推進我國食品安全監管城鄉一體化問題研究

張煒達

（西北大學 a.經濟管理學院；b.法學院，西安 710127）

推進我國食品安全監管城鄉一體化問題研究

張煒達a,b

（西北大學 a.經濟管理學院；b.法學院，西安 710127）

我國城鄉食品安全狀況差異明顯，農村食品安全監管缺位，農民合法權益得不到應有的保障，影響了社會和諧與穩定。文章在分析城鄉間消費水平、消費觀念、受教育程度、信息獲取等方面存在的差距的基礎上，指出了推進食品安全監管城鄉一體化的障礙因素，并提出了推進食品安全監管城鄉一體化的現實路徑。

食品安全監管；城鄉一體化；障礙；體制創新；消費安全

城鄉一體化作為一個發展過程，意指在承認城鄉經濟社會發展差異性及互補性的前提和基礎上，將城鄉作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過城鄉人口、技術、資本、資源等要素的雙向互動，構建城鄉相互融合、互為資源、互為市場、互相服務的制度安排。城鄉一體化旨在改變傳統城鄉二元結構的弊詬，讓農民享受到與城鎮居民同樣的待遇和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。在食品安全監管方面，通過實施城鄉監管一體化，可以促進和實現監管資源城鄉配置均衡化、監管服務均等化，有助于消除農村監管空白或盲點，切實解決影響和危害廣大農民群眾食品安全的問題。食品安全監管城鄉一體化本質在于建立食品安全監管長效機制，突出基層公共服務和社會管理職能，逐步實現食品安全監管重心向農村及城鄉結合部有序轉移，建立起覆蓋基層的食品安全監管體系，使城鄉間的食品安全差距逐步縮小，以此有力地推進城鄉和諧發展。

一、我國城鄉食品安全狀況差異性及其原因分析

“民以食為天、食以安為先”，食品是人類生存的物質基礎，食品安全是食品提供的內在要求。食品安全不僅直接影響到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，而且還關系著經濟發展、政治穩定、社會和諧。為保證食品安全，國家于2009年頒布了《食品安全法》及其實施條例，并對食品安全監管體制進行改革，明確各職能部門的職責，著力理順食品安全監管體系，使食品安全狀況得到了一定的改善。但當前食品安全形勢依然嚴峻，尤其是農村食品安全狀況不容樂觀。商務部2008年對全國流通領域食品安全狀況進行了為期半年的全面系統調查，調查結果表明，城市市場食品安全管理水平不斷提升，而農村食品安全總體形勢欠佳。突出表現為農村市場監管不到位，制售假冒偽劣食品、過期食品、散裝食品、無標簽標識食品等現象普遍。

