城鄉公共服務均等化論綱

高 軍

（江蘇技術師范學院人文學院，江蘇常州213001）

城鄉公共服務均等化論綱

高 軍

（江蘇技術師范學院人文學院，江蘇常州213001）

經濟的持續增長引發城鄉差距式發展，統籌城鄉發展成為當下理論和實踐研究的熱點，而實現城鄉公共服務均等化對于促進城鄉協調發展具有重要的推動效用。面對當前我國城鄉公共服務發展的失衡現狀，要加快提升農村公共服務、真正實現城鄉公共服務均等化，必須打破城鄉二元結構，建立城鄉統一的公共服務分配制度；積極落實財政支農政策，優化基層公共資源配置；構建和拓寬城鄉公共服務的供給渠道；建立農民自身對農村公共服務的需求表達制度。

統籌城鄉發展；公共服務；均等化；公共資源配置

改革開放30多年來，我國經濟保持了高速增長的勢頭，取得了舉世矚目的成就，基本實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。然而，經濟高增長的背景下依舊有許多農民無法與城市居民共享經濟發展成果，城鄉差距式發展造成的城鄉居民收入分配不公、經濟社會發展失衡等問題日益凸顯。為此，在統籌城鄉發展的大背景下，深入研究我國城鄉公共服務均等化，不僅對實現城鄉協調發展，促使廣大農民共享改革發展成果有著重要意義，亦能夠為全面建設小康社會奠定堅實的基礎。

一、城鄉公共服務均等化的實質

城鄉公共服務均等化對于有著經濟學研究歷史的西方國家而言是一個舊詞匯，但對改革開放30多年的中國而言仍是一個新鮮的詞語，因此在論證、立項、制定和實施具有中國國情色彩的城鄉公共服務體系時，有必要深入了解我國國情背景下城鄉公共服務這一概念的具體內涵及外延，這樣才能準確把握城鄉公共服務均等化的實質，更好地統籌城鄉經濟社會發展。

1.城鄉公共服務均等化的界定。早在2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，對城鄉公共服務均等化即作了全面、具體而細致的要求，即“到2020年，農村改革發展的一項基本目標任務是：城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善。實現城鄉基本公共服務均等化，逐步為農村居民提供基本的、大致均等的公共服務，讓廣大農民群眾勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居，是現階段廣大農民群眾的迫切要求，是統籌城鄉發展，縮小城鄉差距、貧富差距，促進社會和諧的重要舉措。”這是黨的決議對城鄉公共服務均等化的具體描述，是我國相關建設的前提和依據，也是我們進行學術研究的基礎。

從學理上定義，一般而言，城鄉基本公共服務均等化就是指農民作為一國的平等公民，在財政待遇上，在享受政府提供的基本公共服務時應與城鎮居民大體一致、大致等量。[1]這里的基本公共服務，就是指社會成員在一定經濟社會生活條件下必需的、直接關系最基本人權的公共服務，也就是可滿足人的最低的、無差別需要（生理和安全需要的服務項目）。基本公共服務均等化內涵主要包括全體社會成員享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。這樣的基本公共服務均等化，一方面在承認不同地區、城鄉、人群存在差別的前提下，政府能夠在地區間、城鄉間和個體間提供大致相等的基本公共服務產品，即保障所有公民均能享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是強調“底線均等”；另一方面，公共服務均等化就是要求政府為所有的社會成員提供基礎性質的、不同時期不同水平的公共服務產品，即確保已統一建立的公共服務制度在合理差別范圍內能夠為社會所容忍和允許，其實質亦在強調均等化并非絕對的、無差別的均等化，而是“相對的均等”和“有差別的均等”。

2.城鄉公共服務均等化的內涵。界定城鄉公共服務均等化的內涵，應以“以人為本科學發展觀”為指導思想，在界定的范圍內實現社會公平與正義，其實質就是城鄉居民在生存權方面實現均等化。針對黨的“十二五”規劃，結合現狀，筆者認為，城鄉公共服務均等化的范圍應當主要包括以下三個方面：

