鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)現(xiàn)狀及對策建議

□ 田洪俊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，是我國最基層的國家權(quán)力機關(guān)。按照法律規(guī)定，主要享有監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、選舉罷免權(quán)。隨著社會主義民主法治的不斷健全和發(fā)展、代表素質(zhì)的提高和工作的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大若只限于審議報告，提出建議和議案，已不能滿足代表參政議政的要求和客觀需要，決定權(quán)的行使就顯得越發(fā)重要。近些年來，雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使決定權(quán)方面還不夠充分，但也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行了一些積極的探索和實踐，為破解本區(qū)域發(fā)展難題起到較好作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的基本情況和主要做法

(一)基本現(xiàn)狀

行使重大事項決定權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定職權(quán)。地方組織法第九條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大13項職權(quán)，其中“(二)在職權(quán)范圍內(nèi)通過和發(fā)布決議;”“(三)根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃;”“(四)審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的財政預算和預算執(zhí)行情況的報告;”“(五)決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實施計劃”等，都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重大事項的決議、決定和批準，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項決定權(quán)的行使范疇。

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)，主要有兩個方面。一方面是常規(guī)性的決定權(quán)。如在人代會上聽取和審議人大工作報告、政府工作報告、財政預決算工作報告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況報告等并作出決議。另一方面，就是對一些特殊的重大事項作出專項決定。如貫徹執(zhí)行憲法法律法規(guī)和本級或上級人大及其常委會決議決定的重大舉措、民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)的重大決策和部署、重大工程項目、人口資源環(huán)境方面的重大措施、涉及人民群眾切身利益的重大問題等。這些都需要在深入調(diào)研、充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，由人大代表集體行使職權(quán)，作出決定，并督促貫徹落實，推動政府工作，解決人民群眾關(guān)心的熱點難點問題。

行使重大事項決定權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尤為必要。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大是最基層的國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重大事項在人代會上交由人大代表來議事決策，更能直接體現(xiàn)人民當家作主的憲法精神。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生的，“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力”(代表法第二條之規(guī)定)更直接、更具體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重大事項在人代會上由人大代表來參與決策，更能體現(xiàn)民本理念，民意基礎(chǔ)更扎實。

通過調(diào)研了解，目前北京市182個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，對于常規(guī)性的決定權(quán)都能正常行使，如聽取和審議審查批準本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、規(guī)劃、財政收支、年度工作安排等，但對于專項的決定權(quán)行使并不好，據(jù)不完全統(tǒng)計，近3年行使過專項決定權(quán)并作出決議、決定的還不到10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）典型做法

目前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大堅持就某些專項行使重大事項決定權(quán)，實踐證明實效是明顯的。它們主要有三種做法：一是結(jié)合審議政府某個方面的專項報告作出決定；二是結(jié)合審議鄉(xiāng)政府提出的規(guī)定、辦法等作出決定；三是結(jié)合代表提出的建議、議案和人民群眾普遍關(guān)心的熱點問題作出決定。

1.門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)人大：把人大正確行使決定權(quán)，作為人民當家作主行使民主權(quán)力的重要體現(xiàn)

永定鎮(zhèn)屬于門頭溝新城所在地，城市化進程較快，拆遷工作量大，任務(wù)繁重。他們在學習本市和其他省市成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，起草了《永定鎮(zhèn)城市建設(shè)房屋騰退補償安置辦法》（草案）。起草中，廣泛征求各方面意見，特別是人大代表的意見，經(jīng)過14次修改，于2010年5月16日召開鎮(zhèn)七屆人大八次會議表決通過。依據(jù)此辦法，不到兩個月，成功地對東辛城、白莊子兩村進行了拆遷騰退，一次拆遷率達98%以上。

為了貫徹鎮(zhèn)人大決定，他們還充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用和人大代表的作用。在白莊子騰退現(xiàn)場，召開人大代表參加的“永定鎮(zhèn)加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)誓師大會”，會后代表深入村民中，就鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策情況進行檢查，傾聽民聲，了解民意，并及時將意見反饋。還通過各種途徑和方式，對村民進行宣講，以代表特殊的身份和自身的公信力，對村民進行教育引導。拆遷后，組織代表進行視察，對工作成績給予肯定，對需要注意的問題提出要求。

