從白廟鄉(xiāng)“全裸”財(cái)政事件看人大監(jiān)督制度的完善

□ 楊斌

一、事件的經(jīng)過及反思

2010年3月，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府公示出當(dāng)年1月份公務(wù)開支明細(xì)表，詳細(xì)記錄每分錢公務(wù)花費(fèi)，連“花1.5元購買信紙”，招待上級(jí)官員煙酒都悉數(shù)公布，被網(wǎng)友稱為“政府全裸第一例”。此事件在社會(huì)上引發(fā)了強(qiáng)烈反響，尤其在曬公務(wù)開支普遍難以推行的現(xiàn)實(shí)語境中，這種“全裸”之舉自然備受好評(píng)。2010年3月，國土資源部通過網(wǎng)站在中央部委中率先公布年度財(cái)政預(yù)算情況，隨后有30余家中央部委陸續(xù)公布了本年度部門收支預(yù)算總表和部門財(cái)政撥款支出預(yù)算表。這些事情具有積極意義，但是在肯定這些事件的積極意義的同時(shí)，我們還應(yīng)對(duì)這些事件中所暴露的問題進(jìn)行反思。這些事件中政府的監(jiān)督主體有兩個(gè)，一是黨委，一是網(wǎng)民。說到底這一行為，依然是一種“人治”的表現(xiàn)。因此，對(duì)于這樣一種以“人治”方式啟動(dòng)的積極事件，如何將之放大進(jìn)而成為制度化常態(tài)，更值得加以探討。

憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”由此看來，憲政意義上的財(cái)政監(jiān)督，其最重要的主體應(yīng)是全國和地方各級(jí)人大。而在此事件中監(jiān)督主體一個(gè)是黨委，另一個(gè)是網(wǎng)民，并不包含人大機(jī)關(guān)。此外，依據(jù)憲法第九十一條規(guī)定中“審計(jì)監(jiān)督”由于其是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，因而也不是憲政意義上的財(cái)政監(jiān)督[1]。至于通過行使憲法第四十一條的批評(píng)建議權(quán)，以網(wǎng)絡(luò)輿論形式進(jìn)行的網(wǎng)民監(jiān)督，充其量只能說是財(cái)政監(jiān)督的補(bǔ)缺機(jī)制。

因此，此事件雖然表現(xiàn)出政府敢于打破舊觀念、接受公眾監(jiān)督的勇氣，但并不是制度整體推進(jìn)的產(chǎn)物。它雖然具有一定的進(jìn)步意義，但也反映出我國人大監(jiān)督制度的缺失。如何將政府自發(fā)地接受監(jiān)督這種個(gè)案行為轉(zhuǎn)化為全國各級(jí)人大機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督這種制度化的常態(tài)，是憲法實(shí)踐中很值得探討的問題。

二、我國人大監(jiān)督制度的現(xiàn)狀及問題分析

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人大監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。我國憲法第三條的規(guī)定確立了人大監(jiān)督的憲法地位。2007年1月1日起施行的監(jiān)督法結(jié)合我國國情和人大機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)對(duì)人大監(jiān)督制度進(jìn)行了進(jìn)一步完善。可以說，我國的人大監(jiān)督制度在憲法和法律上是有制度保障的，而且隨著社會(huì)的發(fā)展也是在不斷進(jìn)步和發(fā)展的。然而在進(jìn)步和發(fā)展的同時(shí)仍然存在許多問題，這些問題如果不加以解決，將嚴(yán)重影響人大監(jiān)督的效果，并導(dǎo)致這項(xiàng)重要的憲政制度流于形式[2]。總體來說，我國的人大監(jiān)督制度主要有以下幾個(gè)問題：

首先，人大監(jiān)督不到位。從理論上講，人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和法律約束性。而當(dāng)前，從人大監(jiān)督機(jī)關(guān)來看，各級(jí)人大都沒有設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，僅停留在人大開會(huì)期間的聽取報(bào)告、質(zhì)詢等手段上，這就使人大監(jiān)督的職能無法真正落實(shí)[3]。

其次，人大監(jiān)督的程序缺失。我國憲法和監(jiān)督法都規(guī)定了人大監(jiān)督權(quán)的主要內(nèi)容，但是，由于各地情況的不同，人大監(jiān)督權(quán)缺少可供執(zhí)行的具體實(shí)施程序和細(xì)則。實(shí)體的正義，還需要程序的正義作為保證。缺少了程序上的保證，在很多情況下人大機(jī)關(guān)即使監(jiān)督了也很難得到落實(shí)，甚至還會(huì)帶來政治上的麻煩和風(fēng)險(xiǎn)。基于這種現(xiàn)實(shí)，人大機(jī)關(guān)往往抱著多一事不如少一事的態(tài)度，用保持沉默來對(duì)待法律賦予自己的監(jiān)督權(quán)。因此，人大監(jiān)督必須要有具體的可以操作的程序來保障，否則理論意義或文本意義的監(jiān)督權(quán)是很難實(shí)現(xiàn)的。