農村食品安全狀況與城市相比，差異明顯，究其原因，主要與城鄉間在消費水平、消費觀念、受教育程度、信息獲取等方面存在的差距相關。

1.城鄉消費水平及消費觀念的影響。消費水平及消費觀念往往取決于收入水平的高低。依據凱恩斯絕對收入假說理論，當前消費取決于當前收入。按照邊際消費傾向遞減的規律，依感性經驗，居民和家庭在收入水平比較低的時候，必然要消費掉大部分的收入以保證日常生活。當收入水平上升到一定程度的時候，居民和家庭就會在各個人生階段上對消費進行分配，以實現效用的最大化。[1]可見，影響消費的主要變量就是收入，收入的變化會引起消費者在選擇商品時所追求利益的變化。對于食品消費來說，收入水平越高，食品消費需求就愈趨向從價格優先向品質優先方向發展。收入差距決定了食品消費價值取向的差異。[2]28改革開放以來，我國城鄉居民收入水平顯著提高，但城鄉居民收入差距也呈現出持續擴大的趨勢。1978年到2010年，我國城鄉居民收入差距狀況呈現出先縮小后擴大的態勢。1978年到1983年，城鄉收入差距逐年縮小，城鄉收入比率（以農民收入為1）從2.56縮減至1.82。1983年起，城鄉收入差距雖有起伏，但總體趨勢是逐年上升，到2010年，城鄉居民收入差距指數已達到3.23，是1978年的1.26倍。根據國際經驗，當一個國家人均GDP處于800—1000美元階段時，城鄉居民收入差距指數為1.70。顯然，依統計數據來看，目前我國城鄉居民收入差距過高。以上僅是可統計的收入差距，如果將農民收入當中用于來年生產的投入扣除，再將城鎮居民享受的公費醫療、國家對公辦教育財政補貼、養老金保障、失業保險、最低生活救濟等福利因素計算在內，城鄉居民之間的實際收入差距可能要達到5—6倍。由于城鄉居民間實際收入差距較大，導致二者消費結構差異明顯。[3]根據《中國統計年鑒2011》數據顯示，2010年，城鎮居民家庭平均每人全年消費性支出為 13471.45元，農村居民家庭為4381.82元，二者相差近萬元。其中消費類型中差距最大的一項是食品支出，城鎮消費支出為4804.71元，農村消費支出為1800.67元。上述數據表明，城鎮家庭的消費水平明顯要高于農村家庭的消費水平。此外，由于城鄉居民在享受醫療、教育、生活保障等方面的差異，加之農村家庭人口相對較多，使得教育和醫療等發展型消費數額和比例增加，消耗了農村家庭相當部分的支付能力，作為生存型消費支出的食品支出，在數額和比例上被迫減少。農村居民食品消費更多考慮的是價格因素，對食品安全的需求只能相對偏低。而城鎮居民食品支出更多趨向對食品品質的要求。

2.城鄉居民受教育程度對食品安全支付意愿的影響。消費者對食品安全的支付意愿是指消費者對食品安全改善所愿意支付的資金，既反映了消費者對食品安全改善的價值評價，也集中反映了消費者對食品安全的有效需求。消費者對食品安全支付意愿的大小是決定食品安全市場能否長期存在并不斷發展壯大的關鍵因素。[4]隨著城鄉收入差距的拉大，農村居民對教育支付能力不足，從而降低了對教育的有效需求。同時，在城鄉二元結構下，公共投入在城鄉之間分配不均衡，相對城市而言，農村基礎教育經費不足，城鄉基礎教育投入差異明顯。導致農村居民的文化程度與城市居民相比有很大差距。國家教育科學規劃課題“我國高等教育公平問題”的研究指出，隨著學歷的增加，城鄉之間的差距逐漸拉大。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農村的3.50倍、16.50倍、55.50倍、281.55倍、323倍。農村居民人均教育年限為7.60年，比城鎮居民低3年。[5]城鄉間的教育差距使得許多農村居民缺乏對各種食品安全風險的認知能力，對食品安全相關知識知之甚少，自我保護意識不強。如土豆發芽后就不應該再食用，仍有村民不知道這個常識；瘦肉精的殘留對人體傷害較大，但有部分村民甚至沒有聽說過瘦肉精。當自身權益受到侵害時，往往忍氣吞聲，自認倒霉，很少運用法律武器來維護自己。即使一些農民在遇到食品安全問題時尋求救濟，但由于不知如何申訴投訴，加之考慮往返路費和檢測、鑒定費用，往往望而卻步。同時，受知識水平所限，農民的整體技術素質不高，對食品安全缺乏認識和技能，相當一部分農民在農業生產中不能正確使用農藥和獸藥，而作為整個食品供應鏈源頭的農業，食品安全源頭風險會隨著食品供應鏈傳遞下來，使得食品安全面臨潛在的威脅。[6]