由于辦法是人大會議決定的，具有法律效力，廣大村民比較認可，在實施中得到普遍擁護，因而拆遷工作做到有法可依，拆遷過程依法進行，做到了公開、公正、透明。

2.豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)人大：把人大正確行使決定權(quán)，作為國家權(quán)力機關(guān)的根本特征體現(xiàn)

決定權(quán)是對本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)等國家事務(wù)進行決策，是最能體現(xiàn)人大作為國家權(quán)力機關(guān)的根本特征。

近些年，他們主要決定的事項：一是圍繞鄉(xiāng)改革發(fā)展的重大問題行使決定權(quán)。2007年7月，鄉(xiāng)十四屆人大二次會議聽取和審議了《關(guān)于綠化隔離帶地區(qū)滯留戶拆遷工作報告》，作出了《關(guān)于加快解決綠化隔離帶地區(qū)滯留戶問題，進一步推進我鄉(xiāng)綠化隔離地區(qū)新村建設(shè)的決定》，并審議通過了《盧溝橋鄉(xiāng)綠化隔離地區(qū)舊村改造拆遷安置意見》，為全鄉(xiāng)滯留戶問題的解決提供了法定依據(jù)和民意支持，突破了拆遷瓶頸，全鄉(xiāng)127戶滯留戶于2008年底全部拆遷，解決了困擾各村6年的滯留戶拆遷問題，得到基層和群眾的好評。二是作出關(guān)于鄉(xiāng)股份制改革的決定。股份制改革是對集體資產(chǎn)進行一次性處置，涉及千家萬戶的利益，群眾高度關(guān)注，他們在鄉(xiāng)人代會上多次作出了相關(guān)的決定。2004年10月，該鄉(xiāng)十三屆人大四次會議審議通過了《盧溝橋鄉(xiāng)鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革方案》；2005年9月，該鄉(xiāng)十三屆人大六次會議聽取了《關(guān)于鄉(xiāng)村兩級改制工作進展情況的報告》并作出決議；2008年10月，十四屆人大四次會議聽取了《關(guān)于深入學習貫徹黨的十七屆三中全會精神，積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)級產(chǎn)權(quán)制度改革的報告》并作出決議。三是通過本行政區(qū)域內(nèi)的一些規(guī)定和辦法。如《計劃生育管理辦法》《加強市容衛(wèi)生管理暫行辦法》《盧溝橋鄉(xiāng)人大議事規(guī)則》《鄉(xiāng)教育工作暫行辦法》等。

3.豐臺區(qū)花鄉(xiāng)人大：緊緊圍繞本區(qū)域中心工作行使決定權(quán)

他們圍繞本鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)，對鄉(xiāng)域重大事項作出相應決議決定。一是通過了花鄉(xiāng)“十二五”規(guī)劃綱要的決議。二是2007年該鄉(xiāng)十四屆人大二次會議通過《關(guān)于綠化隔離地區(qū)舊村改造拆遷安置指導意見》和《花鄉(xiāng)收回土地使用權(quán)工作規(guī)程》，作出了《關(guān)于加快解決綠化隔離地區(qū)“滯留戶”問題，進一步推進我鄉(xiāng)綠化隔離地區(qū)新村建設(shè)的決定》。為村域征地拆遷，加快村域發(fā)展，解決釘子戶問題提供了保障。各村按照意見和決定，較好地解決了老大難問題。特別是在2010年地鐵九號線郭公莊村拆遷工作中，依據(jù)鄉(xiāng)人大決定，加大宣傳力度，較好完成了整體拆遷工作，確保了地鐵建設(shè)進度。三是2009年圍繞全鄉(xiāng)保增長、保民生、保穩(wěn)定的目標，鄉(xiāng)人大在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于鄉(xiāng)十四屆人大六次會議確定了王春燕等代表提出的《構(gòu)建和諧發(fā)展環(huán)境，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力實現(xiàn)保增長目標的議案》。鄉(xiāng)十四屆人大七次會議也作出了相關(guān)決定，有力地推進了鄉(xiāng)政府在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、整合土地資源上取得成效。鄉(xiāng)政府在落實市委、市政府城南發(fā)展戰(zhàn)略中，督導協(xié)調(diào)各村儲備了23個產(chǎn)業(yè)項目，其中有5個被列為市區(qū)重點支持項目。到2010年，白盆窯村的千畝花卉基地等重點項目基本完成，獲得1500萬元的扶持資金。

