論執政公信力的內涵、作用機理與提升路徑

李桂秋

（中共中央黨校黨建部，北京100091）

論執政公信力的內涵、作用機理與提升路徑

李桂秋

（中共中央黨校黨建部，北京100091）

執政公信力是執政黨在執政過程中，其綱領、路線、方針、政策和實際作為因反映并滿足了民眾的利益要求而贏得民眾信任的能力。執政公信力對提高執政績效、提升執政權威、增強執政合法性，推進社會的發展和鞏固執政黨的執政地位作用巨大。在政黨政治條件下提升執政公信力要做到：樹立以民眾利益為出發點的執政理念、選擇符合公共權力運行規則的執政方式、增強兌現承諾的執政能力、提高推動社會發展的執政績效、塑造良好的執政黨形象。

公信力；執政黨；執政公信力；作用機理；提升路徑

一、信任、公信力與執政公信力

公信力的核心概念是信任，因此要探討執政公信力的內涵，必須從分析信任這一核心概念入手。從社會學的角度來說，信任是主體對客體未來行為的一種良好預期，即主體相信客體的未來行為會符合自己的愿望或達到自己的利益預期。在社會生活中，信任是不可缺少的，它是社會合作的基礎，是良好的社會秩序得以存續的前提。信任關系的建立有賴于這樣幾個要素：第一、信任主體對客體行為的不確定性。什托姆普卡說：“如果我完全有能力強制執行我所希望的行動，我能強迫他人像我希望的那樣行動，我不需要信任他們。”[1]30如果客體的行為是完全可控的，是確定的，那么我們無需給予他們信任，讓其發展就是了。信任是與不確定性密切相聯的，因為我們不可能獲得有關客體的所有信息，以確定客體的未來行動是否符合我們的愿望，所以我們憑借少量的信息和判斷賦予客體信任，期待客體會按照我們的期望行動。所以，如盧曼所說，信任是“一種風險投資”。[2]第二、信任客體的承諾。并非所有的期望都構成信任，信任主體在對客體未來行為無法預知的情況下給予信任，是因為客體向主體做出了某種承諾，承諾是主體借以信任客體的前提。第三、主客體之間存在著利益關系。利益是將主體與客體聯系在一起的紐帶。一方信任另一方，是因為一方做出了能給另一方帶來利益的承諾，而另一方在履行承諾的過程中也增進了自己的利益，正如羅素·哈丁所說：“說我信任你意味著我有理由期望你因為你自己的原因，在相關事情上作為我的代理人行事。你的利益暗含著我的利益。”[3]總之，公信力的核心概念是信任。公信力中的“信”指信任，“公”既指主體是公眾而不是個人，又指客體具有公共性，如公共權力、公共機構、組織。“力”是指能力。所以，公信力就是指具有公共性質的機構、組織以及具有公共性質的抽象存在物（如權力、制度等）贏得公眾信任的能力。

