農村最低生活保障制度負外部性檢視與超越

謝治菊

（貴州民族學院管理學院，貴陽 550025）

一、研究背景與問題的提出

外部性理論是現代經濟學一個非常重要的理論，自從被發明以來，人們通常用它來說明市場失靈以及政府行為與市場行為的選擇問題。不僅如此，外部性這一現象還普遍存在于我們生活的各個角落，因而當今經濟學家們分析外部性所舉的例子都是和生活密切相關的實例，如燈塔、狗吠和牧場等。一般認為，外部性指某一主體不經交易而對其他主體產生的成本或收益，庇古、米德、薩繆爾森、科斯等著名經濟學家都對此有過深入的探討。由于外部性的存在，市場機制往往不能實現資源的最優配置和社會福利的最大化，如何使外部性內部化，是很多經濟學家致力研究的主要方向。經過多年的研究，人們發現私人解決和公共政策是外部性內部化的兩種主要途徑，私人解決方法包括社會道德約束、慈善行為、形成產業鏈和簽訂協議等，公共政策方法則包括管制、庇古稅、補貼、可交易的排污許可證、押金等。這兩種方法是目前解決外部性的常用方法，但是他們之間卻存在鮮為人知的順序，即如果私人方法不能起到很好的作用，則可以通過公共政策來加以解決。也就是說，公共政策是解決外部性的終端方法。但是，公共政策在解決外部性的過程中會不會造成新的外部性呢？或者公共政策本身存不存在外部性呢？對此，拉里·L·韋德、安德森等公共政策專家都有較為明晰的論述。拉里·L·韋德指出，政策可能對并非它們針對的環境或團體產生作用，這類作用被稱為外在的或附帶的作用。安德森認為，“公共政策的許多結果可以從外在作用中得到很好的理解?！盵1]Michael Moran、Martin Rein與Robert E.Goodin則把政策外部性看做是影響政策議程的因素:“政策外部性以及信息的交換是影響國家政策議程形成的另外的一些因素。全球化具有加強一國政策對其他國家政策影響的功效。不同國家政策制定者之間的信息交換對于評價政策外部性的程度是有益的?！盵2]由此可見，與其他市場性一樣，公共政策也存在外部性。對于公共政策外部性的概念與解釋存在廣義和狹義之說。廣義的公共政策外部性包括三部分：一是政府間的政策外部性即一個政府的政策行為對另一個政府的影響，二是政策間的政策外部性即某一政策的實施對其他政策產生的一些影響，三是由公共政策的制定和實施所導致的對不同利益相關群體的外部性。這一點，羅爾斯、布坎南等有所闡述。而狹義的外部性主要指某一政策主體獲取其政策輸出時對其他個體可配置和不可配置利益所產生的影響。[3]這種影響有正負之分，負面的影響即負外部性，意指某一經濟主體的行為對其他經濟主體產生了負面的影響，而又未能通過市場交換或價格體系給予補償。需要指出的是，本文適用的是狹義外部性概念。

農村貧困問題的解決歷來受到中央和地方政府的重視。目前，我國已全面建立了農村最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保制度”），該制度是國家和社會為生活在最低生活保障線之下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種制度安排，是解決農村民生問題的突破口。其不僅能滿足農村貧困群體的基本需求、幫他們擺脫生存困境、共享經濟發展成果、促進個人發展，而且能縮小貧富差距、促進社會公平。然而，在低保制度的運行過程中，卻出現了各種各樣的偏差和問題。為此，學術界進行了大量的探討。這些探討主要從農村低保本身的運作程序和運行機制上尋找其存在的問題及原因，卻很少探討低保制度對受益對象的影響，更沒有涉及到低保制度對政府、對農村社區的負面影響。然而，無論從理論還是事實層面來看，這種影響都是存在的。因此，從負外部性的視角來探討農村低保制度，有利于我們全面系統地把握農村低保制度對社會的影響，進而為科學制定低保政策和進行低保績效評估提供決策參考。

