社會保險法的立法意義與亮點

文/張克

社會保險法的立法意義與亮點

文/張克

十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》（簡稱《社會保險法》），標志著我國社會保險制度歷經多年探索發展，以立法保障進入了規范發展的新階段。

作為第十屆、第十一屆全國人大常委會委員，中國人民大學鄭功成教授是《社會保險法》制定過程的全程參與者，其提出的許多建議被吸收到法律中。近日，本刊特約記者采訪了鄭教授。

檢察風云：《社會保險法》的出臺，被認為是中國社會保障事業的一項標志性成就。您作為該法的提案人之一和立法審議的全程參與者，能否談談它的出臺背景？

鄭功成：在上世紀90年代，國家確立社會主義市場經濟為經濟改革目標模式后，伴隨著國有企業改革與勞動制度改革的深化，就開始討論制定社會保險法，當時的勞動部亦有過社會保險立法的動議。至90年代中后期，社會保險立法再次引起關注，因為，社會保險改革實踐步履艱難，不僅許多非國有企業不參加社會保險，即使是國有企業中也有一部分參保后不繳納社會保險費，這使得社會保險費的覆蓋人口無法擴展，勞動者權益受到嚴重損害，基金征繳困難重重，財務狀況入不敷出，這一制度的信用面臨崩潰。

記得在1998 年，全國人大財經委邀請我去參加一個會議，會上談有關社會保險立法問題。一些委員在聽了我的發言后，提出了許多問題，給我的感覺有兩點：一是關注社會保險立法；二是擔心立法條件不成熟。我在那次會議上所得到的印象是，多數人并不認同急切立法。社會保險立法一拖就是十幾年，而《勞動法》則在1994 年出臺了。

2003年的全國“兩會”上，即有若干全國人大代表與全國政協委員提出社會保險立法議案或建議案。當時新組建的勞動和社會保障部自2004年開始高度重視社會保險立法工作，并在 2005 年、2006 年進入實質性實施工作。

到 2007 年 12 月全國人大常委會首次審議這一法律草案時，估計應當不下10 稿。從 2007 年12 月全國人大常委會首次審議社會保險法草案起，這一法律案在國家立法機關即經過四審，通過的法律文本實際是第五稿了。

四審后通過的表決稿又較四審稿做了若干處修正。其中，有兩處修改即是我提出的修改意見：一條是關于四審稿中第六十四條第三款的“養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌”。我一直不贊成基本養老保險地方統籌，更對推進全國統籌具有緊迫感。我認為，如果法律這樣規定，實質上意味著法定的養老保險層為省級統籌，全國統籌可能會成為一個遙遙無期的空置目標。因此，我提出，務必要刪除“實行省級統籌”，將其直接確定為“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。

第二條是關于經辦機構。四審草案規定了社會保險經辦機構設立分支機構及在鄉鎮、社區設立工作站點。我認為，愈是基層便愈是要建設為服務網點，強調社會保險經辦機構的服務性質，從而建議明確基層社會保險經辦機構為服務網點。

檢察風云：《社會保險法》關切到每個公民的切身利益，自然備受關注。《社會保險法》究竟是一部怎樣的法律？它的立法目的和具體要保護的公民基本權利是什么？

鄭功成：關于《社會保險法》的定位和地位。首先，《社會保險法》是我國社會法部門中的支架性法律，是不可或缺的，具有舉足輕重的作用和意義。其次，《社會保險法》是我們社會保障法中的主體性法律。社會保障包括社會救助、社會保險、社會福利、慈善等多個系統，將來的社會保障法律應當是一個完整的法律部門，所包含法律數量應當不下10部，《社會保險法》可以說是一部主體性法律。再次，《社會保險法》是社會保險的基本法。所謂基本法，有兩層含義，一是表明這部法是一個綜合法，這在國際上比較少見。眾所周知，社會保險法的起源是德國。對于社會保險立法，德國等西方國家一般都是分項立法，而我國是綜合立法。其二，基本法更多的是原則性、框架性，不會像單行的社會保險立法規定得那么細致。

關于《社會保險法》的實質。簡而言之就是確權與賦權。即確認勞動者和公民有哪些社會保險權利，賦予他們什么樣的社會保險權利。應該說它是屬于人權中社會權的范圍，是福利權。因此，它是勞動者的福利權，也是公民的社會保險權。

《社會保險法》的核心就是調整利益關系，是以調整勞資利益關系為基礎，同時，涉及政府、勞動者、資方三方利益關系的協調與調整。因為社會保險是需要成本的，這個成本是由誰來負擔呢？或者說社會風險是由誰來分攤？社會保險不是商業保險，本質區別在于：社會風險不止是在參保人之間而是在政府、勞動者、資方三方之間進行分攤。社會保險與社會救助、社會福利也不一樣。社會救助與社會福利是再分配范疇，而社會保險既會對初次分配，也會對再分配產生影響。社會保險的資金是勞資繳費，勞資繳費成本是要計算到生產經營成本中去的，這自然會影響到初次分配的格局。