執政公信力（本文主要指的是政黨的執政公信力），即政黨在掌握和行使國家權力的過程中贏得的公信力。分析執政公信力概念，需要從政黨政治的基本架構中進行。民主政治的三個基本要素是：民眾、政黨和公共權力，三者之間的關系構成了政黨政治的基本框架。[4]47-48欲分析三者之間的關系，首先應明確公共權力的來源。按照盧梭在《社會契約論》中的觀點，公共權力來源于個人權利的讓渡和委托，也就是說，人們以訂立契約的形式結合在一起，其中每個人都讓渡出個人的部分權利，形成公共權力，來組成一個較強大的組織以實現對個人的保護和組織的管理。因此，從公共權力的來源來看，其所有者是民眾。民眾作為公共權力的所有者，卻不能直接控制公共權力，因為公共權力是一種超越個人力量之上的力量，民眾個人無法控制它。政黨作為一定階級、階層和利益集團的代表，是民眾的組織化，而且從政黨的功能來看，它可以作為民眾參與政治的工具，這樣，民眾就把公共權力委托給政黨代其掌控。所以，在這個框架內，民眾是公共權力的所有者，政黨是連接民眾和公共權力的橋梁，政黨只有得到相當一部分民眾的支持，才能生存和發展；只有掌握權力，或對政府的運作施加影響，才有存在的價值。[4]42從這三者之間的關系來看，民眾作為公共權力的所有者，按照權力來源于誰，就要服務于誰的原則，公共權力就要為民眾服務。“公共權力不管交給哪個機構,交由誰來執行,其最終所有者是社會公眾,而不是受委托的機構,更不是行為者個體。”[5]執政黨作為公共權力的受托者，要想贏得民眾的信任，提升公信力，就必須在行使公共權力的過程中滿足民眾的利益要求，服務于公共利益，這是其贏得公信力的關鍵所在。為此，執政黨必須做到：第一，給予民眾一定的利益預期，也就是向民眾做出承諾。這是贏得民眾信任的前提。第二，要實現民眾的利益，即兌現承諾。承諾兌現了，表明執政黨具有良好的信用，民眾因此而對執政黨具有較高的評價。給民眾一定的利益預期，即做出承諾，靠的是執政黨的綱領、路線、方針和政策，而實現民眾的利益，即兌現承諾，靠的是執政黨的實際作為。從以上分析，我們最終可以得出執政公信力的內涵，即執政黨在執政的過程中，其綱領、路線、方針、政策和實際作為因反映并滿足了民眾的利益要求而贏得民眾信任的能力。

二、執政公信力的作用機理

在政黨政治時代，執政公信力的高低對執政黨至關重要，它是政黨執政的重要前提。執政公信力有助于提高執政績效、提升執政權威、增強執政合法性，直接助推社會的發展、穩定和政黨執政地位的鞏固。

1．執政公信力與執政績效和社會發展。執政績效體現在經濟、政治、文化等各個領域，只有執政績效的增加，才能促進社會的發展。執政績效反映了執政收益和執政成本的關系，即：執政績效=執政收益/執政成本，它與執政收益成正比，與執政成本成反比。較高的執政公信力能使執政收益增加，執政成本降低，從而擴大執政績效，促進社會發展。

首先，從增加執政收益的角度來看，一方面，較高的執政公信力能激發執政黨的工作積極性。通常來講，給予他人信任能喚起他人的積極性。信任釋放和調動人的能動性，釋放對他人創造的、不受抑制的、革新的、企業家式的積極精神。[6]8執政黨被賦予了較高的信任，在工作中就表現為：第一，顧慮減少了，工作的阻力也減少了，從而增加了執政黨在工作中的能動性、積極性。第二，行動的自由度增加了、空間擴大了，這使執政黨在工作中有了更廣闊的發揮余地、更大膽的工作設想，增強了創新性，從而在工作中能夠取得更大的成績。另一方面，民眾因信任執政黨而提高了參與社會建設的熱情，即政黨具有良好的信用而贏得了民眾的信任，民眾對執政黨更加擁護和信賴，這種感情在實際工作和生活中被轉化成一種熱情，他們以較高的熱忱投入到工作中，從而創造出更大的價值。

其次，從減少執政成本的角度來看，執政成本是執政過程中為實現執政目標而投入的總的耗費，它包括經濟成本、組織成本、制度成本、信譽成本、過程成本等。其中經濟成本指投入的經濟耗費；組織成本指為實現執政目標而建立一定的組織，為其建立和運轉投入的耗費；制度成本指制定規則、建立制度及維護的耗費；信譽陳本指維持信譽、建立執政信任的耗費；過程成本指執政過程中的綜合消耗以及根據一定執政目標，與民眾、與社會、與其他政治團體形成良好互動的政治投入。[7]信任的建立有利于增強社會合作，信任是人類合作的基礎，如果沒有信任，則僅僅那些可以現場處理的非常簡單的人類合作形式才是可能的。[6]88在執政黨與民眾之間，信任關系的建立就等于在二者之間建立起了一種良好的合作關系，這種合作關系之融洽可大大減少執政成本：社會的有序與穩定，可減少法院、警察、檢查機構的數量，從而減少了組織成本，而機構的減少所帶來的人員開支費用的降低，又減少了經濟成本；社會矛盾、沖突的減少，使制定相應規則、維持其制度的投入減少，降低了制度成本；較高的執政公信力本身又減少了建立執政信任的信譽成本；民眾、社會和其他政治團體對執政黨的信任，又降低了過程成本。執政成本的降低，在執政收益一定的情況下，會大大提高執政績效。總之，較高的執政公信力，會促使執政績效提高，從而推動社會的發展。

