轉型期的社會管制與自組織治理
——美國進步時代的治理啟示

□王涵

（上海政法學院，上海 201701）

轉型期的社會管制與自組織治理
——美國進步時代的治理啟示

□王涵

（上海政法學院，上海 201701）

19世紀末20世紀初的進步時代是美國社會的重要轉型期。為應對這一時期社會領域出現的失控和無序現象，政府開始加強社會管制，社會自組織治理也開始逐漸興起，通過多元治理機制的協調互動，最終為國家重構了良好的制度氛圍和發展環境。本文認為，發揮社會自組織的治理優勢，推進其與治理機制的有效結合，對轉型期中國政府的治理改革具有重要的借鑒意義。

社會管制；治理；自組織治理

19世紀末20世紀初，美國由農業國家轉型為現代工業國家，經濟結構的轉型創造出了空前巨大的生產力。但經濟的繁榮未能帶動社會的全面進步，在自由放任主義政策導向下，以公司霸權為代表的新經濟勢力集團不僅破壞了經濟自由，也侵犯了政治自由和公民自由，使社會的貧富差距和道德淪喪達到了歷史頂點，公共利益受到嚴重損害，助長了轉型期社會失范現象的加劇。為重塑社會規范，維護經濟自由和社會公正，19世紀末20世紀初，美國興起了影響深遠的進步主義改革運動，這一時期也被稱為進步時代。進步時代政府的社會管制與自組織治理之間的協調互動，成為推動國家治理走向成功的重要基礎。

一、轉型期面臨的治理困境

（一）企業社會責任缺失

經濟學家亞當·斯密認為，人們只要專心追逐自己的利益就足夠了，市場機制的自發調節將滿足每個人的需要，而且“追求自己的利益，往往比真正出于本意的情況下更有效地促進公共利益”。［1］（p27）正是由于信奉這一觀點，企業的自由特性在美國始終受到重視和保護。但19世紀中后期，在美國國家經濟結構轉型過程中產生的新經濟勢力集團，在自由放任政策的庇護下，逐漸發展成為全國性組織，并主宰了國家的經濟。新經濟勢力集團為追逐超額利潤置社會責任于不顧，更由于缺乏有效的監管機制，導致一些企業對消費者的坑害已到了令人發指的地步。如在巨額利潤的趨使下，食品加工廠生產環境的骯臟不堪，帶來了嚴重的食品安全隱患問題。新經濟勢力集團干擾了市場機制的正常運行，導致經濟領域的失控和無序，但其在破壞社會原有的秩序和規則之時，對社會義務的承擔卻從未予以考慮。

（二）公民道德責任感滑坡

在新經濟勢力集團構建的公司資本主義新世界里，社會既有的一致性和平等性逐漸瓦解，大量公民成為公司雇傭的勞動者。1888年克利夫蘭總統向全國發表講話時也指出，“當我們來看大資本取得的成就時，就發現有托拉斯、康拜因和壟斷的存在。而美國人民對他們的斗爭還不夠，他們正被壟斷的鐵蹄踐踏至死。本來應該仔細地制定法律限制他們，使之成為為人民服務的大公司，但他們現在卻正在變成人民的主人。”［2］（p196）人們為了維持生存或分享利益而服從于公司資本主義，自主權的被剝奪，使其被迫接受公司的管控。一些人甚至開始依附特權以求得生存和發展。如在19世紀末，一些律師成為公司資本主義對抗公民的策略來源，而不再是法律尊嚴的捍衛者。進步時代的代表人物斯蒂芬斯在其著作《城市的恥辱》的導言中指出，“政治老板是缺乏自由精神而被給予了自由的人民自己的產物，他不僅僅代表著政治，也反映了美國的風氣”，“負責任的不應該是我們的領袖，而應該是我們自己，因為我們盲目跟從了他們。貪贓枉法的風氣就是美國的風氣”，“人民不是無罪的，這就是所有新聞文章中唯一的‘新聞’”，并且斯蒂芬斯把他的書獻給了 “被告——美國所有城市的公民。”［3］（p174）斯蒂芬斯認為，美國人民應對道德腐敗負起責任。