《社會保險法》是具有中國特色的一部法律。這種特色在于：首先，它是一部綜合法，包括養老、醫療、失業、工傷、生育等五個險種，不僅勞動者，其他公民如殘疾人也包括在里面。其次，它具有發展性。《社會保險法》留有發展的可能性和空間、具有靈活性。再次，它具有特殊性。即《社會保險法》需要解決歷史遺留問題，如歷史欠賬和視同繳費問題。智利的公共養老金轉為私有化，其老人、新人全部解決了，沒有遺留問題的。我國情況卻不一樣，我們是漸進式改革，改革中遺留了大量的歷史問題。這些是我國《社會保險法》的特色，也是它的特殊性。

檢察風云：《社會保險法》解決了社會保障領域中的哪些重要問題？

鄭功成：具體而言，我國的《社會保險法》 解決了以下七個方面的問題：

第一，明確了勞動者與公民的社會保險權，即比較清晰地規定了社會保險法的適用范圍，不同的項目之間有不同的規范。包含兩個層次，如社會保險法規定有的項目是“應當參加”，有的是“可以參加”。“應當參加”是義務，具有強制性；“可以參加”則是參保人可以自愿參加保險，是可享權益。

第二，明確了社會保險的制度框架，即五大保險項目。包括基本養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險。換言之，我國現行的社會保險制度由上述五大制度構成。當然，在發展實踐中，還不能排除以后會增加護理保險項目等。

第三，確立了社會保險制度的基本模式。如基本養老保險采取統賬結合模式、個人賬戶實賬制，以及基本養老保險是全國性制度安排并實行全國統籌，其他社會保險制度實行省級統籌，等等。這些涉及制度模式并長期存在著分歧的重大問題，在《社會保險法》中應當說是明確了；即使是農村合作醫療似乎還未定論，但將其納入社會保險法進行規范，即明確了它是我國社會保險制度的組成部分，是醫療保險制度的有機組成部分而不是另外的制度安排。因此，合作醫療與居民醫療保險并軌是必由之路。這些對于社會保險制度的健康發展顯然具有十分積極的意義。

第四，明確社會保險的責任分擔機制。社會保險法不僅規定了用人單位或雇主與參保人的繳費義務，而且也規定了對困難群體與殘疾人的補貼，規定了社會保險基金收不抵支時的政府責任，以及對歷史債務即視同繳費的財政責任。

第五，明確了社會保險的運行監督機制。一方面，明確了國家社會保險的行政主管機關及其責任，包括相關部門的行政責任分工，明確了社會保經辦機構的職能、責任及工作程序； 另一方面，明確了社會保險制度特別是社會保險基金的監督機制，包括國家立法機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督，還有社會保險要接受工會的監督以及社會的監督，做到信息公開、透明。

第六，明確了各主體的法律責任，即在什么情形下各主體應該承擔什么樣的法律責任，法律給出了明確的規范。

第七，解決了歷史遺留問題。例如，為了保障國有單位職工的權益，我國在2005 年就出臺了“視同繳費”政策，規定在國有單位工作的年限雖然未參加社會養老保險而未繳費，但可以視同繳費了。但這一政策在過去卻不可能得到落實，因為這種視同繳費來源于何處沒有法律依據，而沒有資金支撐的政策只能是一紙空文，因而，嚴重地損害了許多曾經在國有單位工作過的中老年職工的養老金權益。現在《社會保險法》明確規定由政府負責，并提供財政補貼，即可以圓滿地解決這一問題。

《社會保險法》的核心就是調整利益關系，是以調整勞資利益關系為基礎，同時，涉及政府、勞動者、資方三方利益關系的協調與調整。

檢察風云：在您看來，《社會保險法》還存在哪些不足？

鄭功成：一是授權條款太多。如多處規定“具體辦法由國務院規定”等，這是法律不成熟的一種表現。有的授權條款是當前條件不具備，有的則是由于部門分歧太大而不能達成共識所至，前者可以理解，后者則是立法中應當盡力避免而未能夠避免的。

二是社會保險基金的性質未予以正式確定。社會保險基金是參保人共有的公共資金，如果不定性，政府就可能認為是政府的錢，或者社保機構把它當做自己的錢，一些地方存在著地方政府挪用社會保險基金的現象，以及各地社會保險基金存在大量結余的現象，顯然是上述兩種現象的具體表現。

三是運行規范還沒有完全到位。如經辦機構應承擔經辦服務責任，應強調統一經辦、統一征繳，經辦機構應當對整個社會保險制度負責到底，其職責不能分割，但法律仍然回避了社會保險費由誰征繳的問題……■

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com