二、農村低保制度負外部性檢視及反思

農村最低生活保障制度是一項具有濃厚倫理意蘊的社會制度，有著自身的倫理訴求與價值目標，即保障貧困村民最低生活的最后一張“安全網”。但是，由于制度短缺、監督不力和執行不暢，農村低保在運行過程中對低保家庭、社區、基層政府都存在一定的負外部性。

1.對低保家庭的負外部性。農村低保對保障低保家庭的生存權、發展權和福利權都具有重要的作用。但是，也會產生三方面的負外部效應:第一，使村民產生某種程度的“福利依賴”。“福利依賴”指有勞動能力的部分低保人員不愿意接受政府提供的就業和致富機會，不愿意參加政府和社會提供的技術培訓、文化提升而長期依賴政府提供的低保福利過日子的現象。農村低保本來是政府旨在通過物質上的資助保障農戶基本的生存權和發展權，進而扶助其走上自力更生的道路，但是諸多的實踐卻表明享受低保的村民最終自主擺脫貧困的人是非常有限的。由于長期享受社會救助，他們自力更生的想法日益淡化、就業的動機日益弱化，因而在很大程度上自覺不自覺地滿足于低水平的生活狀況，形成所謂“福利依賴”。第二，低保村民常常遭受社會排斥。在低保申請的過程中存在多處社會排斥行為。例如，許多地方的農村低保制度規定，申請低保的家庭不得擁有手機、洗衣機等“奢侈”物品，不得使用過多的電話費，不能經常購買非生活必需品等等。不僅如此，由于許多地方規定子女擇校就讀或在義務教育期間入收費學校就讀的不予救濟，所以低保家庭子女享受優質教育資源的機會也被剝奪?？梢?，不僅農村低保申請者家庭超越生存的要求和權利受到了限制，連他們的子女享受公平教育的機會也受到阻礙，低保村民遭受的社會排斥可見一斑。第三，低保家庭有一定的恥辱感，增加了其心理壓力。按照政策規定，在申請低保的過程中，不僅需要多次調查和核實申請者的家庭收支情況，而且需要多次張榜公示、評議或公開介紹申請者的家庭情況以接受群眾監督，需多次把申請者近乎所有的資料“裸露”在全村范圍內。從工作程序上來講，這些規定是農村低保制度的必要環節，但是對低保申請者卻形成了很大的心理壓力，一旦接受低保救濟，就意味著被貼上“無能者”或“失敗者”的標簽，從而產生恥辱感。[4]正如蒂特馬斯所指出:家計調查型項目存在固有的侮辱性，容易造成受辱感，這不符合道義原則。而低保制度中的張榜公示則是一種以犧牲個人的人格和尊嚴為代價而獲取的生活保障，是一種屈辱和貶損人格的過程。[5]可見，村民在獲得低保權利的同時，卻在一定程度上犧牲了個人的人格和尊嚴，產生了恥辱感，從而承受著一定的心理壓力。

2.實施結果不公平，影響了農村社區的團結與穩定。農村社區是指聚居在一定地域范圍內的村民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體，社區成員間的信任和融合對社區的發展具有較大的促進作用。農村低保在傳遞物資與服務的同時，還凸顯出關愛之心、同情之理、憐憫之情，理應對社區團結與融合有所促進。然而在實踐中，低保制度卻在一定程度上離間了村民們之間的關系，導致了不信任。其原因有兩個方面：一是低保制度對社區成員行為的規制效果較差。低保制度具有強烈的社會規制效果，即通過提供社會救助強化社會主流的行為規范與價值觀念，敦促救助對象乃至全體社會成員遵從社會的主流行為規范，認同主流的價值觀念。[6]但在實踐中，低保制度的社會規制效果卻有待提升，救助對象往往出現推卸責任、福利依賴、欺詐、違反計劃生育甚至犯罪等與主流社會規范相悖的行為。這種行為給農村社區帶來嚴重的負示范效應，使村民形成“低保就是養懶漢”的觀念，以致他們在面臨申領指標時幾乎沒有憐憫和同情之心，不是將其讓給最需要保障的人，而是相互爭奪、相互詆毀、相互攻擊。二是由于自卑感、羞恥感和疏離感，低保對象往往不能真正融入到主流社會中。再加上政府的低保行動并沒有有效喚起全社會的互助理念和企業的社會責任感，因此低保戶與非低保戶之間不是相互促進和相互融合的，而是存在一定的矛盾和裂痕。在非低保戶看來，低保戶并不是因真正貧困而享受低保，更多的是基于他們與村干部有著千絲萬縷的裙帶關系。這樣一來，通過低保來實現農村社區融合的目標就會大打折扣。在此背景下，為了平衡村民之間的怨氣和憤怒，低保的審核者——村委會和鄉鎮政府往往采取平均分配、輪流分配、差等分配等違規方式操作分配低保指標，進而產生不公平結果：一是沒有考慮到救助對象家庭規模和家庭成員類型的不同而導致的需求差異，采取了簡單平均施助的做法，沒有做到按需救助，從而造成了救助不公。二是沒有充分考慮貧困邊緣人群的客觀需求，各項社會救助過分集中瞄準貧困人群，從而造成所謂貧困線的“懸崖效應”，救助憑證的“含金量”過高等問題，使得貧困邊緣人群與貧困人群之間得到的社會支持明顯失衡。[6]三是沒有有效的措施阻止騙保行為，從而使得少數不該享受低保待遇的人享受了低保。由于實施效果不公，農村社區低保戶和非低保戶之間信任缺失，彼此仇視，這給農村社區穩定帶來了嚴重的安全隱患。