2．執政公信力與執政權威和社會穩定。穩定是社會發展的前提，穩定的社會才有和諧、團結的社會環境，才能實現經濟的增長、政治的發展，也才能使執政黨贏得民眾的支持和擁護，從而鞏固其執政地位。因此，任何政黨上臺執政，都力圖建立并維護穩定的社會局面。社會的穩定可以依靠權力和權威兩種力量：依靠權力，主要是以國家機器為后盾，必要時訴諸武力，或以武力震懾；權威則表明一種自覺自愿的服從，“權力只表明服從，這種服從卻可能是被迫的。處于被迫服從狀態的人們始終會尋找機會擺脫這種狀態，因而也就使現行政治體制變得極其不穩定。權力轉變成權威之后，情況就完全不一樣了。權威表示自覺的服從，而自覺的服從意味著一種協調、穩定、良性互動的體系和狀態。”[4]168因此，要使社會保持長久的穩定有序，必須要建立起政治權威。在政黨政治條件下，就是要建立執政權威。執政權威就是“執政黨掌握和行使國家權力的意志得到社會成員服從的能力，它反映的是政黨在執政過程中與社會成員之間形成的服從關系。”[8]執政權威的建立與執政公信力是分不開的。執政公信力的建立與提升，能增強政黨與民眾之間的服從關系，提高執政權威，從而促進社會的穩定。執政公信力表明民眾對執政黨的信任，信任有利于增進社會關系，“展示信任中的利益交流，顯示自己是可信的，對信任的接受與互換，都在致力于強化和普及社會關系，這種社會關系證明既是機會也是約束（至少在長期的關系中）。因此，社會控制的要素是從信任關系之中建立的。”[6]64信任的建立增進了主客體之間的良好的關系，在執政黨與民眾之間，這種良好的關系會使民眾自覺自愿地服從執政黨，能夠有效地化解社會矛盾，減少社會沖突，消解社會不滿情緒，增加理解與寬容，提升執政權威，促進社會的和諧與穩定。相反，如果執政公信力喪失，民眾對執政黨懷有極大的不信任，則執政威信掃地，民眾對執政黨的政策、法令等表現出漠視、不服從、不遵守，社會矛盾就難以化解和平息，甚至會因一點小矛盾而引發社會沖突或內亂，嚴重破壞社會秩序，造成社會的不穩定。所以，執政公信力狀況直接影響著社會的穩定。

3．執政公信力與執政合法性和執政地位。“政黨的執政合法性,就是指執政黨不但從社會中獲得廣泛的認同和忠誠,而且其執政本身具有某種值得民眾支持和擁護的客觀價值。”[9]執政合法性，簡單地講就是民眾對執政黨執掌公共權力這一事實的認可。執政合法性直接關系著執政黨的執政地位。誠如美國學者羅斯金指出的：“當合法性受到侵蝕時，政府的麻煩事就來了。人們感到沒有太多的必要去交稅和遵守法律。不遵守法律不再被認為是骯臟的和不誠實的，因為政府本身就被看作是骯臟的和不誠實的。”[10]對于執政黨而言，合法性危機的直接后果就是執政地位的喪失。執政公信力與執政合法性密切相連，執政公信力有利于增強執政合法性。首先，執政公信力是執合法性的基礎。“合法性基礎說到根本也是一種信任。”[11]由信任而產生認可，民眾只有首先信任執政黨，才能認可執政黨。如果民眾對執政黨連最基本的信任都沒有，何談認可，“執政黨因為具備一定程度的公信力，才贏得民眾的支持和擁護，民眾的支持和擁護產生執政黨的合法性，合法性使政黨的執政地位得以鞏固和持久。”[12]其次，執政公信力有利于擴大執政合法性資源。執政合法性資源包括：意識形態的資源、政治層面的資源（政治制度和規則,并在這種制度和規則上運行的政治模式）、經濟層面的資源（主要包括政績效效和有效性）。[13]這些資源都可以在執政公信力的提升下而擴大，因為，較高的執政公信力能增強民眾對執政黨的信任和信心，使執政黨能有效的動員民眾，調動民眾的熱情和積極性，凝聚民眾的力量和智慧，從而增強意識形態的聚合力、對政治制度和規則的認可、提高執政績效，增強執政合法性，鞏固執政黨的執政地位。