（1）就業服務與社會保障等基本民生性服務。人權包含生存權與發展權，其中生存權是最基本的人權，作為享有公民權的社會共同體的一員，每個社會成員均應當享有大致同等水平的生存保障。雖然追求良好的生存條件需要每位共同體成員自身的不斷努力與創造，但對于那些身處偏遠地區、生活條件艱苦的社會群體以及社會上的弱勢群體，由于其自身方面先天的或社會的條件限制，需要國家、政府乃至整個社會給予其幫助，尤其是現代社會中作為社會契約產物的政府有義務去保障他們的基本生存，積極采取各方面的措施，努力實現所有社會成員生存待遇上的基本均等。（2）義務教育、公共衛生和基本醫療等城鄉公共事業性服務。公共事業是指以社會發展和進步為前提，以實現公眾整體利益為目的，直接提供公共產品和公共服務或協調各個方面利益關系的事業。[2]相對于基本的生存服務，公共事業服務處于更高的層次，即人們在獲得生存的基礎上進一步要求改變生存條件，需要得到良好的教育與醫療衛生保健，提高自身素質，改善生活質量，為自身的發展創造良好的條件。（3）水電、道路設施等城鄉公益性基礎設施服務。這些公益性基礎設施不僅關系著城鄉全體居民的生存、生活與生產活動，還與他們所處地區的經濟發展和生活環境的改善有著緊密的關系。但在公益性基礎設施方面，目前我國城鄉公共服務的差距尤為明顯，城市居民享受著較為優越的設施服務，而農村居民待遇較差、乃至幾乎無法享受，農村經濟的發展也常因水電緊缺、道路不通等問題受到制約。

二、城鄉公共服務均等化的現狀及成因

改革開放以來，我國政府注重行政職能的轉變，公共服務意識和供給公共產品的責任意識顯著提升，服務能力也在不斷增強，村村通等政府民生工程的總量在不斷增加、質量在不斷提高。同時各級政府越來越重視基本公共服務的分配公平問題，努力推進基本公共服務均等化并取得顯著成就。盡管如此，但仍與我國“十二五”規劃的戰略目標存在較大差距，全國范圍內基本公共服務均等化的真正實現還有許多問題亟需關注和解決。

1.我國城鄉公共服務的失衡現狀。近年來，中央政府加大了對農村公共服務的資金和人員投入力度，但由于歷史的、體制性的原因，當前我國城鄉公共服務已呈現出明顯的馬太效應，城市與農村的公共服務水平差距日益顯著，所謂的“城市越來越像歐洲，農村越來越像非洲”正是這種現狀真實的寫照。

（1）社會保障體系的非均等化。當前，中國城市社會保障體系的基本法律制度已基本建成，幾經改革，日臻完善。然而與此相比，我國農村社會保障體系的建設才剛剛起步，許多地區仍處于建設盲區地帶。目前農村社會保障體系僅包括農村養老、新型合作醫療的社會保險制度以及以五保戶、特困戶為主的基本生活救助的社會救濟制度，很明顯這樣的社會保障覆蓋范圍偏窄，水平偏低，但與之形成鮮明對照的是，目前我國城鎮已基本建立起以養老、醫療、失業、工傷、生育等五大社會保險為主體的社會保障體系，并在逐步進行完善發展和資源整合，處于起步階段的農村社會保障水平顯然遠低于城市。