3.低保政策制定和執行中的諸多偏差降低了政府公信力。

目前，我國農村低保政策中的規范虛置問題比較突出，即農村低保政策中的某些規范過于理想、抽象和空洞，在實施過程中因技術環節有所欠缺或不具備實施條件而不能有效發揮作用，這給地方政府制定依附性政策提供了條件。例如，國務院公布的低保條例不僅沒有明確規定家庭經濟收入的計算標準，也沒有規定地方政府該如何去核實低保家庭的收入情況，更沒有明確規定享受低保的最低生活標準范圍，這給各地留下了很大的政策空間，使各地政府可以根據經驗、感覺，參照當地的財政能力來制定標準，形成了隨意化、主觀化、依附化、形式化的規范。因此，在農村最低生活保障對象認定過程中，一方面由于家計調查成本過高從而使基層管理部門的工作人員責任心退化，產生失范行為。另一方面，政府在選擇低保對象的過程中往往帶有經濟、道德、政治、“關系”資源等多重標準。在這些標準中，經濟標準理應是主要標準。但在實際運行中，為了強化意識形態色彩和社會規制功能，政府往往將政治和道德標準放在首位，具體表現為：在確定低保對象時，往往對聽話的、服從政府安排的村民首先考慮，將違反計劃生育的“道德過錯戶” 和好吃懶做的、打牌賭博的、紅白喜事大操大辦的村民排斥在農村低保制度之外，更不用說那些“釘子戶”、“上訪戶”和“暴力對抗戶”。這樣一來，政府可利用“關系”資源確定低保對象，一些真正貧困的村民反而得不到應有的救助。這些帶有明顯政治烙印的嚴苛條件，難以正視低保對象的真實生活感受，成為了具有剛性約束的強制性規定，凸顯出公權力的傲慢與偏私。在這種情況下，潛規則開始大行其道，表現為：低保家庭的評選過程不公開，暗箱操作；權力尋租，收受低保家庭的回扣；為了照顧并不符合低保條件的親屬朋友，私自擴大低保范圍，降低人均低保資金水平；截留、貪污、挪用低保資金。這些行為嚴重破壞了政府形象，造成低保規范功能衰減、權威喪失，村民對政府的信任度下降。再加上現實生活中人們對農村低保制度執行人員的不良行為缺乏具體有效的監督制約，造成規范執行者權力過度化，進一步降低了政府的公信力。