（三）政府治理能力衰微

在社會轉型期，對處在變化社會環境之中的公眾而言，最需要的便是政府公正的制度以及規則的協調和庇護，但是，一方面，由于長期以來自由放任主義鼓吹的自由競爭和政府無為而治削弱了政府的責任意識，導致政府只是消極地履行職責，放棄了本應承擔的大部分公共責任；另一方面，19世紀末至20世紀初，在立法、司法和行政領域政府腐敗屢見不鮮，在19世紀下半葉，腐敗甚至涉及到聯邦政府層面。大企業不僅實現了對大量經濟資源的控制，還買通政府官員獲得政治支持。據統計，至1890年，政治機器已控制了美國20個大城市中的一半以上，并支配著當時絕大多數的美國城市政府。［4］政治腐敗與經濟腐敗相掛鉤，既損害了人民的利益，也危及了國家的政治統治。國家政治被大企業和利益集團操縱運轉，以政府為代表的國家核心權力體系的治理能力逐漸衰微。

二、社會管制的強化：基于公眾利益的“元治理”

在進步時代，政府直接運用強制性權力對生產安全、消費安全、環境污染等問題進行社會管制，將新經濟勢力集團置于有效的公共控制之下，使社會在新的制度和規則力量的調節下從無序轉入有序。社會管制是進步時代政府治理的重要工具之一，在維護社會公平、保護公眾利益方面發揮了重要作用。

（一）社會管制的意識形態基礎演變

美國自建國以來便有著悠久的政府“治權有限”的政治傳統。不信任政府、限制政府權力是傳統政治文化的重要內容之一，也是民主政治的重要原則之一。建國后國家“守夜人”、“警察”角色的定位，目的均在于防止政府權力膨脹和侵犯公民權利，而維護自由競爭、反對國家干預的自由放任主義政策，則是這一原則在經濟和政治領域的應用和延伸。

但在進步時代社會轉型過程中，自由放任的經濟發展不僅造成了對經濟權利的損害，也造成了對民主權利的威脅，自由放任的神話因而走向了破滅。人們開始認識到市場不是萬能的，放縱的競爭環境不僅會造成壟斷、經濟危機等經濟問題，危及自由競爭本身，還會威脅社會公正，損害弱勢群體的社會權利。在市場機制不能有效發揮作用的情形下，只有通過政府管制這只“有形之手”才能克服市場失靈和社會失范問題。

美國廣大勞動階層開始意識到，提升公民的社會福利、解決頑固的社會弊病是民主政治的重要任務之一。這一信念也內含著對政府管制權力的全新認識，因為許多社會問題的解決都有賴于政府的積極作為。［5］要想解決市場失靈問題，恢復民主政治傳統，首先就必須擴大政府權力，只有政府具有強大而有效的治理權，才能對經濟生活進行有效干預，才能推動落后的民主政治的發展，真正形成對平等、自由權利的維護，最終通過政府重新把握國家的命運。因此，人們開始呼吁政府要有所作為，以克服市場的缺陷，維護社會公正。與此同時，為了調節和緩和國內尖銳的社會矛盾和階級沖突，并適應國際競爭日趨激烈的形勢，國家也開始重視政府積極作用的發揮，意識形態的轉變是政府社會管制加強的重要前提和基礎。

（二）社會管制權的變革

在進步時代，面對公司霸權對公民權利的肆意侵犯和踐踏，人們希望政府能以公共利益實現者和社會公正維護者的角色行使治理權，政府社會管制權價值導向的變更正是對公眾訴求的有力回應。