3.食品安全信息獲取渠道差距的影響。從獲取食品安全信息的渠道來看，城鄉居民無論從機會還是能力上都存在不小差距?，F實生活中，消費者獲取食品安全信息的渠道主要包括新聞媒體、互聯網絡、廠商宣傳等，但城鄉居民從上述渠道獲取信息的能力有著較大差異?！吨袊y計年鑒2011》數據顯示，2010年城鄉居民家庭平均每百戶擁有彩色電視分別為137.43和111.79臺，二者之間存在一定差距。而且，與城市相比，農村有線電視普及率較低，電視信號少且接收差，導致通過電視獲取食品安全信息的效率在城鄉之間出現了差異。此外，隨著互聯網技術的發展，許多地方相繼建立了食品安全宣傳和監督網站，發布食品安全信息，受理食品安全違法案件的投訴、舉報。但從目前城鄉電腦普及率來看相去甚遠，2010年城鄉居民家庭平均每百戶擁有家用電腦數量分別為71.16臺和10.37臺，二者相差將近7倍。依據2012年1月份中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2011年，農村網民規模占整體網民比例為26.5%，遠低于城鎮73.5%的網民規模比例。有57.8%的農村非網民表示“不懂電腦/網絡”是其不上網的原因。農村居民自身缺乏電腦和網絡使用技能是制約我國農村地區互聯網發展的重要障礙，直接導致農村居民很少能通過互聯網絡獲取食品安全信息。此外，受城鄉消費水平、消費觀念及文化教育的限制，即使食品生產經營單位明示了產品的品名、標簽、來源等信息，相當多的農村居民在購買食品時往往仍以“價格優先”為價值取向，對食品內在品質關注較少，對標簽中的許多專業名稱和術語也很難真正理解，難以辨別信息真偽。安徽阜陽“劣質奶粉”事件后的調查發現，農民們大多沒聽說過雀巢、伊利等著名的奶粉品牌，商店出售的一些奶粉品牌就連零售商也無法辨別質量。相比農村居民，城市居民對食品安全信息源的識別能力及利用程度就要高得多。[2]29

二、食品安全監管城鄉一體化的障礙因素

1.城鄉二元結構的障礙。目前，由于城鄉二元結構的存在，導致城鄉分割狀態明顯，地區發展不平衡，城鄉貧富差距、文化素質差距擴大，已經嚴重影響了農村家庭生活質量和消費水平的提高。在城鄉二元結構下，農村地區公共服務落后，食品安全監管存在“重城鎮、輕農村”的情況。食品安全監管資源主要集中于省市一級，在食品生產經營者數量眾多、分布散亂、更需要加強監管的農村(尤其是在城鄉接合部和邊遠山區)地區反而監管缺失。城鄉二元結構造成主要以農民為主的低收入群體過多，依據恩格爾定律，一個家庭收入越少，家庭收入中（或總支出中）用來購買食物的支出所占的比例就越大，隨著家庭收入的增加，家庭收入中（或總支出中）用來購買食物的支出比例則會下降。國際經驗表明，當恩格爾系數（食品支出總額占個人消費支出總額的比重）在50%以上，人們更多關注的是食品數量是否足夠；在40%至50%之間，人們開始逐步關注食品質量安全；在40%以下時，人們更多關注的是食品是否足夠安全。根據《中國統計年鑒2011》數據顯示，2010年中國農村居民家庭恩格爾系數為41.1%。一些中西部欠發達地區農村居民家庭恩格爾系數依然維持在50%以上。城鄉二元結構導致的農村居民食品消費整體支付能力較低是實現食品安全監管城鄉一體化的掣肘。