農村最低生活保障制度在運行過程中也對低保家庭、農村社區和基層政府產生了一定的負外部性，究其原因，主要有以下三點:第一，施恩、憐恤等價值觀根深蒂固，造成低保觀念扭曲甚至異化。農村低保制度運行效果表面上取決于具體制度安排與政策實踐，實際上卻深受理念、價值偏好的影響與制約。在現代社會保障制度建立之前，社會救助是慈善事業，是基于一種同情憐憫心態的行為，其背后的理念是人道主義，具有仁慈性、道義性。[7]在這樣的情景下，施助者認為救助是對窮人的施舍和恩賜，所以始終是居高臨下的姿態，而被助者則處于感恩、被裹挾的狀態。盡管自馬歇爾提出公民權利概念以來公民權利觀念逐漸深入人心，但長期以來形成的恩賜思想卻強化了人們對其的認同，使人們形成了路徑依賴，造成了低保制度中觀念的扭曲與異化。再加上受傳統的官本位與權力本位思想的影響，具有理性經濟人特征的政府有追求自身利益最大化的可能，這就不可避免地造成制度執行者背離現行農村低保制度蘊含的價值理念，最終造成低保觀念扭曲甚至異化。第二，與“低?！毕嚓P的配套措施不完善，影響了低保效果。多年的“低保”實踐證明：要保證這項制度的實施，必須有切實可行的相關配套措施與之相銜接，只有這樣才能使“低?！奔彝?、“低?！比藛T找到脫貧的路徑，促使享受“低?！贝龅娜藛T和家庭盡快擺脫貧困。然而，目前我國大部分農村地區缺乏“低?！币酝獾慕逃?、醫療、就業等救助，缺乏這些方面的制度和優惠鼓勵政策的銜接，村民因病返貧、因教育返貧、因失業返貧現象嚴重。如果長時期缺少相關配套制度和措施，“低?！敝贫戎荒芙鉀Q貧困村民維持最基本生活的一時之需，而不能促使其可持續發展。第三，農村低保制度不完善，缺少專門法律的支撐。農村低保制度不完善主要體現在：一方面，由于村民的收入難以貨幣化、收入不穩定和人戶分離，農村低保對象的界定標準和測算方法不明確；另一方面，沒有嚴格的根據低保戶經濟條件的變化來執行農村最低生活保障制度的退出機制，或低保戶退出后沒能進行仔細的審查就轉移到新的低保戶，造成了一定程度的不公平。此外，迄今還沒有一部專門關于農村低保工作的法律，在已制定的條例中也極少有規范農村低保的內容，各地政府往往表現出“各自為政”的做法，這種分散的規定不利于農村低保制度在全國的統一建立。

三、農村最低生活保障制度負外部性的超越

通過什么途徑來治理公共政策的負外部性？一般認為政策鏈是最有效的解決方式，包括直線型政策鏈即通過對原有政策的不斷調整和修改來消除原有政策的負外部性；橫向型政策鏈即在原有政策不變的情況下出臺新的政策來解決原有政策的外部性；網狀政策鏈即通過既修正原有政策又出臺新政策來規避原有政策的外部性。在農村低保制度中，其外部性的解決同樣要考慮政策鏈途徑。同時，還應考慮道德約束途徑。

1.加強農村低保立法，完善低保政策。應將農村貧困居民的基本生活保障以法律的形式規定下來，以加強保障程度。具體來說，應頒布《農村最低生活保障條例》，對保障范圍的確定、保障對象的審查、保障標準的確立、保障資金的籌措、低保金的發放、低保工作程序和管理體制、低保的申訴和權利救濟等相關問題做出詳細規定。同時還要制定與農村最低生活保障制度相配套的政策措施，加強與教育、醫療、工商、稅務、財政、勞動保障等部門的協調與溝通，積極實行醫療救助、教育救助、工商稅收減免的優惠措施，進一步保障農村貧困居民的生活。此外，還應建立健全農村低保工作機構，各鄉鎮應配備專職工作人員并進行定期培訓，完善有關的硬件設施，不斷提高農村低保工作的管理水平，保證農村低保工作的順利進行。最后，強化對農村低保資金的專項管理。農村低保資金應由各級政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專款專用。建立農村低保資金專戶，專帳專管，防止挪用和擠占。區、縣財政專戶應按計劃向同級民政部門農村低保專戶撥款，然后區、縣民政農村低保專戶向鄉鎮或街道民政所(民政辦)撥款，以保證按時、足額發放農村低保金，使農村最低生活保障制度落到實處。