最后，人大代表的素質(zhì)影響監(jiān)督效果。人大代表是通過法定程序選舉出來代表人民群眾行使國家權(quán)力的人，這些人員享有神圣而崇高的職權(quán)，但由于他們的非職業(yè)化特性，注定著他們的“代表”意識(shí)淡薄，缺乏使命感和責(zé)任感。隨著我國民主和法制建設(shè)的不斷完善和代表素質(zhì)的不斷提高，越來越多的人大代表表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的履職意識(shí)。但是，目前也有很多“掛名代表”、“會(huì)議代表”、“舉手代表”、“啞巴代表”，在其位，不謀其政，不思作為缺乏履行職責(zé)的積極性和主動(dòng)性。這不僅損害了人大代表在人民群眾中的聲譽(yù)和威信，作為人大監(jiān)督的執(zhí)行者，無視自己的監(jiān)督職能，更是對(duì)憲法所賦予權(quán)利的褻瀆。

三、完善人大監(jiān)督制度的建議

雖然從現(xiàn)實(shí)中看，人大有效地發(fā)揮出其監(jiān)督主體的作用任重而道遠(yuǎn)，但通過改革和完善，人大的監(jiān)督職能還是可以實(shí)現(xiàn)的。具體來說，應(yīng)該從以下三個(gè)方面加以改進(jìn)：

第一，人大監(jiān)督制度的改善應(yīng)逐步形成一個(gè)高素質(zhì)、專業(yè)化的監(jiān)督群體和機(jī)構(gòu)。法律終究要靠人去執(zhí)行，因此，只有出現(xiàn)了強(qiáng)有力的監(jiān)督群體，才能保證制度得以貫徹和實(shí)施。這是人大監(jiān)督制度得以改善的前提。人大應(yīng)在自己的內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督部門，來推動(dòng)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。

第二，人大機(jī)關(guān)應(yīng)逐步增強(qiáng)對(duì)其產(chǎn)生機(jī)關(guān)財(cái)政的監(jiān)督和約束的權(quán)利。財(cái)政是一個(gè)單位得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，結(jié)合外國的經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)對(duì)國家“財(cái)權(quán)”的控制可以有效提升其政治地位，防止其他政治因素的影響和干預(yù)，為其監(jiān)督職能提供了強(qiáng)有力的保障。我國憲法第六十二條第十款規(guī)定：“人大審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。”監(jiān)督法第十八條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)對(duì)決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：（一）預(yù)算收支平衡情況；（二）重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況；（三）預(yù)算超收收入的安排和使用情況；（四）部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況；（五）向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況；（六）本級(jí)人民代表大會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況。除前款規(guī)定外，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查國債余額情況；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況。”[4]這些規(guī)定都為人大在“財(cái)權(quán)”上對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，提供了依據(jù)。因此，在建立相應(yīng)的部門后，先對(duì)憲法和法律明確規(guī)定的權(quán)力加以落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，提升人大作為監(jiān)督主體的政治地位，是實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督制度的關(guān)鍵。

第三，在立法上進(jìn)一步對(duì)人大監(jiān)督制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新。憲政的社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì)，通過具體的法律形成一種有效的機(jī)制，是人大監(jiān)督制度得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。現(xiàn)行制度流于形式很大程度上是由于制度的設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，缺少可執(zhí)行性。雖然憲法、監(jiān)督法對(duì)人大的監(jiān)督權(quán)都有所規(guī)定，但依然缺少相關(guān)的制度上的具體規(guī)定對(duì)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)來加以明確。因此，在對(duì)制度加以完善和創(chuàng)新，通過立法對(duì)監(jiān)督權(quán)在程序上加以保障，是人大監(jiān)督制度得以順利實(shí)現(xiàn)的重要途徑。

[1]張一鳴：《試論〈監(jiān)督法〉頒布的現(xiàn)實(shí)意義與人大監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善》，載《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第3期。

[2]孟憲艮：《人大代表的監(jiān)督能動(dòng)性及其影響因素研究》，山東大學(xué)出版社2009年版。

[3]許安標(biāo)：《人大及其常委會(huì)監(jiān)督績(jī)效分析》，中國政法大學(xué)出版社2007年版。

[4]張衛(wèi)紅：《淺談〈監(jiān)督法〉實(shí)施后的人大監(jiān)督》，載《江淮法治》2007年第5期。