2.信息不對稱。信息不對稱指交易中的各方擁有的資料不同。一般而言，賣家比買家擁有更多關于交易物品的信息，往往處于比較有利的地位，由此造成不對稱信息的交易活動。信息不對稱的發生，會引起生產、經營者的機會主義行為以及消費者的“逆向選擇”，最終導致食品質量安全問題的發生。在信息經濟學中，根據消費者與廠商的信息不對稱程度將產品分為搜尋品、經驗品和信任品。搜尋品表示買賣雙方處于對稱信息結構，購買之前消費者能夠通過視覺或觸覺檢查商品的質量，了解其特性。經驗品和信任品表示買賣雙方處于不對稱信息結構。經驗品只有在消費商品之后才能判斷其質量。信任品即使在消費之后，也很難判斷其質量。[7]食品安全要素的品質特性既是經驗品(如產品的鮮嫩程度、汁的多寡、香味、口感、味道等方面的特征)又是信任品(如有關食品中是否含有抗生素、激素、農藥殘留及其量等方面的特征)。對于食品的信任特性，由于消費者無法判斷，使生產者質量聲譽很難建立，往往在食品市場會出現劣品驅良品的“檸檬”現象，使整個食品市場充斥低質量的產品。[8]在農村食品市場，存在著嚴重的信息不對稱。大多數農村居民不具備依照標準識別食品質量的能力，在食品市場中購買食品，只能判斷產品的外觀品質，而不能正確評價整體質量。農村居民處于信息的弱勢面，是制約農村食品安全監管的不可忽視的因素。[9]30此外，國家及省、市、縣食品監管機構基本上都建立了食品監管信息系統，包含公眾舉報信息接受、行政許可項目網上申請、辦理和查詢等“一站式服務”，食品安全質量信息能及時反饋交流。建立了食品安全預警和應急處置機制?？焖凫`敏的信息渠道，可提高監管能力，減少食品安全事故的發生。而廣大農村接受外界信息方面仍以廣播、電視和報刊雜志等傳統媒介為主，新興媒介的利用率仍較低，難以及時便捷地瀏覽、掌控食品安全信息，廣大農村特別是山區成為食品信息傳播的盲區。[10]215

3.農村商品流通秩序不規范，食品安全檢測手段落后。經過多年的大力整治，城市食品安全得到了顯著提升。在餐飲消費等環節實行食品衛生監督分類分級管理制度，將餐飲店分為A、B、C、D四級，以此量化食品生產加工企業持續保證產品質量的能力，從而對食品生產過程中的風險進行識別、評估和管理；實行餐飲單位原料進貨索證制度，通過對餐飲單位采購食品原料行為進行監督把關，防止不合格食品原料和有毒有害物質進入餐飲業；對餐飲單位經營者和從業人員進行教育培訓等，城市飲食安全得到了基本保障。而在農村，食品流通秩序仍不規范，農民往往未經工商許可，就將自產的蔬菜、瓜果進行銷售。一些小作坊生產的熟食品既未檢驗檢測，又無規范包裝，質量難以保證。在發生食品安全事件時，也面臨投訴渠道不暢、受理無門的情況。[10]215與城市食品安全檢測技術手段和人員配備相比，農村食品安全檢測技術手段落后，專業檢測人員匱乏。食品安全檢測更多靠的是工作人員的觸覺和視覺，對于食品添加劑、各種農藥化肥成分含量是否符合要求等則難以檢測。而且，農村抽檢樣品大部分需要送省、市級食品檢驗機構檢測，檢測周期長、成本高、效率低。導致影響食品安全的問題不能及時發現，耽誤處理時機。[9]30

三、推進食品安全監管城鄉一體化的路徑選擇

長遠來看，“一體化”解決的根本途徑是增加農民收入，促進城鄉經濟社會統籌發展。目前來看，食品安全監管城鄉一體化構建的主要任務是以社會主義新農村建設為載體，創新食品安全監管體制和機制，下移工作重心，不斷延伸、拓寬食品安全監管工作，建立體系完整、設施配套、功能完善、機制健全的城鄉食品安全監管網絡、食品安全信用網絡、食品安全流通網絡，切實增強農村基層組織和市場主體的食品安全責任意識，促進農村食品市場規范有序運行，提高食品安全監管城鄉一體化水平。