⒈回歸“中立”基礎的社會管制權。政府治理權的擴張必須以實現公共利益為目標，為實現社會公平服務。這就要求政府必須站在中立立場，以中立的態度公平地對待每一個經濟組織和社會組織。一方面，政府的強權并不意味著它和那些利益集團中的任何一個有更密切的聯系，而是高于那些利益的強大而有效的能力，并在必要時限制和反對那些利益。也就是說，政府既不能以大企業為敵，反對大企業，但又必須具備足夠強大的力量威懾并制約大企業，使大企業不至于發展成為人民的公敵。另一方面，政府“既不倒向富人，也不偏向窮人；既不袒護勞工，也不包庇資方，而是保護任何階級中公正誠實、遵紀守法的人。”［6］（p192）政府要努力擺脫國家“掠奪式”的特征，以中立的立場實施勞資糾紛調解、大公司監督、自然資源保護、勞工立法等政府管制行為。

⒉制衡機制下行政權力的顯著擴張。在進步時代，立法、司法、行政等政府機構的權力都得到了一定程度的提升，但政府管制權的擴張主要表現為在制衡機制下行政權力的擴張。這一方面是因為在這一時期隨著經濟和社會的迅速變化，社會公共事務日益增多，在許多社會領域都出現了嚴重問題。行政部門作為“行動中的政府”和“政府的執行者”，增加政府權力的需求最終轉化成為要求增加行政部門的權力。［7］另一方面，在這一時期，代表大企業的利益集團的實力往往已超越了各州政府所能控制的范圍，人們便將聯邦政府看作是對企業進行控制的最后手段。而且執政者也意識到，政府的管理已跟不上極為復雜的工業發展，必須提升政府在社會發展中的地位。行政權力應成為政府的核心。行政部門應增強工作的主動性，真正成為推動國家社會和經濟條件改善的有效機構。［8］

（三）社會管制的全面實施

⒈社會管制法律的完善。轉型期法律的不公正或不健全往往是導致公民正當權益被侵犯的重要原因。在進步時代，為解決此類社會問題，政府運用強制權確立和推行公平的制度安排，以維護社會正義。⑴在工業安全領域，早期的雇主責任法規定，在缺乏安全保障的工作場所，因機器事故造成損害的工人，必須舉出雇主有過錯時方能獲得賠償，否則就必須承擔全部責任。在進步時代，為改善工業事故頻發的狀況，政府擴展了侵權責任，規定雇主應當成為負擔事故成本的主體，并盡到對工業安全進行系統規劃的責任。同時，立法機關通過社會立法將對工業事故與死亡的社會責任貫穿到新的工人賠償形式中。1917年，美國聯邦最高法院做出了三項關于工人賠償法的判決，確認了工人賠償法在聯邦體制下的合憲性。［9］（p116－117）⑵在食品藥品安全領域，美國政府是通過國內立法來保護食品和藥品的純度的。在食品藥品領域，企業與消費者之間信息存量的嚴重不對稱是導致公眾無法有效維護自身權益的根本原因。美國國會通過的《肉制品檢查法》和《純凈食品與藥物法》，在一定程度上扭轉了消費者在該領域所處的信息不對稱劣勢。⑶針對自然資源的濫用與浪費問題，美國國會通過《森林保留法》、《森林管理法案》和《森林遷移法案》，明確了聯邦政府對土地的管理權，使國家的森林資源得到了更有效的法律保護。

⒉社會管制機構的改革。為了更好地貫徹新的制度安排，美國政府對社會管制機構及其職能進行了調整。如為貫徹《肉制品檢查法》，國會每年撥專款300萬美元，組織聯邦肉品調查員在銷售前檢查肉制品是否含有危險的顏料、化學物質和防腐劑。同時，農業部對肉品加工廠的衛生程度劃分等級，并規定未經檢查的肉制品或其他食品不得運出州外。而企業的肉品如果沒有政府檢驗章，便無法運到州外銷售。為貫徹《純凈食品與藥物法》，美國在1906年建立了聯邦食品和藥品管理局，不僅負責檢驗食物、藥品和化妝品的安全性和純凈度，同時肩負著打擊這一領域商業腐敗的責任。美國政府還依據1902年《開墾法》成立了開墾局，負責西部灌溉工程的建設和管理，此舉標志著聯邦政府直接參與西部干旱地區水利建設的開始。除此之外，美國還建立了國家自然資源保護委員會、公眾健康醫療機構、國家公園管理部門等大量從事環境資源管理的聯邦政府機構，推動了環境治理工作的深入開展。