（2）城鄉教育資源分布的非均等化。農村教育仍然是我國教育事業最薄弱的環節，長期以來，城鎮仍然是國家財政教育經費支出的重點投入對象，農村教育經費支出嚴重不足，無論在硬件設施還是師資力量方面，城鎮均遠優越于農村。同時在城鎮，農民工子女和城鎮子女的教育資源分配問題日益凸顯。一方面是農村義務教育階段的軟件缺失；另一方面是農村義務教育學校的辦學條件仍然較差，相當一部分農村貧困地區和民族地區、邊疆地區學校的校舍、教學設施、儀器設備達不到國家規定的基本標準，尤其是農村學童午餐狀況就在2011年引起了社會各界的廣泛關注。除此之外，農村居民非義務階段教育的經濟負擔也是比較重的，因窮輟學時有發生。同時，農村教育的教學場所、師資隊伍等普遍緊張，不能滿足新型農民和促進農村勞動力轉移的需要，農村教育資源不但投入不足且流失嚴重，這加劇了城鄉教育發展的現實差距。

（3）基本醫療衛生服務的非均等化。我國醫療衛生事業的發展現已形成高水平、低覆蓋的局面，醫療衛生硬件資源的配置分布過于集中，衛生服務的供給嚴重不均衡，先進的技術和設備、優秀的醫療衛生人才大多集中于城市醫院，農村、小城鎮的衛生服務仍十分落后，形勢十分嚴峻。除卻醫療衛生條件的失衡現狀，城鄉醫療衛生制度的差距也不容樂觀。我國現行城鄉醫療保險制度包括三個組成部分，即城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險。城鎮醫療可謂起步早、改革穩、籌資多、待遇好。相反，新型農村合作醫療制度的試行，雖然在供需方面彌補了農村公共醫療衛生供給嚴重不足的現狀，一定程度上緩解了農村醫療衛生不斷增長的需求，但現有制度存在的諸如費用報銷比例低、小病醫療缺失等問題，尚不能從根本上解決農民因病致貧、因病返貧的現實情況，更無法縮小前述城鄉醫療衛生服務非均等化的失衡現象。

（4）城鄉基礎設施建設的非均等化。由于政府公共產品供給制度改革的滯后，導致我國城鄉間水、電、路、通信等公共基礎設施的供給存在較大差別。近年來，政府和市場將大量的資金投向了城市基礎設施建設，而農村基礎設施建設卻因資金匱乏進展緩慢乃至停滯。隨著政府逐漸開始注重民生工程的建設，農村的基礎設施有了明顯改善，但較之城市日漸完備的公共設施，兩者差距還是在拉大。農村基礎設施建設速度和步伐依舊緩慢而艱難。

2.我國城鄉公共服務失衡現狀的原因分析。

（1）城鄉二元經濟結構是導致城鄉公共服務失衡的根源。基于特殊的歷史原因，新中國成立初期選擇了計劃經濟體制，以及農村支持城市、農業支持重工業的經濟發展戰略，最終形成了城鄉對立的二元結構發展模式。在此基礎上，公共服務的提供也采用了城鄉有別的模式。其一，城鄉戶籍制度是造成城鄉二元公共服務體系現狀的內因。戶籍制度將現有公民人為地分割為城市戶口和農村戶口，不同的戶口則代表著不同的身份地位和不同的福利待遇，城市居民的公共服務歷來由政府供應。1951年政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，明確規定“城市國營企業職工享有病傷后的公費醫療、公費休養與療養、職工退休后的養老金、女職工的產假及獨子保健、職工傷殘后的救濟金以及職工的喪葬、撫恤等各種勞保待遇；職工供養的直系親屬還可享受半公費醫療及死亡時的喪葬補助等”，從此開始城鄉居民在基本社會保障上的“水火兩重天”境遇。雖然中華人民共和國憲法明文宣示了公民的平等權，但城鄉二元結構極大地限制了農民群體平等地享有國家公共資源的權利。[3]其二，制度的“路徑依賴”導致城鄉公共服務的馬太效應。諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯教授曾指出，一種制度一旦形成并穩定，即具有“路徑依賴”效應，難以在制度內實現突破。事實上，計劃經濟時代所形成的城鄉二元結構，已完全不能適應社會主義市場經濟發展的要求，構成了身份歧視，必須予以革除，這已成為共識。對此，近年來各地政府也采取了一定的改革舉措，但這些舉措也僅僅限于局部細微的突破，而未能打破體制的框架。我國城鄉二元公共服務體系的差別供給，直接導致農村基礎設施滯后、人口素質技能偏低，嚴重制約了農村經濟的發展，而地區經濟的發展水平又直接關系著基層政府對農村基本公共服務的投入，循環往復，導致城鄉差距從各個方面日益擴大加深，馬太效應的出現反而強化了二元結構的長期性。