1.創新食品安全監管體制和機制。在當前基層食品安全監管機構缺乏法律、技術和經費等有效支撐的條件下，應重點實施食品監管創新工程，創新監管體制和工作機制。建立部門協作、運轉高效、監管有力的城鄉一體化監管體制。在推進農業產業化、食品工業化、流通現代化進程中，著力構建食品安全監管長效機制，將食品安全信用體系覆蓋到農村地區，不斷增強食用農產品基地和農村食品生產經營企業的誠信意識和自律意識，牢固樹立企業的食品安全責任觀念，形成完整、有效的城鄉食品安全監控體系，實現生產經營企業“標準一致、特點不同、資源共享、信息公開”的誠信機制。推進企業誠信公眾信息平臺建設，使公眾與企業實現信息對接，充分維護消費者對企業誠信評價的知情權、參與權、監督權。[11]各縣要建立食品安全委員會聯席會議制度，每月定期分析、研究、部署食品安全監管工作，完善食品市場預警機制、快速反應機制和應急處置預案。引入“食品安全工作評價辦法”和“農村主要食用農產品和食品安全風險評價”等方法，對鄉鎮政府落實食品安全工作責任情況和當地食用農產品和食品的質量安全狀況實施目標管理和科學評價。為解決廣大農村食品安全信息搜集難、反應慢等問題，建議建立以市縣行政轄區為單位，以政府食品安全監管部門為責任主體的食品安全消費信息發布機制。同時，在鄉（鎮）村探索實施“一專兩員”（即專干、協管員、信息員）食品安全分級監管機制，由“一專兩員”負責鄉（鎮）村范圍食品安全宣傳、監管及農產品種養殖、食品生產加工、流通、餐飲、自制宴席等食品安全信息上報，協助縣區監管部門或其基層派出機構及時查處食品安全違法案件。此外，通過優化農業產業結構，提高農業產業化水平，促進農副產品規模化、集約化經營。在新農村建設進程中，引入土地流轉機制，實行食用農產品農場式生產，逐步培植一批擁有品牌的食用農產品種植養殖企業，使傳統意義上的農民逐步轉變為產業工人。[12]

2.建立無縫銜接的城鄉食品安全監管機構。根據現行食品安全法律法規的規定，當前我國的食品安全監管實行部門分段監管和綜合協調相結合的體制。在國務院層面，實行國務院食品安全委員會及其辦公室指揮協調下的分段監管和綜合協調相結合體制。在地方政府層面，實行地方政府負總責下的部門分段監管和綜合協調相結合體制?？h級以上地方人民政府依據食品安全法，統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制。縣級以上其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。由于縣級食品安全監管部門的執法資源有限，無法深入鄉鎮檢查，鄉鎮以下的農村食品安全監管基本屬于空白。按照分工負責的原則，初級農產品質量劃歸農業部門管理，食品質量檢測劃歸質監、食藥部門管理，但這些部門在鄉鎮并無負責食品安全的相應機構。農村幾乎只有鄉鎮工商所對食品的流通環節進行監管。故此，建議鄉鎮一級成立由縣級各食品安全監管部門派出人員組成的聯合辦公機構——鄉鎮食品安全綜合管理所，由縣區食品安全委員會統一領導，具體負責協調農業、工商、衛生、質檢、食品藥品監管等部門在鄉鎮的監管力量。鄉鎮食品安全綜合管理所可設在鄉鎮政府辦公，實現雙重領導，鄉鎮政府領導兼任所長。[13]鄉鎮食品安全綜合管理所可被授予部分執法權，其專職監管人員需經嚴格的法律法規和相關專業知識培訓，通過考核（或考試）合格后，由縣法制辦頒發執法證，有權在日?；顒又行惺贡O督檢查、調查取證、責令改正、制作相關法律文書、監督銷毀過期食品等權力，對需要立案查處的違法案件報縣（市）食品監管部門查處，形成省、市、縣、鄉四級監管網絡，實現城鄉食品安全的無縫監管。鄉鎮財政要撥付一定食品安全監管執法專項經費，以保證執法工作的正常進行。同時要加大資金投入，配備必要的執法裝備，切實抓好鄉鎮食品安全綜合管理所的規范化建設。[14]