（三）主要經(jīng)驗

總結(jié)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)驗，他們行使決定權(quán)主要做到以下幾點：

一是形成行使決定權(quán)的共識。在與這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大座談中，他們都談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事項需要由人大討論決定。越是基層，越是老百姓的事，越是矛盾突出，越是需要人民來當家作主。現(xiàn)在，大家對哪些事要由人大決定是有感覺的。政府實施的重大事項、關(guān)系民生的重要問題等，都要交人大討論決定。保障、支持和督促政府依法行政，維護人民群眾的根本利益是人大行使好決定權(quán)的出發(fā)點和歸宿。如拆遷改造是復雜的問題，政府本身也是利益方，除了給農(nóng)民一部分補償外，政府得到大部分的土地收益。在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型中，政府的公信力在下降。在凸顯矛盾和利益面前，讓黨委、政府沖在最前面，對解決問題大打折扣。人大代表人民利益，雖然不處在工作第一線，但能集中代表人民愿望、反映人民利益，由集體作出決議決定，再通過代表去做人民群眾的工作，這對推動政府工作效果會更好，在不斷推進政府工作過程中也會慢慢形成某種制度化管道。

二是把握行使決定權(quán)范圍。地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)有所規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，具體到實際工作，哪些方面屬于重大事項，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論、決定，通常靠“判斷”來衡量，并把握好度，過粗不便執(zhí)行，過細容易被動。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對行使決定權(quán)的范圍把握較好，除了常規(guī)的決定權(quán)外，對于專項的概括起來有4種情況：第一，中長期的規(guī)劃。包括五年規(guī)劃、十年規(guī)劃等，如房山區(qū)長陽鎮(zhèn)的《建設(shè)首都高端制造業(yè)新區(qū)和現(xiàn)代生態(tài)休閑新城的計劃》。其中規(guī)劃也分兩類：一類是綜合性的，如區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；一類是專項的，如教育、衛(wèi)生等專項規(guī)劃。第二，在改革中關(guān)系各種老百姓切身利益的重大問題。如近幾年在拆遷、綠隔建設(shè)、股份制改革等方面的問題。作出的決定，有的是一事一議，只管一個村的；有帶普遍性的，只提供框架原則，具體的交村民委員會決定。第三，政府的重大項目、規(guī)定、管理辦法等。政府把重大事項交人大決定，這是政府自覺的表現(xiàn)。第四，為群眾辦實事的項目。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年列出為群眾辦實事的項目，有十幾個的，也有二十幾個的，哪些辦，哪些不辦，哪些先辦，哪些后辦，交由人民代表大會篩選排序決定。

三是規(guī)范行使決定權(quán)的程序。這些行使決定權(quán)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一套規(guī)范制度程序作保障，他們根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況制定了本區(qū)域討論決定重大事項的規(guī)定，進一步明確重大事項范圍，規(guī)范操作程序，建立一套從調(diào)研論證、議題提出、會議審議、會議表決到公布實施和跟蹤問效的比較完善的程序制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)進行規(guī)范。這些程序概括起來主要是，一般由黨委建議，主席團或鄉(xiāng)政府提出，列入人民代表大會議題，由大會審議表決。閉會期間，由主席、副主席負責督辦，代表可進行視察、檢查，政府在下一次人代會上報告執(zhí)行情況。

四是監(jiān)督人大決定的實施。監(jiān)督落實人大作出的決定需要人力保障和措施到位。這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)了專職主席，人大主席團雖然不是常設(shè)，但也經(jīng)常發(fā)揮作用，這些都在體制上保證了行使重大事項決定權(quán)之后的決議決定落實。同時，他們還都注重充分發(fā)揮代表作用，經(jīng)常組織代表開展視察、專題調(diào)研、聽取審議專項工作報告、開展代表民主評議及詢問、質(zhì)詢等活動，對人大作出的決議決定進行跟蹤問效，確保了人大作出的決定能夠真正落到實處。

