論行政立法中的利益表達機制

□ 溫明月

（沈陽理工大學，遼寧 沈陽 110000）

論行政立法中的利益表達機制

□ 溫明月

（沈陽理工大學，遼寧 沈陽 110000）

利益是人類實施一切社會活動的內在因素，利益表達是利益實現最首要、最重要的環節。利益表達作為立法活動的基礎和前提，決定了立法活動能否順利進行。行政立法中暢通的利益表達，能夠緩和行政機關與公眾之間的利益沖突，有利于維護社會政治穩定，推進我國法制化進程。

行政立法；利益表達；完善

一、行政立法中利益表達的內涵

利益表達是政治學、社會學、公共管理學、法學等學科中的一個重要概念，由于研究學科及研究視角的不同，國內外學者對此認識也不盡相同。我國學者王立新認為，“利益表達是指利益主體向外界表明自己的利益要求，并試圖通過一定的途徑和手段來達到利益要求的行動”。［1］他強調的利益表達客體范圍較廣泛，而非局限于行政立法者。方同義認為，利益表達的實質從利益群體自身來說，就是要把自己的利益要求通過正當合法的途徑，向社會、向公共利益的代表反映出來。他把利益表達的主體局限于利益群體，利益群體代表的是群體利益，但事實上，公民代表的個人利益同樣是行政立法中利益表達機制的重要組成部分。黃建新認為，利益表達是不同的利益群體代表或個人，通過一定的渠道或方式向政府、組織表達自身的利益要求，以使本群體的利益更好地實現。上述觀點基本揭示了利益表達的主體包括個人和利益群體，利益表達的目的在于表明自己的利益要求。

阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》一書中指出：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達”。［2］（p15）政治過程的運作、實現，都是以利益表達為起始的。人們通過一定的途徑向政府主張自己的利益需求，最終使自身的利益得以實現。按照現代民主的要求，利益表達的過程是讓公民直接介入到行政立法的運行過程，公民可以和行政立法機關進行有效地溝通。通過規定行政立法和行政決策公開、聽證等一系列制度，使公民參與行政立法的運行過程，有向行政立法機關陳述意見的建議權和對不利決定的抗辯權，從而對于影響自己權利義務的決定形成發揮了應有的作用，維護了自身合法權益。因而，行政立法“通過以一種公眾認為公平的方式作出決定，當政者可以獲得對這些決定的更大認可，就使得決定涉及的各方更容易服從”。［3］

基于此，我國應將立法過程中的利益表達定義為：個人或利益群體在立法過程中通過一定渠道直接或者間接向立法者提出意見、主張利益并以一定方式試圖實現其目的的行為。簡單地說就是：各利益主體充分有效表達自己的利益要求。根據此定義，利益表達的主題既可以是個人，也可以是組織或者其他利益群體，利益表達的客體是國家立法機關，利益表達的時間是立法過程中。利益表達作為立法活動的基礎和前提，決定了立法活動能否順利進行。因此，行政立法中良好的利益表達機制是推進法治進程和和諧社會建立的重要環節。

二、行政立法中利益表達的原則

⒈民主參與原則。我國行政立法中利益表達的核心理念是民主，但要實現民主立法的愿望，就要讓公眾從心里認識到自己在行政立法中利益表達的主導地位，讓公眾意識到行政立法活動中公眾的利益表達是行政立法民主化進程的體現。

民主參與是行政立法中利益表達的基礎和前提。我國一直強調人民民主，人民民主的本質是人民當家做主，國家的一切權力屬于人民，廣大的人民充分享有民主權利，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，所以，公眾在行政立法中的利益表達，是公眾實現民主參與的重要方式。這就需要我國公民積極參與我國民主法治建設，保障公眾通過各種途徑參與行政立法活動，表達自己的意見和建議，這是我國公眾的基本權利。民主參與行政立法中的利益表達，不僅標志著我國公眾民主法治意識的提高，更標志著我國行政立法體系的日臻完善。

⒉公平正義原則。立法作為公平正義的起點，只有在行政立法中堅持公平正義原則，才能做到真正地科學立法。我國堅持人民利益至上原則，“必須兼顧不同利益，必須著力解決人民最關注、最直接、最現實的利益問題”。法具有對利益進行分配的功能，如果法不能公平地分配公眾的利益，那么勢必會導致社會動蕩不安，所以，公眾在行政立法中，應該依據公平正義原則，通過合法、合理的途徑向行政立法機關表達自己的利益需求，保護自己的利益。在行政立法中的利益表達，行政立法機關應該賦予所有人公平參與行政立法的權利，不應該拒絕任何公眾的利益表達，同時，行政立法機關作為行政立法的制定者，應該堅持中立態度，平衡各方面的主體利益。因此，堅持正義，是行政立法能夠真正反映公眾利益需求，實現公眾利益要求的前提。