⒊社會管制職能的專業化。1883年彭德爾頓法案的通過是美國文官制度改革的一個里程碑。《彭德爾頓法》要求文官必須通過考試，擇優錄用，考試則是根據從事公共服務所需要的專業技能以及競爭者的教育狀況進行的。這一舉措大大提升了政府文官隊伍的專業化技能水平，也提升了社會管制的科學化水平。在實施社會管制的過程中，政府以專家替代以往通過政治途徑配備的管理人員，利用專業權威有效制約在各個領域中個體特殊利益對公眾利益的侵蝕行為，引導社會管制走向專業化和規范化。如為保障藥品安全，聯邦食品和藥品管理局建立了藥品評價中心，并通過建立專家咨詢委員會和外部專家委員會在藥品上市銷售前的審批制度，提高藥品監管的科學性。在環境保護方面，美國政府于1905年將森林保留地的管轄權移交至農業部林業處，交由技術專家進行管理，以提升自然環境治理水平。

進步時代社會管制的實施，使國家的制度安排更具正義性，使每一個正派的公民得到了更為公平的對待，使全國的資源、企業、制度和法律能夠更好地服務于人民的普遍利益需求，從而推動了國家實現平衡的發展和真正的進步。

三、自組織治理的興起：基于維權的治理合作

⒈組建互助合作團體。在工業安全領域，多元化的工人互助合作團體和制度逐漸形成。面對工業傷害的肆虐，工會組織成為工人合作傷殘保險的一支重要力量，許多行業工會都創立了各種形式的合作事故保險協會，主要是提供傷殘保險與死亡保險。雖然有些工人合作保險協會是為事故賠償而設，有些則并非如此，而且提供的保險救濟水平更是參差不齊，如許多地方性的小型互助保險協會只能提供最低標準的死亡保險救濟與傷殘救濟，但在19世紀末，工人合作保險協會在保險市場的競爭中還是獲得了發展與繁榮，成為處理工業事故危機的一種重要模式。［10］（p126－141）

⒉加強行業自我監管。為了更好地維護公眾的自身權益，不僅政府要加強行業管制，還需要全社會行動起來，加強自我監管。進步時代政府在教育公眾提防假藥危害的同時，允許藥品行業進行自我監管。在美國藥品制造和銷售業中，各種專業組織嘗試用自愿遵守的行業守則來制止假藥和專利藥品的危害。1852年成立的美國制藥協會，在成立之時就要求會員機構必須簽署一個行業倫理條約。條約中聲明，簽訂者將只銷售高質量的藥品。后考慮到藥劑師需要銷售高利潤的專利藥品以維持生計，在1856年降低了此項要求，不再強制要求會員不銷售偽劣藥品，而改稱在任何可能的條件下，協會都將盡可能地限制偽劣藥品的銷售。

⒊深化公民政治參與。在進步時代，一些專業組織和專業人士利用其所具有的專業化優勢發揮了重要的政治參與作用。在政府被企業俘獲，未采取措施積極維護公眾權益時，美國醫學會走進公眾視野，其推動病人們一起對參議院不通過《純凈食品與藥物法》的政治決策施壓。一些科學家和聯邦調查員聯手檢查市場上的食品藥品質量，還有一些進步人士則通過分布在各地的組織活動來積極促進地方立法，并通過地方性的健康組織施壓來推動聯邦立法。另外，美國科學促進會在1873年和1890年兩次向國會遞交請愿書，要求國家加強對森林的管理。

在專業組織和專業人士的推動下，政府也更加關注公民政治參與對改善社會治理的作用。總統西奧多·羅斯福在執政期間不僅通過公開演講提升公眾參與資源保護的意識，還積極吸收專業人士參與重大環境問題的決策。在其呼吁下，很多州成立了自然資源保護委員會。自然環境保護主義者約翰·繆爾自發創立的“謝拉俱樂部”，不僅迅速壯大了自然資源保護者的隊伍，而且推動了全國性資源和環境保護運動的開展。