2.科學測算農戶收入和保障標準，合理確定農村低保甄別和管理方式。首先，應合理確定低保對象和保障標準。最低生活保障對象的認定應以最低生活保障線為依據，但并不是說對低于最低生活保障線的農村家庭都應實施保障救助，在核定保障對象時還要結合貧困形成的原因。重點應對那些無勞動能力、無收入來源、無依無靠的孤老、孤殘、孤兒、弱智低能戶和因意外事故、惡性重病或自然災害造成生活水平低于最低生活保障標準的對象實施保障。為準確核定保障對象，在具體操作中應采取調查摸底與群眾評議相結合的辦法。另外，制定最低生活標準線一定要考慮我國的國情，秉持既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則。各地應在認真調查研究的基礎上，根據本省的具體情況測算出最低生活保障對象的人均基本生活費支出和年人均消費水平。為使農村享受低保的人群分享經濟發展帶來的成果，保障線標準在起步階段要適當低一些，以后應隨村民生活水平的提高、物價的變化及農村經濟的不斷進步而逐步調整。第二，進一步完善農村低保對象甄別機制。要建立簡便有效的村民實物收入、勞務性收入、財產性收入和贈予性收入申報評估制度和相關評估標準，提高對村民實際收入的評估準確性，并切實降低調查成本。要建立村民財產和村民消費評估制度及評估標準，對財產數量及消費水平超過標準的村民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。要進一步完善農村贍養撫養制度，對因贍養撫養義務人無故未履行義務而進入低保范圍的，可由政府提供農村低保，再由政府向有關義務人進行追索。要建立健全農村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務公開和鄉鎮政務公開內容，加強群眾監督。

3.建立與農村低保制度相配套的政策。在農村低保制度實施過程中，為了減輕政府的財政壓力，建議發動全社會扶貧濟困，根據各地的實際情況對社會保障對象在生產、生活、醫療、教育等方面給予適當的優惠政策。如對享受農村低保待遇的低保對象，免除其子女中小學期間的學雜費及其他費用，在指定醫院就醫時免收其掛號費和服務性收費，減免其從事個體餐飲服務的健康體檢費，減半收取接種各種疫苗的費用，勞動部門免收就業培訓費并優先安排勞務輸出，工商部門對申請從事個體經營的低保對象優先辦理營業執照和減免工商管理費用、司法公安等免費為其提供法律援助等，真正形成財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛生等部門齊抓共管，社會互助互濟的社會氛圍。只有解決了與農村貧困人口生活困難相關的子女就學、就醫、就業等方面的實際問題，才能從根本上解決農村貧困人口的生活問題，才能從根本上改變“這邊發錢，那邊收錢”的尷尬局面，從根本上消除村民的貧困問題。

4.完善監管制度，增強村民的維權意識，防范道德風險和“福利依賴”?，F階段農村最低生活保障工作存在管理資源短缺、管理人員素質低的問題，因此建議，第一，為使最低生活保障工作有序、高效地完成，必須加強對其工作過程的監督力度，建立專門的監督機構及信息披露平臺，以有效避免徇私舞弊、任人唯親狀況的發生，為真正做到應保盡保提供有力支持。第二，應進一步加強農村低保工作的社會監督和專業監督，加大對相關違法違紀行為的查處力度。第三，應盡快建立健全相關機構，加強各部門之間的協調與配合。充分發揮民政部、財政部、扶貧部門等相關職能部門的作用，建立健全各項規章制度，推進信息化建設，不斷提高規范化、制度化、科學化管理水平。第四，要積極向廣大村民宣傳最低生活保障工作，使他們認識到農村最低生活保障制度面向的是所有村民，申請農村低保是每個農村困難居民的基本權利，不是政府的恩賜，只有這樣，才能將更多的貧困村民納入到這一制度體系中來。第五，農村最低生活保障制度的申領過程須遵循嚴格的申請、審核程序，特別是公示程序要能夠較好地克服不公平現象，避免人情關系網，解決重保、漏保問題。村民在集體生活過程中可以很好地了解村里大部分居民的生活狀況，他們的民主參與可使制度真正地為農村困難居民提供保障，增加制度的透明度，從而能有效避免制度依賴和“養懶人”現象。

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