⒊統籌兼顧原則。行政立法過程實際上是各種利益分配和平衡的過程，行政立法機關在制定法律過程中，要盡可能兼顧各方利益主體。第一，統籌社會各階層的利益。由于利益主體的分化，形成了不同的社會階層。行政立法不僅要代表和反映公共利益，還要兼顧并協調各種相互沖突的具體利益，如果行政立法中忽視了某個或某幾個社會階層的利益，致使其利益長期得不到保護，社會的穩定將難以實現。因此，在兼顧各階層利益的前提下應對弱勢階層利益實施傾斜保護，以實現社會和諧。第二，統籌局部利益與整體利益。局部利益是指在一定范圍內只同部分利益主體有關的利益。全局利益是指在一定范圍內同所有利益主體有關的利益。局部利益是全局利益的組成部分，全局利益是局部利益的代表和反映。行政立法中的利益表達，既要體現全局利益的統一性，又要兼顧局部利益的靈活性。第三，統籌個體利益、群體利益與公共利益。行政立法中的利益表達，要統籌個體利益、群體利益與公共利益，原則上要遵循不損害公共了利益的原則。

三、我國行政立法中利益表達的不足

在我國行政立法過程中主要存在兩方面的問題：一是程序不夠公開，立法透明度不足。對立法的提案、立法的討論和審議，普通公眾往往難以知曉，難以在行政立法過程中表達利益訴求。例如，行政立法聽證中存在主體缺乏廣泛性、程序缺乏公開性、對公眾的告知義務履行范圍狹窄、聽證規則制定過于簡略等不足。二是對于行政立法機關缺乏有效地的監管，行政權力被無限放大。行政立法利益表達缺乏公開性，出現了諸多立法不公平的現象。例如，行政機關過分強調本部門的利益，使部門利益合法化，損害了公眾的合法權益，導致社會利益失衡。在行政立法過程中若能實現行政立法程序公開透明，則有助于建設陽光政府，促進我國社會政治與經濟的全面發展。

我國遵循民主立法的原則，行政立法體現公眾的意志和要求，保障公眾的合法利益以及公眾通過各種途徑參與行政立法活動表達自己意見的權利，民主立法原則強調在立法過程中，具有公開性，這是憲法賦予每個公民的基本權利。我國公眾在表達利益時，只知道自己的利益訴求，對其他利益訴求一無所知，一旦公眾的利益訴求在立法中沒有體現，就會造成公眾心中的不滿，但如果公開利益表達過程，可以使公眾全面了解不同人的不同利益訴求，則有利于減少公眾因利益沒得到滿足而產生的不滿，緩解社會矛盾。

四、構建完善的行政立法制度

現有的利益表達方式固然在一定程度上發揮了表達公民利益訴求的作用，但總體來看，我國公民的利益表達方式仍然不多。因此，一方面要進一步規范已有的利益表達功能，建立起正當表達程序，提高各個利益表達方式的相對自主性和獨立性。同時也要大力拓展新的表達方式，特別是隨著信息化時代的到來，要重視網絡在利益表達中的作用，通過法律規范，賦予其應有的法律地位。構建科學合理的利益表達程序既是實現“程序正義”的重要方式，也是有效表達各社會利益群體利益訴求，化解利益沖突，增強法律的可接受性，樹立法律權威的重要前提。

⒈規范行政立法聽證制度。行政立法聽證具有收集立法信息、提高立法質量、吸納民意、保障立法公正的功能。第一，規范行政立法聽證的程序、內容、范圍、聽證代表的產生及其比例等，保證行政立法聽證代表的廣泛性，特別注意吸納與聽證事項有切身利益關系的代表參加。第二，保證行政立法聽證的公開透明。“立法聽證過程一般以公開方式進行，通過新聞媒介傳播出去，使全體公民共同聽證，既實現了代議政治條件下公民的知情權，又為公民行使參政、議政的權利提供了保障”。［4］（p508）同時，還應保證利害關系人的意見得到充分表達。第三，將社會團體納入到行政立法聽證的范疇。我國的社會團體數量龐大，它們代表著不同社會利益階層的利益（如全國工會或婦聯等社會團體），有助于代表社會特殊團體的利益。第四，建立和完善行政立法聽證意見反饋機制。行政立法聽證不僅僅是要讓聽證代表表達利益訴求和意見建議，更重要的是要將這些利益訴求通過行政立法者為行政立法所反映和體現。規范立法聽證制度，一方面，有利于增加行政立法的透明度，促進立法的公開性，讓公眾更好地了解到行政立法的內容，確保公眾的權利不被恣意侵犯；另一方面，避免利益部門化，監督立法機關在行政立法活動中的權力，防止立法部門因片面追求利益而損害公眾的權利。立法聽證作為公眾的“自救”手段，能更好地彌補立法機關的缺陷，同時，也便于更好地整合公眾的利益需求，這種面對面的方式，避免了暗箱操作，保證了公眾的合法利益。