（2）城鄉公共服務均等化缺乏應有的財政保障。常言道，“巧婦難為無米之炊”，城鄉公共服務的建設和均衡發展需要強有力的、完善的財政制度作為資金保障，尤其是對于發展緩慢的農村公共服務建設而言更是如此。我國各地農村基本公共服務反映在客觀數據上的醫療衛生、社會保障和基礎設施等問題，多是源于建設資金的匱乏。其主要原因是我國的分稅制財政體制雖強化了中央政府的宏觀調控能力，但弱化了地方政府尤其是市、縣兩級政府的財政能力，直接導致縣域尤其是廣大農村地區基本公共服務財政資金投入不足。[4]不僅地方政府用于公共服務建設的資金不足，而且在城鄉公共服務供給中，政府又將有限公共資源的絕大部分投向了城市，城市居民所享有的勞動就業、社會保障、義務教育、醫療衛生以及基礎設施等公共服務全部納入公共財政保障范圍，可以說政府是城市公共服務的供給主體。如此，在大多數農村公共服務供給中政府僅僅成為名義主體，農民所需的公共服務大都由農民負擔，實際上可以說農民自己承擔了大部分公共服務供給主體的責任。特別是鄉鎮一級財政緊缺、農村經濟發展水平偏低等因素，導致農村公共服務的供給僅能維持在較低水平，目前的財政體制決定了城鄉公共服務均等化建設的資金供給與財力需求之間不可避免地存在著較大缺口。而與此同時，我國有關專項轉移支付、政府資金預算等財政制度的不完善，也在一定程度上造成了部門分配利益的交叉，引發專項轉移支付項目設置重復以及擅自彌補財政預算赤字等現象，最終造成大量的專項轉移支付資金落實不到位、不及時，非但沒有起到均衡城鄉基本公共服務的作用，反而加劇了城鄉基本公共服務的失衡。

（3）農村公共服務決策機制難以反映農民的實際需求。傳統計劃經濟體制背景下，受“萬能政府”、“政府父愛主義”思想的支配，農村的實際需求被忽視，農民真實意愿的表達途徑明顯受阻。[5]公共服務決策權缺失，農業和農村活動根據自上而下的計劃安排進行，大部分公共服務也是根據計劃建立起來的，農民并不是公共服務政策制定的直接參與者。[6]村民自治法律制度的頒布實施，從法律上保證了農民充分表達對公共服務需求的權利，但事實上我國農村公共服務自上而下的決策機制仍未改變。而本身就不充足的財政專項資金即便落實到位，也無法根據農民意愿和呼聲處理最需要解決的公共服務矛盾。此外，由于農民參與政治的具體組織形式和渠道的不暢通，加之農民權利意識相對薄弱，導致農民參政能力弱化，農民僅僅是“被代表的”，在現行的體制中缺乏有力的代言人，難以反映其訴求，最終演變成為只是公共服務建設的被動接受者。