3.規范城鄉食品流通秩序，整合基層食品安全檢測資源。以布局合理、規范有序、便利安全為原則，建立起以各縣（市）城區中心市場和骨干企業為核心、鄉鎮市場和重點店為骨干、村級店為基礎的農村現代食品安全流通網絡，以滿足農村群眾的食品需要和安全消費。具體措施包括：①在城區發展輻射農村、規范經營的加工食品批發市場或批發一條街，發展向農村小店統一配送食品的骨干批發企業和配送中心。在重點鄉鎮培育一批講求信譽、規范經營的加工食品批發戶。實現縣級有較規范的加工食品批發市場（街），鄉鎮有較規范的加工食品批發戶。通過規范管理，把住食品加工和批發環節農村食品安全關；②按照商務部“萬村千鄉市場工程”要求，各縣（市、區）選擇連鎖經營試點企業參與“萬村千鄉市場工程”，通過發展直營店以及特許加盟方式，加速連鎖“農家店”發展。逐漸取消集市、小攤點等農村食品不利監管的場地。試點企業通過實行統一標識、統一進貨及質檢、統一配送、統一經營管理、統一服務規范、統一價格，擴大經營品種和經營規模，嚴把各種商品特別是食品的進貨關，建立進貨和銷售臺賬制度，提高農家店的統一配送率，對商品質量實行源頭控制，推行服務質量承諾制等，確保零售環節的食品質量；③在中心集鎮積極發展食品超市、便利店、自選店等新型業態，把集鎮食品商業網點建設納入小城鎮建設規劃，合理布局。通過規范發展食品經營網點，防止食品經營網點的無序發展，凈化食品流通市場；④依據國家“新農村商務信息服務體系建設工程”要求，充分利用和結合農村現有信息服務網絡，在縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級建立食品安全監管信息點（或食品安全服務站），建立和完善食用農產品市場供求、交易及價格等信息的收集、整理和發布制度，通過懸掛條幅、刷寫標語、印發食品安全知識宣傳單或媒介網絡等多種形式和手段宣傳食品安全法規，發布食用農產品的安全標準，普及食品消費常識，引導農村消費者提高食品安全意識，樹立正確的消費觀念，逐步改變過去食品消費中的“價格優先”為核心的購買心理和價值取向，更多地關注食品的質量，自覺地購買安全、無公害食品；[15]⑤加大對非法“送貨下鄉”車輛的查處力度，消除假冒食品危害農村食品安全的隱患，真正確保農村廣大人民群眾的飲食安全。[16]通過規范城鄉食品流通秩序，建立農村食品安全流通網絡，有利于市場準入和召回制度的實施，有利于食品安全監管機關的服務與管理。同時，作為加強食品安全監管體系和能力建設的重要內容，要逐步對基層食品安全檢測資源進行整合，提升食品安全檢測人員整體素質，配備專項資金，改進食品安全檢測手段。建議在縣（市、區）建立食品安全檢測中心，在相關食品安全行政執法部門設立食品安全檢測機構或快檢室、快檢車（箱），在農村鄉鎮、主要農產品基地及農貿市場建立食品安全快速檢測室（站），形成多級食品安全檢測體系，及時將檢測結果進行發布和公示，第一時間提供消費警示，確保廣大農村居民食品消費安全。

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A

1002-7408（2012）010-0022-04

2008年國家社科基金重大招標項目“西部地區形成城鄉經濟社會一體化新格局的戰略研究”(08ZD027)；中國博士后科學基金資助項目“社會治理視域下食品安全監管公眾參與制度安排研究”(2012M512020)；2011年陜西省社會科學界重大理論與現實問題研究項目“陜西省食品安全信用體系制度構建研究”(2011C054)；2012年西北大學法學院科研啟動基金項目“食品安全法律規制研究”階段性成果之一。

張煒達(1971-)，男，河南汝州人，西北大學經濟管理學院工商管理博士后流動站研究人員，西北大學法學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向：經濟行政法、食品安全規制。

[責任編輯：黎 峰]