⒉健全行政立法信息公開制度。行政立法信息公開是公眾利益表達的基礎，所以，行政機關在進行行政立法活動時，除保密要求外，一切行政立法信息都應該對公眾公開。要想使信息公開廣泛而全面，必須運用現代的科技手段——網絡。

網絡已經成為信息化時代公眾利益表達的重要方式。溫家寶總理通過網絡與公眾進行交流之后，網絡上出現了越來越多的交流平臺，例如，QQ、博客等，這些途徑不但加強了行政機關與公眾之間的聯系，也使政府工作更加公開、透明。網絡的優點是信息傳播快、影響力廣以及交流便捷，但這也成為網絡利益表達的缺陷。第一，開設官方網站。行政立法的一切活動都應該及時地發布在政府網站上，并通過大眾傳媒，如電視新聞、電臺等對行政立法信息進行公告，以確保信息的高度公開。在官方網站上，應該設立行政機關與公眾的交流平臺，使公眾的利益表達可以在第一時間反饋到行政機關，讓行政機關與公眾直接“對話”，降低利益表達的成本和時間。第二，增強行政立法活動的網絡透明度。網絡是一個虛擬的世界，網民在參與行政立法活動時，往往對于相關的行政立法信息不明確，所以，官方網站的信息應該保持一致。行政機關應每天對公眾的利益表達做出及時反饋，這樣不僅可以調動公眾參與的熱情，也可以使公眾意識到自己在行政立法中的重要作用。第三，加強網絡監控。有些不法分子通過網絡散布謠言，所以，應對于通過網絡表達利益的公眾加以監控，在第一時間掌握不法分子的動態，維護政局的穩定。政府應允許公眾發表自己的見解，公眾也有言論的自由，但在發表意見時，不應該損害國家的利益，危害社會的和諧穩定。

⒊完善行政立法公開制度。通過行政立法公開，公眾可以了解行政立法活動的情況，及時參與行政立法進程，表達自己的利益訴求，所以，行政立法公開制度是公眾參與行政立法的基礎和前提。行政立法公開包括信息資料公開和會議進程公開。完善行政立法公開制度，必須通過法律健全信息資料公開，進而實現公民旁聽制度，增強行政立法公開制度的規范性和程序性。行政立法公開制度，是民主立法、科學立法的前提和保障，行政立法公開制度應切實深入到與行政立法相關的利害關系人，因此，行政立法程序公開和行政立法實體公開是實現利益表達的基礎和前提，是實現和諧社會的必要條件，是防止行政立法機關在行政立法過程中滋生腐敗的保證。如果行政立法缺乏公開制度，必然會導致行政部門的利益合理化而損害社會公眾的合法權益。

⒋建立長效監督機制。通過引進第三方監督機構，可以對行政立法進行良好的監督。第三方監督機構的主要任務是對行政機關的活動進行監督，但監督不能只針對行政立法程序，還應對行政立法過程中的利益表達機制進行有效的監督，同時規范行政機關的行政立法行為，避免滋生腐敗現象，使行政立法活動發揮到最大的功效。在監督機制中，不僅要發揮監督部門的作用，更要發動公眾監督，公眾作為社會的重要組成部分，應協助監督機構，共同監督行政機關的行政行為。

［1］王立新.試論我國社會分層中人民利益表達制度的構建［J］.社會科學2003，（10）.

［2］阿爾蒙德.比較政治學：體系、過程和政策［M］.曹沛霖等譯.東方出版社，2007.

［3］羅斯科·龐德.通過法律的社會控制：法律的任務［M］.商務印書館，1984.

［4］吳大英，任允正，李林.比較立法制度［M］.群眾出版社，1992.

（責任編輯：王秀艷）

On the Mechanism of Expression of Interests in the Executive and the Legislature

Wen Mingyue

Interests of the human internal factors to the implementation of all social activities，expression of interests first and foremost，the most important link.The expression of interests as the basis and premise of the legislation，the legislation can proceed smoothly.Unimpeded expression of interests in the executive and the legislature can ease the conflict of interests between the executive authorities and the public， which is conducive to safeguarding social and political stability，promoting the legalization process in China.

executive and the legislature；expression of interests；perfect

D922.1

A

1007－8507（2012）06－0091－03

2012－04－20

溫明月 （1976—），女，遼寧大連人，沈陽理工大學經濟管理學院講師，中國政法大學行政法專業碩士研究生，研究方向為行政法。