三、提升我國城鄉公共服務均等化的對策建議

1.打破城鄉二元結構，建立城鄉統一的公共服務分配制度。城鄉二元結構是導致城鄉公共服務嚴重失衡的根源。我國的城鄉二元經濟結構固然源于經濟的自然發展，但政府的城市偏向、城鄉隔離制度更是催化劑和放大器。[7]只有切實改變城鄉二元經濟發展結構，有效推進城鎮一體化建設、實現農業產業化，發展現代農業，興辦農村工業，做到真正的工業反哺農業、城市支持農村，才能夠通過城鄉經濟一體化夯實城鄉基本公共服務均等化的經濟基礎。因此，要徹底打破城鄉二元結構，盡快消除對農民帶有歧視色彩的制度障礙和政策限制，讓農民公平、公正地享有普遍的國民待遇，釋放新時代農村的生產力，提高農民的積極性。可以說，不從根本上解決城鄉分割的戶籍制度，城鄉二元的基本公共服務均等化改革就不可能有實質性的突破。具體而言，就是要遵循“廣覆蓋、低水平、兼顧公平與效率”的基本原則，不斷擴大公共服務的覆蓋范圍，統籌發展，縮小城鄉差距：（1）逐步建立和完善城鄉接軌的農村社會保障體系，完善城鄉社會救助體系，優化基本養老保險制度、基本醫療保險制度和企業職工失業保險制度。（2）建立城鄉統一的義務教育體制，整合城鄉教育資源，進一步推動城鄉義務教育均衡發展。其中，尤其要注重保護農民工子女平等接受義務教育的權利，保障農民工子女接受與城市居民子女大致同水平的義務教育服務。（3）協調城鄉公共醫療衛生事業的發展，大力發展農村醫療服務，在現行農村合作醫療保險的基礎上深入推進農村醫療保險，從根本上解決農村看病難、看病貴的問題。（4）整合城鄉基礎設施資源，優化資源配置，突出重點建設工程，著力改善農村地區的生產生活條件，提升農民的精神面貌。同時要將農村基礎設施建設納入城市發展的中長期規劃中，合理布局，并將基建資金和人力向農村延伸與傾斜。

2.積極落實財政支農政策，優化基層公共資源配置。城鄉公共服務均等化視角的地方公共財政體制改革研究的目的，主要是為處在經濟體制轉軌和“二元社會”轉型歷史條件下的中國地方財政體制改革構建理論框架，為構建城鄉一體的公共服務體系探索適當的實現手段和實現方式，設計建立完善的地方公共財政體系的主要方面和改革路徑以形成城鄉公共服務均等化的供給機制和經費保障機制。[8]無論在城鎮還是在鄉村，政府始終作為公共服務產品的主要提供者，具有不可推卸的職能責任。而在城鄉公共服務非均等化的今天，需要政府建立健全財政對農村公共服務資金投入的穩定增長機制，提高農村公共服務財政支出的總量和比重，在建立惠及億萬農民的公共財政制度的同時，不斷加強中央和地方對農村公共服務的重視程度和投入力度。在提升中央與地方政府公共服務供給財力的同時，還要推進鄉鎮財政管理體制改革，進一步完善鄉鎮財政職能，加強鄉鎮財政管理，提升鄉鎮一級財政保障農村公共服務建設的自身能力。在此基礎上，按照財權、事權相對稱的原則，深化財政體制改革，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，增大地方財政自主權，健全政府公共服務績效管理和評估體系，形成科學的公共服務分工和問責機制。[9]

3.構建和拓寬城鄉公共服務的供給渠道。提供公共產品是政府的最基本和重要的職能之一，但這并不意味著政府是社會中所有公共服務的唯一提供者。單純依靠政府，難以穩定、持續地保障城鄉公共服務的供給，更難以平衡城鄉公共服務。因此，為了更好地貫徹城市支持農村、工業反哺農業的政策，保持城鄉公共服務的均等化供給，應當拓寬思路，在以政府為主導的情況下，充分發揮市場機制的作用和優勢，積極調動全社會的力量，建立農村公共產品供給“多中心”參與的格局，尋找政府與市場、社會組織在農村公共服務領域內的平衡點。除了政府發揮職能作用，首先就是市場介入，走誘致性制度變遷之路，督促政府必須走強制性制度與誘致性制度變遷相結合之路，充分發揮市場優勢，分階段、分步驟、分區域逐步實現基本公共服務均等化。[10]比如政府應放手并支持各種市場力量在創新、推廣成功經驗、適應迅速變化和完成復雜的技術性任務層面發揮更大的作用，允許和鼓勵民營企業、民間資本、外資作為公共產品的生產者和服務者，通過引入競爭提高公共服務的質量，降低公共產品的管理成本，進一步提升公共服務的專業化水平和運作效率。值得一提的是還應發揮非政府組織或社會團體參與公共產品生產和服務的力量，鼓勵民間團體積極行動，自愿投入到農村公共服務項目的實施和管理中，特別是涉及醫療衛生、基礎設施建設等方面，可以充分調動社會的公益熱情，既減少地方政府的資金困難，又提高農村公共服務的效率。