三、提升執政公信力的路徑

在政黨政治框架內分析執政公信力，執政公信力的提升，最重要的是執政黨要處理好與民眾、公共權力之間的關系。

1．確立以民眾利益為出發點的執政理念。所謂執政理念就是執政主體對整個執政活動的總的認識和基本觀點，它是執政黨執政活動的根本原則和價值取向。執政理念包含兩個基本要素，即“為誰執政”和“怎樣執政”，在這兩者中，“前者是目的，屬于價值判斷，從屬于執政的宗旨、目標和價值取向；后者是方式，屬于事實判斷，從屬于執政的方針、政策和舉措；后者是前者的邏輯展開。”“目的是核心，決定和制約著方式，方式則從屬和服務于目的。”[14]執政理念作為執政活動的根本原則和價值取向，貫穿于執政活動的整個過程，決定著執政活動的總體方向和執政效果。正確的執政理念應該符合社會發展規律和執政規律，如果執政理念發生了偏離，則整個執政活動也就脫離了正軌，其結果必將影響到政黨的執政地位。因此，樹立什么樣的執政理念，對于一個執政黨來說至關重要。

民眾既然是公共權力的所有者，執政黨的執政理念就應該以民眾的根本利益為出發點，反映在執政活動上，執政黨的一切執政活動都應該體現民眾的利益要求，這樣，執政黨才能贏得民眾的信任和支持。以民眾利益為出發點的執政理念，在“為誰執政”的問題上，就是為民眾而執政，在“怎樣執政”的問題上，執政黨的方針、政策、行為等就要始終圍繞民眾的利益而展開。社會是不斷向前發展的，民眾的利益訴求也會隨著社會的發展而變化，因此，政黨的執政理念不能僵化，要始終以民眾利益為出發點，實現執政理念的與時俱進，才能維持持久的公信力。

2．選擇符合公共權力運行規則的執政方式。所謂執政方式，簡單地說就是執政黨如何掌握、控制和運行國家權力（公共權力）的途徑、手段和方法。公共權力的所有者是民眾，公共權力的運行必須體現民眾的意志，維護民眾的利益，為整個社會民眾謀福利，否則，公共權力為小團體或私人利益服務，其結果必將遭到民眾的反對。作為公共權力運行方式方法的執政方式，在選擇上必須以保證公共權力服務民眾為目的，

以公共權力服務民眾利益為原則建立執政方式，就要做到：第一，民主執政。民主執政就是要按照民主原則和民主程序行使公共權力，保障民眾的民主權利和自由，使民眾有充分的表達利益和愿望的渠道，有參與和管理國家事務的機會，真正體現出民眾的主體地位，民眾才會擁護和支持執政黨，“民主政治常常被看成最有利于信任出現的政權制度”。[1]185-186第二，依法執政。法律是民眾集體意志的體現，執政要在法律的軌道上進行，依法制定并執行執政黨的路線、方針和政策，避免個人意志左右執政行為，使公共權力始終圍繞著服務民眾的利益而運行。第三，建立有效的權力監督和制約機制。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[15]權力本身具有自由膨脹的屬性，由于它與利益相連，不受制約的權力必然會成為少數掌權者謀取私利的工具，因此，必須要建立一套行之有效的監督和制約機制來保證公共權力運行的目的和方向。

