算研究模型是必要的。當前預算研究過程中的主要分析工具有：績效預算模型、委托—代理模型、交易費用政治學模型等。

（一）績效預算模型

學界的主流觀點認為，績效預算始于美國胡佛政府的預算改革。但是在進步時代，紐約市政研究局已將效率視為預算的內在價值，“預算局不僅將效率的價值附加于預算理念中，而且還從道德上加以闡釋?！盵27]也就是說，績效預算的理念始于紐約市政研究局。歷史的梳理表明，績效預算是以績效指標和事業成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環節而建立的公共管理模式。

如何達至績效目的，沈春麗認為，從傳統預算向績效預算的轉型過程一般分為下面幾個步驟：項目預算編制、績效度量和報告、績效管理，以及最終的績效預算系統的實現[28]。從橫向截面來看，績效預算的實現，關鍵需要處理好總額控制、配置效率、運行效率、財政責任等方面的問題。囿于績效預算研究中的這些問題，公共預算決策的分析框架應是：在尋找和分析備選方案的基礎上，按照一定的標準進行方案選擇。這一簡單的決策過程描述暗含著那些將顯著影響預算決策的關鍵要素，決策參與者、決策權力的分配、決策的目標或方案選擇的標準、決策信息。這些要素內涵的不同組合又體現為決策模式的不同，分為漸進主義決策模式和理性主義決策模式[29]。

目前，績效預算模式已在不少國家進行了實驗并取得一些成果，但是該模式過于關注預算過程中的績效問題，忽視了其背后的權力因素，從而使預算成了一種技術性的管理活動，偏離了預算的政治本質。因此，該模型在分析人大預算監督過程時就會顯得乏力。

（二）委托—代理模型

在委托—代理理論模型那里，公共預算是一種特殊的合同。它的核心是為行政機構提供服務的人員和給服務提供者分配資源的人員之間的關系，即委托人和代理人間的互動關系。影響預算合同的主要因素有兩種：（1）信息的分配和管理；（2）預算參與者之間的等級關系。該理論模型假定參與者之間存在著等級關系，委托人和代理人之間存在著目標沖突，而且信息的分布是動態的。依據信息分布均衡情況，該模型可細化為：代理人主導—等級、沖突、代理人控制信息；立法機關主導—等級、沖突、立法機關控制信息；行政主導—等級、沖突、行政控制信息；議題網絡—等級、沖突、信息共享[30]。

就目前預算研究現狀而言，最常見的預算理論模型是委托—代理模型。依據此理論模型，國內預算研究已取得不少實質性的貢獻，如程瑜以此理論模型對政府預算進行了契約經濟學分析，并發現：信息和激勵約束是影響政府預算契約效果的兩個最重要因素[31]。不過，值得指出的是，該理論模型在解釋是什么因素導致了信息分布不均衡的問題上存在著一些不足。事實上，它也難以完成這一任務。因為它忽視了政治中較為重要的自變量，即制度。很顯然，由于此缺陷，它也很難適用于人大預算監督制度的研究。

（三）交易費用理論框架

馬駿、侯一麟曾用該理論框架分析了中國省級預算中的非正式制度。在交易費用分析框架中，預算也被看成一種合同，因此，預算過程也就被視為制定和實施預算合同的過程。預算合同的實施過程中必然會發生各種交易費用：形成預算合同時必須支付的事前交易費用，例如事前的討價還價費用、信息費用、決策時間和協調費用等；事后確保預算合同能夠實施的交易費用。依據交易費用理論，這些交易費用主要來源于預算合同制定和實施的預算環境。因此，馬駿等建構了分析的基本框架：零碎化的威權體制、正式預算制度落后而且零碎化，非正式預算制度，其中，非正式預算制度包括預算產權、部分等級制、完全等級制[32]。

可以看出，交易費用理論框架的突出貢獻是把握住了我國省級預算過程中的非正式制度的影響。不過，該理論框架在用于人大預算監督過程研究時，則會面臨著如下困境：（1）在監督過程中，預算不是被視為合同而是人大監督行政機關的手段；而且，政治領域內，經濟學意義上的平等合同幾乎不存在，因為權力分配是不平衡的。（2）人大預算監督過程雖受非正式制度影響，但是起根本作用的還是正式制度，特別是正式制度間的關系；這種制度間的關系反映的是權力競爭的結果，未必就符合交易費用最小化的邏輯。

目前有關預算研究的理論模型，如績效預算模型、委托—代理模型、交易費用理論框架，關注點主要是預算績效的研究。通過目前已取得成就來看，這些理論模型為分析預算改革提供了許多有效的分析工具。但是，由于理論模型是對特定事實的抽象，因此，它們會存在適用范圍的問題。研究發現，這些理論模型難以解釋預算背后的權力關系，從而很難揭示出我國人大預算監督能力弱化的實質原因。