四、轉型期的治理啟示

（一）重視政府管制的元治理職能

個人主義對個性、自由、民主的倡導是美國民主政治精神的一個縮影。19世紀美國本土個人主義的開創者愛默生曾指出，“統治越松，法律越少，授予的權力越小，就越好。正式政府濫權的解藥在于發揮私人的影響，在于個人的成長，……必須承認，現存的政府只不過是粗劣地模仿智者，……個人成長了，國家就不要存在了”。［11］個人主義強調對政府權力的限制和約束，倡導經濟的自由發展。但在進步時代，自由放任的經濟發展最終導致了市場失靈。正如經濟學家史蒂文斯所指出的那樣，市場失靈有兩類，一類是因為“效率”原因而產生的市場失靈，如完全依靠市場機制難以解決公共物品供應低效率、外部負效應、不完全競爭和不充分信息等問題；另一類則是因為“平等”原因而產生的市場失靈，如市場機制無法確保經濟成果的公平分配等。［12］（p67－92）市場失靈的出現表明，在缺乏有效管制的情形下，市場機制連自身正常、健康的運行都難以實現和維持，更無法推動民主政治的發展。

進步時代的治理實踐表明，政府通過社會管制制定和執行公平而有效的競爭規則是治理市場失靈的重要手段。而且，在社會轉型期，由于缺乏利益整合機制，不同社會組織存在著利益分歧和治理目標的分化，導致自組織治理過程具有自利性和排他性，這不僅會削弱整體治理效果，還極易衍生出新的利益沖突，進一步激化社會矛盾。社會管制作為一種“元治理”形態，其主要職責在于推行整體性治理的制度變革與制度創新，確立治理的遠景目標和基本規則，以使自組織治理在目標、空間和時間尺度、行動以及后果等方向實現相對協調，［13］（p69－81）從根本上維護社會公平這一基本價值。

（二）發揮社會組織的自組織治理優勢

政治學家戴蒙德曾指出，“公民社會產生一種動力，使社會團體和政黨實現平衡并限制國家權力，使公民得到使用這種資源的技術。公民社會也提供了民主參與的渠道，在公民社會組織內，公民開始組織和安排社會利益和分歧，這對民主過程來說是重要的因素。”公民社會的自組織治理既是一種組織創新，又是一種制度創新，它可以彌補市場失靈和政府失敗的治理體制缺陷。在轉型期，社會組織可以針對其所面臨的特定社會問題，廣泛動員社會力量，通過自組織治理機制，發揮其成員所具有的代表性和專業性優勢，對政府治理決策施加影響，以更好地體現和維護本組織成員的權益。總體而言，自組織治理不僅可以發揮重要的人際社交作用，給予弱勢群體必要的道德引導和支持，而且可以對處在困難中的社團成員提供經濟協助和社會救助，有效擴大社會公益的供給，在一定程度上改善弱勢群體在社會地位、財富和權利享有等方面所處的相對不利地位，使其能有更多機會公平地參與社會發展并分享社會發展成果，從而促進民主主義、社會主義和其他政治目標的發展。［14］（p84）

（三）推進治理機制的有效結合

社會轉型期治理的目的應是運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。尤其是在社會失范的情況下，政府管制的實施是使社會健康發展的有效保障。正如恩格斯所指出的那樣，“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是承認這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家。”［15］（p120）這意味著在社會管制實施的過程中，政府必須以積極的“公共利益的實現者”和“社會公正的維護者”的角色承擔起元治理的職責，在經濟、政治、社會各領域內，為自組織治理確立起共同發展的遠景目標和基本規則，整體性地推進治理制度的變革與創新。