3．增強兌現承諾的執政能力。執政黨的承諾是執政黨與民眾之間建立信任關系的前提。執政理念在一定程度上可以被看做是執政承諾，執政承諾的兌現遠比做出承諾要難得多，它靠的是執政黨的執政能力。對于執政黨而言，承諾的再好，如果不能兌現那也是一紙空文，而且在這種情況下，承諾的越多，失信就越嚴重，一旦執政黨遭遇了信任危機，執政地位就會受到挑戰。而信任一經破壞，重新建立就很難了。因此，對于執政黨而言，一是要做出恰當的承諾。承諾不可過高，脫離了實際的承諾無法兌現；承諾也不可過低，否則就不能引起民眾的興趣。二是要有兌現承諾的能力。較強的執政能力保證承諾的兌現，才能最終贏得民眾的信任。當今世界政黨政治的實踐表明，執政能力已經成為民眾評判政黨是否具有執政資格的重要條件。

執政黨的執政能力是執政黨治國理政的本領，政黨應具備的基本的執政能力有：第一，發展經濟、改善民生的能力。這是執政黨執政的首要任務。經濟是基礎，民生是根本，制定合理的經濟政策，實現經濟的持續健康發展，是社會發展進步的基礎，也是改善民生的根本前提。如果經濟停滯甚至持續倒退，人民生活水平長期得不到改善，必將削弱執政黨的公信力。第二，領導國家政權、發展民主政治的能力。發展民主政治是執政黨政權建設的一項重要內容，現代社會民眾民主意識的增強，要求在政治上獲得更多的民主權利，來表達自己的利益要求。一個沒有充分民主的社會，民眾會因缺少參與政權的機會而對執政黨產生不滿，從而對執政黨失去信心。第三，化解矛盾、協調利益，維持社會穩定的能力。穩定的社會秩序是社會發展和人民安居樂業的前提。社會在發展的過程中不可避免地會存在各種矛盾，嚴重的會演化為社會沖突，造成社會的動蕩和混亂，損害民眾的利益。因此，執政黨必須具備化解社會矛盾、協調各方利益、有效維護社會穩定的能力，才能獲得民眾的信任和支持。第四，增強國家實力、推動社會發展的能力。國家實力的增強，社會的繁榮發展是執政黨執政能力的突出顯現。民眾會在這樣的環境中得到更好的發展機會和發展空間，在與國外對比的過程中會產生較強的自豪感，這無疑會增強對執政黨的信心。

4．提高推動社會發展的執政績效。執政績效是執政主體在執政的過程中取得的實際業績和社會效益，它反映的是執政成本和執政收益的情況。在執政收益一定的情況下，執政成本越小，執政政績越大，反之則越小。執政黨的執政績效是執政理念的落實，是執政能力和執政水平高低的最終體現。任何政黨上臺執政，都要努力提高自己的執政績效，以給民眾帶來更多的福祉，實現國家的強盛，以顯示其執政能力，鞏固其執政地位。民眾也會以執政黨執政績效的高低來評判執政黨，執政績效越高，民眾得到的實惠越多，對執政黨的認同感就越強，因此，執政黨的執政績效的高低與執政公信力密切相關。為此要努力做到：第一，增強國家實力，提高人民物質文化生活水平。毛澤東曾說：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質利益。”[16]物質文化生活水平的提高是人民感受最直接、最明顯，也是最容易贏得民心的方面。因此，增強國家的實力，使人民物質文化生活水平得到不斷提高是執政黨執政績效最明顯的體現。第二，提高發展民主政治的績效。經濟與政治同步，建立健全民主機構，完善民主制度，保障并充分實現人民的民主權利等，民主政治建設程度是執政黨提升公信力的重要根據。第三，提高促進社會和諧穩定的績效。社會的和諧穩定是人民發展的基本前提。有效應對社會危機、化解社會矛盾、避免社會沖突、實現社會和諧有序健康發展，使人民安居樂業，是任何社會民眾的共同愿望。