四、未來研究的思路

從上述幾個方面的文獻評述，我們可以發現，當前的預算研究開拓了中國人大預算監督研究的理論視野，并提供了一些有益的經驗指導。但是，總體上而言，中國人大預算研究的整體情況是不容樂觀的：一方面表現為由于制度研究的缺失導致尚未發現人大預算監督權懸空的主導性因素；另一方面是預算監督研究理論模型有限。實際上，二者是辯證統一的，正是因為理論模型的有限限制了進一步的研究，而制度研究的忽視也影響了理論模型的創新。

因此，在未來的研究中，我們應當從制度研究與理論模型創新兩個方面入手，加強人大預算監督研究。一方面，在借鑒其他學科研究方法的基礎上，人大預算監督研究應當在解決實際問題的過程中創新研究方法；另一方面，在方法創新時，必須時刻關注現實問題的解決。也就是說，人大預算監督研究在未來的研究中，應當做到問題解決與方法創新的辯證統一。

注釋：

[1]何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義對政治科學的重構》，復旦大學出版社2004年版，第23~25頁。

[2]William H.Allen,Woman’s Part in Government: Whether She Votes or Not,New York:Dodd,Mead,1912, p71.

[3]Aaron Wildavsky,Naomi Caiden,The New Politics of the Budgetary Process（影?。?，北京：北京大學出版社，2006，pp2-7.

[4][5][27]【美】喬納森·卡恩：《預算民主：美國的國家建設和公民權（1890~1928）》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008版，前言第1、5、62頁。

[6]王紹光：《從稅收國家到預算國家》，載《讀書》2007年第10期。

[7]馬駿：《中國預算改革的政治學：成就與困惑》，載《中山大學學報（社會科學版）》2007年第3期。

[8]Einzig Paul，The control of the purse:progress and decline of Parliament’s financial control.London: Secker&Warburg,1959.

[9]【美】托馬斯·P·勞斯：《三權分立原則與預算決策》，載自【美】阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第50~81頁。

[10]靳繼東：《預算政治學論綱：權力的功能、結構與控制》，中國社會出版社2010版，第71頁。

[11]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1992年版，第322頁。

[12]朱光磊：《當代中國政府過程（修訂版）》，天津人民出版社2002年版，第233頁。

[13]朱孔武：《財政立憲主義研究》，法律出版社2006年版，第124~125頁。

[14]李誠、張永志：《人大預算監督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第13期。

[15]王秀芝：《我國人大預算監督問題研究》，載《經濟研究》2009年第10期。

[16]林慶祥：《加強地方人大預算審查監督的思考》，復旦大學選舉與人大制度研究中心，2012年4月15訪問。

[17]范永茂：《人大預算監督的困境與出路——對廣州市部門預算折射出的問題的思考》，載《中國特色社會主義研究》2011年第1期。

[18]周振超：《行政主導下的簡約治理——省級人大預算監督權懸空的政治邏輯》，載《江蘇行政學院學報》2012年第1期。

[19]張獻勇：《預算年度調整：強化全國人大預算審批權的一個可行思路》，載《人大研究》2005年第10期。

[20]劉善冬：《試論人大財經監督與政府審計監督兩種模式的對接和應用》，載《人大研究》2003年第10期。

[21]唐宋元：《地方人大預算監督制度創新的主要內容》，載《人大研究》2006年第9期。

[22]馬駿、林慕華：《現代議會的預算修正權力》，載《呼吁公共預算》，中央編譯出版社2008年版，第96頁。

[23]張樹劍、林挺進：《中國省級人大預算草案修正權的意義及法律基礎》，載《復旦學報（社會科學版）》2010年第 5期。

[24]趙雯主編：《地方人大預算審查監督簡明讀本》，復旦大學出版社2008年版，第179~180頁。

[25]張獻勇：《論人大的預算草案權》，載《學術研究》2009年第7期。

[26]曾軍平：《預算修正權亟需嚴格制度規范》，載《上海財經大學學報》2008年第 3期。

[28]沈春麗：《績效預算》，世界銀行中文網，2012年5月 10日訪問。

[29]茍燕楠：《績效預算：模式與路徑》，中國財政經濟出版社2011版，第26~27頁。

[30]約翰·弗雷斯特：《委托——代理模型和預算理論》，載【美】阿曼·卡恩、W·巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第146~159頁。

[31]程瑜：《政府預算的契約經濟學分析——委托代理理論的研究視角》，載《財貿研究》，2008第6期。

[32]馬駿、侯一麟：《中國省級預算中的非正式制度：一個交易費用理論框架》，載《經濟研究》2004年第10期。

（作者系西南政法大學2 0 10級政治學理論碩士研究生）