二、存在的主要問題及原因

為什么目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)不普遍呢？這里分析一下主要問題及原因。

（一）主要問題

1.在法律層面上對重大事項的界定還不夠明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)首先要明確哪些重大事項必須經(jīng)人大決定，哪些事項不必經(jīng)人大決定，而憲法和地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會重大事項決定范圍只作了原則性的規(guī)定，沒有明確的范圍。由于法律上不明確，在實際工作中人大、政府以及政府的各部門也就對哪些重大事項必須經(jīng)人大決定沒有具體的規(guī)定和硬性的要求，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)帶來一定的困難。法律上不太明確，存在缺失的關(guān)節(jié)，這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家政權(quán)建設(shè)中的重大問題，也是根本性的問題。

2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策體系中人大的決定權(quán)往往很難保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策體系中，黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導核心。實際工作中，黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)的決策中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)和農(nóng)村基層國家行政機關(guān)，負責管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等各項具體社會事務(wù)。按照法律規(guī)定，許多重大事項必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過后才合法，才能付諸實施。但是，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題決策上多由黨委會議或黨政聯(lián)席會議作出，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要想做到不缺位、不越位、不錯位實屬不易，因此對行使重大事項決定權(quán)的主動性不強，積極性不高也在所難免。

3.行使決定權(quán)的程序還不夠規(guī)范。人大作出的決議、決定，既要充分體現(xiàn)人民的意志，反映最廣大人民群眾的利益，又要按程序進行規(guī)范化操作，這樣才能確保決定的民主化、科學化。但目前，從提出、審議、決定、貫徹等各個環(huán)節(jié)都還沒有清晰的規(guī)范。決定的質(zhì)量在會前。這就要求對重大事項的決定必須事前進行深入的調(diào)查、研究，進行科學論證，把握黨委的意圖、反映人民的意愿。但在實際工作中，往往只注重表決程序而忽視調(diào)查研究等程序，影響了決定的民主化、科學化。

4.跟蹤問效的監(jiān)督機制不健全。決定的實效在會后。重大事項決定了，關(guān)鍵還是抓落實，這就要求把行使決定權(quán)與行使監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來。決定權(quán)要以監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)，否則只能停留在紙面上。怎么使人大的決定決議有用有效？就是要行使好監(jiān)督權(quán)，深入開展調(diào)研、檢查、評議、質(zhì)詢等，就是要使兩者有機結(jié)合起來。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間往往只有人大主席和專（兼）職人大干事從事人大工作，有的人大主席還承擔政府工作以及駐村包點等，人大主席團也不是常設(shè)機構(gòu)，因此無法保證對人大作出的決議決定是否執(zhí)行到位進行有力的監(jiān)督，加之在機制上沒有建立質(zhì)詢、責任追究等制度，這些都影響了對決定落實情況的監(jiān)督。

5.人大自身素質(zhì)不高影響決定的質(zhì)量。這里所說的人大自身素質(zhì)包括兩個方面：一個是思想認識水平，另一個就是知識能力水平。就思想認識水平而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都不同程度地存在這種情況：在行使各種職權(quán)時“重監(jiān)督權(quán)，輕決定權(quán)”，在行使決定權(quán)時“重決定，輕執(zhí)行”。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員、代表，大都是政府人員，從自身定位上講，不可能同政府“唱對臺戲”，因此作了決定交付政府執(zhí)行后便“功成身退”沒有了“下文”。即使是人大對政府的監(jiān)督，也一般只是例行公事，很少對政府執(zhí)行人大決定的狀況進行實質(zhì)性的監(jiān)督。另一方面，就人大代表的自身能力和綜合素質(zhì)來說，重大事項涉及地方上政治、經(jīng)濟、文化、社會生活許多方面，而決定的落實又會對社會造成重要影響。因此，人大對重大事項作出決定，不僅需要人大代表具有較強的政治敏感度，還需要較高的知識層次、廣博的知識面、較強的知識學習和更新能力。但是，由于我國特別是基層的特殊民主政治生態(tài)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在這些方面的能力有所欠缺，從而也在一定程度上妨礙了決定權(quán)的行使。

（二）原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)少，或行使不好，在一定程度上導致決定權(quán)的虛化，其原因是多方面的，但主要是以下幾點：