4.建立農民自身對農村公共服務的需求表達制度。農民是村級公共服務和社會管理實踐的參與者和受益者，以農民的公共服務需求為出發點和落腳點是推進村級公共服務和社會管理的根本目的。[11]也就是說農民是農村公共服務需求的主體，只有農民自身才是對農村公共服務供給狀況優劣的最終評價者。目前，現實狀況是我國農村公共服務自上而下的決策機制仍未改變，無法根據農民意愿和呼聲處理最需要解決的公共服務矛盾。因此，應當相信農民是“理性人”，有能力處理好自己的事務，尊重農民的自主選擇權、表達權，逐步實現農村公共服務供給的決策機制從“自上而下”向“自下而上”的轉變。這要求，一方面，必須扎實推進農村基層民主法制，充分實行基層的村民自治，建立村民民主投票的公共服務供給決策機制，由全體農民或村小組對農村公共服務的具體建設項目進行表決，切實反映農民的需求信息，提升農村公共服務供給決策的效率與質量。另一方面，積極發揮各類農村合作社、協會等非政府組織的凝聚作用，提高農民的組織化程度，促使農民能夠真實表達意愿，維護農民享受農村基本公共服務的合理權益。

[1]王德炎.我國城鄉基本公共服務均等化的現狀及實現途徑[J].商業時代，2010，(19).

[2]趙云旗，申學鋒.促進城鄉基本公共服務均等化的財政政策研究[J].經濟研究參考，2010，(16).

[3]劉長久，周建波.我國城鄉基本公共服務均等化問題探析[J].理論月刊，2010，(11).

[4]管廷蓮，吳淑君.浙江城鄉基本公共服務均等化問題探討[J].浙江社會科學，2010，(2).

[5]高軍，杜學文.法社會學視野中“小產權房”現象透視[J].延邊大學學報，2008，(3).

[6]覃小玲.試論城鄉公共服務均等化的現狀及實現途徑[C]//“經濟轉型與政府轉型”理論研討會暨湖北省行政管理學會2010年年會論文集.2011.

[7]孫友祥，柯文昌.城鄉基本公共服務均等化：價值、困境與路徑[J].中國行政管理，2009，(7).

[8]陳永正.城鄉公共服務均等化視角下地方公共財政體制改革[J].財經科學，2010，(1).

[9]耿衛新.城鄉基本公共服務均等化：破解城鄉統籌發展的突破口[J].河北學刊，2011，(5).

[10]羅靜.城鄉基本公共服務非均等化與行政障礙——一個制度分析框架[J].城市發展研究，2010，(2).

[11]余夢秋，周靈.統籌城鄉與均等化公共服務創新路徑研究——以國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區成都為例[J].理論與改革，2011，(3).

D616

A

1002-7408（2012）010-0018-04

國家社科基金青年項目（10CFX004）；教育部人文社科青年項目（09YJC820080）；江蘇技術師范學院博士科研啟動基金項目（KYY10069）的部分研究成果。

高軍（1972-），男，江蘇淮安人，江蘇技術師范學院人文學院副教授，法學博士，研究方向：行政法學。

[責任編輯：張亞茹]