5．塑造良好的執政黨形象。執政黨的形象是民眾對執政黨的言行認識基礎上形成的總體印象和評價。政黨政治的發展表明，任何政黨要獲得或保持執政地位，都必須具有良好的形象。良好的執政黨形象是政黨執政的重要政治資源。民眾判斷一個執政黨，不僅要聽其言、觀其行，還要看他的整體形象。一個民主、廉潔、自律、精干、親民的政黨更容易獲得民眾的認同和選擇。執政黨的形象猶如一面旗幟，是執政黨魅力的展示，它能在民眾中產生極大的感召力和影響力，并進而孕育出民眾對執政黨的信任感和認同感，從而鞏固并擴大執政基礎，增強政黨執政的合法性。

提升執政黨形象，首先，要提高領導干部的能力和素質。領導干部是執政黨的精英群體，一般占有重要的職位，他們的言行是黨的形象的直接體現，領導干部的勤儉、自律、辦事高效，會給民眾以良好的印象，并進而轉化為對黨的信任和贊同。因此，一方面，要提高領導能力，增強執政的本領，打造一支精干的領導干部隊伍。另一方面，要提升領導干部的素質，培育優良的作風。在領導干部的作風上，重點是對腐敗的預防和治理，亞里士多德曾說：“群眾對自己不得擔任公職，不一定感覺懊惱，……但一聽到公務人員正在侵蝕公款，他們就深惡痛絕”，[17]腐敗現象是影響黨的形象的最重要的因素，執政黨必須對其高度重視并堅決治理才能取信于民。其次，加強與民眾的溝通和聯系。這是民眾認識和評價執政黨的途徑。政黨只有走進民眾，了解民情、詢問民需，與民眾溝通，才能爭取民意，“親民，民亦親之”，這也正是執政黨展示風范、形象塑造的過程。最后，加強輿論宣傳和引導。輿論宣傳也是執政黨塑造形象的重要渠道。要實事求是、有意識地積極宣傳，向民眾展示執政黨的理念、卓越的能力、顯著的績效，以引導民眾形成積極正面的評價。

[1]彼得·什姆普卡.信任：一種社會學理論[M]．北京：中華書局，2005.

[2]盧曼.信任:一個社會復雜性的簡化機制[M]．上海：上海人民出版社，2005：30.

[3]馬克·E·沃倫．民主與信任[M]．北京：華夏出版社，2004：24.

[4]王長江．現代政黨執政規律研究[M]．上海：上海人民出版社，2002.

[5]韓升．公共權力及其異化治理的倫理選擇[J]．甘肅理論學刊，2005，(6).

[6]N.Luhmann.TrustandPower[M].NewYork:JohnWiley＆SonsChichester,1979.

[7]秦德君．執政績效探微：戰略、評估及設計[M]．上海：上海人民出版社，2006：80.

[8]林松柏．中國共產黨執政權威問題研究[D]．山東大學博士學位論文,2008：32.

[9]彭正德．中國共產黨執政方式影響下的執政合法性分析[J]．湖南師范大學社會科學學報，2004，(6).

[10]邁克爾·羅斯金．政治科學[M]．北京：華夏出版社，2001：5-6.

[11]鄭也夫．信任論[M]．北京：中國廣播電視出版社,2001：114.

[12]吳家慶．論執政黨公信力：內涵、功能與實現途徑[J]．政治學研究，2009，(5).

[13]謝海軍．現代化進程中執政合法性資源整合的變遷[J]．求實，2006，(3).

[14]章越松，梁涌．中國共產黨執政理念研究[M]．北京：中國社會科學出版社，2010：6.

[15]孟德斯鳩．論法的精神(上)[M]．北京：商務印書館，1961：154.

[16]毛澤東文集(第2卷)[M]．北京：人民出版社，1993：467.

[17]亞里士多德.政治學[M]．北京：商務印書館,1965：269.

[責任編輯：黎峰]

D25

A

1002-7408（2012）010-0028-04

李桂秋（1979-），女，遼寧朝陽人，中共中央黨校2010級黨建專業博士研究生，研究方向：黨的領導與領導理論。