1.與民主政治的大環(huán)境有關(guān)。當前，社會轉(zhuǎn)型、矛盾突出、民主需求迫切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國家政權(quán)的最基層、民主法制建設(shè)的最前沿，就更需要行使好決定權(quán)。在上個世紀八、九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)是非常普遍的事，但是現(xiàn)在反而越來越少，不能不說這是一種民主政治的倒退。而從現(xiàn)實而言，推進新農(nóng)村建設(shè)進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作增多，職能擴大，其工作需要規(guī)范的事項也相應增多，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不但要行使好決定權(quán)，還要進一步擴大決定權(quán)范圍，這就迫切需要加快民主法制建設(shè)步伐，為基層行使國家權(quán)力營造良好的民主法制環(huán)境，提供民主法制保障。

2.與黨委的支持力度有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)，是國家法律賦予的，不是個人行為，更不是人大“找茬”，而是推進依法行政和社會主義民主法制建設(shè)的需要，是保障經(jīng)濟和社會各項事業(yè)健康發(fā)展的需要，是體現(xiàn)人民意志的需要，是集中廣大人民群眾智慧科學決策的需要，也是把黨的主張通過人大的法定程序上升為國家意志、提高黨的領(lǐng)導決策水平的需要。因此，黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府行政權(quán)三者之間的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的。黨委對人大行使決定權(quán)重視與否和重視程度就決定了人大在行使決定權(quán)問題上是否能夠到位。黨委的職責是什么？鄧小平早就說過，黨委的職責就是通過人民代表大會支持人民當家作主。民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政靠什么？就是靠人大才能實現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。人民代表大會制度是黨民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度平臺和工作平臺。黨委的認識到位、支持有力，人大工作就可以向前推進。

3.與人大履職的自覺程度有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只有依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)積極主動履行職能，進行深入的調(diào)查研究、全面科學的論證，制定和完善相關(guān)的制度，使制度既能充分體現(xiàn)人民的意志，反映最廣大人民群眾的利益，又按程序進行規(guī)范化操作，才能確保決定的民主化、科學化，真正實現(xiàn)黨委的意圖、人民的意愿和依法辦事有機統(tǒng)一。也只有通過認真履職、有所作為，才能進一步提高基層人大的工作水平，提高基層人大的威信，才能得到人民群眾的擁護。但是，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的主動性還不夠強，能力素質(zhì)有待提高等，都影響了決定權(quán)的行使。對此，區(qū)縣人大常委會要加強指導。目前北京市已有4個區(qū)縣出臺了指導性意見，2005年房山、2009年朝陽、2010年懷柔、2011年門頭溝分別出臺意見。希望更多的區(qū)縣人大出臺指導意見，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行好各項職能。

三、對策建議

（一）提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的認識，進一步理順關(guān)系。為什么會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使專項決定權(quán)少甚至虛化呢？從表面上看是對法律精神領(lǐng)悟不深，把握不透；從深層次分析，是對人民代表大會制度的認識問題，特別是對基層民主政治建設(shè)缺少深刻的認識。重大事項決定權(quán)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少或沒有運用，其制度優(yōu)越性未能得到充分顯示，致使這一職權(quán)成為被遺忘的角落。但未行使職權(quán)并不意味著沒有職權(quán)。要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)深入人心，得以激活，看來還有很長的路要走。要進一步加大宣傳力度，宣傳行使重大事項決定權(quán)的制度意義和重大作用，宣傳在這方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的好做法、好經(jīng)驗。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應該充分認識重大事項決定權(quán)的重要性和必要性，認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)是國家法律賦予的，不是個人行為，更不是人大與黨委、政府爭權(quán)。要正確認識和處理好黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府行政權(quán)三者之間的關(guān)系。正確處理三者關(guān)系，關(guān)鍵是黨委。黨委關(guān)于國家事務(wù)的決策，要由人大轉(zhuǎn)化，通過人大反映和代表人民意志，再由人大討論、決定，成為國家意志，推動政府去行政，這樣的行政就做到有法、依法。黨領(lǐng)導人民建立了人大制度，就要讓人大發(fā)揮作用。黨委要積極支持人大、政府工作，人大、政府要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下各司其職，各負其責，互相配合，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作效率，更好地為人民服務(wù)。我們與部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長座談，大家從認識上都很重視，這也是起碼的政治覺悟，不僅是因為人民代表大會制度是根本的政治制度，而且高明的黨的領(lǐng)導干部還要善于運用人大制度，善于發(fā)揮人大制度優(yōu)勢。