社會問題的有效治理同樣離不開自組織治理。轉型期利益分化所產生出新的社會不公平，尤其是在對弱勢群體和邊緣性社會群體的利益維護方面，需要自組織治理通過提供政府或企業不能或不愿提供的社會服務來促進社會公正。雖然僅依靠自組織治理行為難以在社會范圍內實現社會制度的整體性變革和創新，但不可否認，作為一種社會自治機制，自組織治理反映了社會領域內存在的真實的公共訴求，為政府制度革新提供了重要的信息基礎和價值導向。而且，與政府治理機制相比較，自組織治理多扎根于基層，具有較強的社會參與性，因此也是實現社會動員和社會溝通的重要機制之一。

綜上所述，對民主社會而言，政府的元治理職責在于通過強制性的制度安排和制度創新，為所有社會力量提供平等追求各自利益的機會，并通過管制職權的行使，對以損害他人和集體合法利益為特定目標的個人與次級集團進行有效制裁。在履行治理職責的過程中，政府應通過公正的制度設計和實施，使社會組織和公民的政治參與行為變得更加積極、理性和具有建設性。政府可以通過合作、協商、伙伴關系的確立，不斷擴展社會組織參與社會管理的廣度和深度，提升社會自組織治理功能。而社會組織應以社會大局利益為重，將自律與自治有效結合，圍繞治理的共同目標，尋求社會整體力量和利益的平衡，利用其所積累的信任、規范、網絡體系等社會資本，為政府元治理機制的有效運作提供支持，促進民主社會的健康發展。

［1］（英）亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究（下卷）［M］.商務印書館，1972.

［2］李士安.一只看得見的手——美國政府對國家經濟的干預［M］.當代中國出版社，1996.

［3］（美）林肯·斯蒂芬斯.城市的恥辱（紐約，1904）［A］.轉引自（美）理查德·霍夫斯達特.改革時代——美國的新崛起 ［M］.河北人民出版社，1989.

［4］張宇燕，富景筠.美國歷史上的腐敗與反腐敗［J］.國際經濟評論，2005，（03）：6.

［5］［7］Andrew M.Scott.The Progressive Era in Perspective［J］.The Journal of Politics，1959，21：700.

［6］（美）理查德·霍夫斯達特.改革時代——美國的新崛起［M］.河北人民出版社，1989.

［8］李劍鳴.西奧多·羅斯福的新國家主義［J］.美國研究，1992，（02）：127.

［9］［10］（美）約翰·法比安·維特.事故共和國——殘疾的工人、貧窮的寡婦與美國法的重構［M］.上海三聯書店，2008.

［11］劉寬紅.美國個人主義思想探源——愛默生個人主義之歐洲淵源及其對美國文化的貢獻［J］.學術論壇，2006，（12）：06.

［12］（美）喬·史蒂文斯.集體選擇經濟學［M］.上海人民出版社，1999.

［13］（英）鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述［A］.俞可平.治理與善治［M］.社會科學文獻出版社，2000.

［14］（美）史蒂文·J·迪納.非常時代：進步主義時期的美國人［M］.上海人民出版社，2008.

［15］馬克思恩格斯選集（第4卷）［M］.人民出版社，1995.

（責任編輯：牟春野）

Social Regulation and self－organizing governance of social transformation——Governance Inspiration of the Progressive Era of America

Wang Han

The Progressive Era in the late 19th century and early 20th century is an important social transition in American history.The government began to strengthen social control in response to the out of control and disorder of this period of the social sphere.Self－organizing governance was also gradually on the rise.A good system range was reconstructed for the country through the coordinated interaction of multiple governance mechanisms.To play to the advantages of governance of different organizations and promote the effective combination of governance mechanisms has an important inspiration and reference for the Chinese government in the governance reforms of the social transformation.

social regulation；governance；self－organizing governance

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0058－05

2012－03－10

王涵 （1979—），女，江蘇徐州人，復旦大學管理學博士，上海政法學院國際事務與公共管理系講師，研究方向為比較行政學、地方政府治理。

本文系上海高校優秀青年教師科研專項基金項目的階段性成果，項目編號：szf10018；上海政法學院城市公共安全與社會穩定科研基地項目的階段性成果，項目編號：2010GSC011；上海政法學院院級科研課題 “美國進步時代的政府治理”的階段性成果，項目編號：ZE11017。