（二）為進一步明確和擴大行使決定權(quán)的范圍提供制度保障。任何一種權(quán)力的實施，必須依靠相應有效的制度支持。而我國憲法和地方組織法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)方面，卻恰恰缺乏系統(tǒng)而具體的制度支撐。重大事項不僅要在法律層面上進一步明確，而且在范圍上還要進一步擴大。當前，法律上雖然已經(jīng)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)，但是在決定權(quán)的范圍上還模糊不清，具體的環(huán)節(jié)存在缺失。權(quán)力運行中沒有制度上的保證，對于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對決定的執(zhí)行進行監(jiān)督、如何對執(zhí)行不力追究責任和糾正不當決定方面，都缺乏必要的制度設(shè)計，很難發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的作用。因此要建立健全保證人大行使決定權(quán)的相關(guān)制度，用制度來規(guī)范各級各部門行為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)創(chuàng)造必要的條件。彭真任全國人大常委會委員長時期，曾打算單獨搞一部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律，但沒搞成他就去世了，留下了很大的遺憾。我們要積極呼吁，將這個問題提上日程。

（三）嚴格程序，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用。要做到行使重大事項決定權(quán)的民主化和科學化，必須按照程序規(guī)范操作。要建立一套完善的程序制度，從重大事項決定權(quán)的提出到調(diào)查研究、專家論證、會議審議、會議表決以及公布實施和跟蹤問效，都要進一步規(guī)范，只有做到程序到位，才能保證決議、決定的民主化、科學化，才能充分發(fā)揮人大的職能作用。有了程序，還要嚴格遵循程序。如重大事項的提出要堅持三個法定渠道：一是主席團提出；二是鄉(xiāng)政府提出；三是由法定數(shù)額的代表提出。確定要符合三個法定條件：一是屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍；二是以議題或議案的形式；三是經(jīng)主席團決定。對于黨委提出的有關(guān)重大事項決定的建議，一定要由主席團接受后以主席團的名義提出，對于決定的內(nèi)容一定不能超越職權(quán)，不能與法律、法規(guī)相抵觸，不能與上級職權(quán)相對抗。

（四）增強履職的自覺性，積極行使重大事項決定權(quán)。人大履職需要實踐，一次具體的實踐比幾十次宣傳說教效果明顯得多。因此，對重大事項決定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于行使、善于行使，通過行使重大事項決定權(quán)把黨的意志與人民群眾的意愿結(jié)合起來，使黨的主張變成人民群眾的自覺行動。要樹立代表人民的利益行使重大事項決定權(quán)的觀念，糾正人大行使決定權(quán)就是與黨爭權(quán)、人大監(jiān)督?jīng)Q定的落實就是在找政府麻煩等錯誤認識。要以代表最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，本著對人民負責的原則，理直氣壯地履行好這一職責。

（五）強化效力和監(jiān)督，把人大的決定落到實處。要提高和保證人大決定的效力，提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議的重大事項，一經(jīng)人大審議通過作出決定，便轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力機關(guān)的意志，并以人民代表大會的名義頒布實施。當然，作決定要注意防止言之無物、囫圇吞棗，不能過于籠統(tǒng)。這就是說決定的內(nèi)容要較為具體，闡明決定的根據(jù)、對象、要求和要達到的目標。決定決議的生命力在于執(zhí)行。重大事項決定后要督促政府抓緊實施，這樣才能維護國家權(quán)力機關(guān)的威信，才能取信于民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對作出的決議決定進行跟蹤問效，要敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，要正確處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系，寓支持于監(jiān)督之中，采取專題視察調(diào)研、聽取專項工作報告、民主評議、質(zhì)詢等方式進行有效監(jiān)督，確保人大作出的決定落到實處。

（六）提高人大自身素質(zhì)，提升人大決定的質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實加強自身建設(shè)，進一步優(yōu)化人大代表的知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，從根本上提高決策者的素質(zhì)。一時改變不了現(xiàn)狀，也要不斷提高代表的綜合素質(zhì)和能力水平。一要培養(yǎng)代表善于抓大事、議大事，從全局的高度全面地、長遠地考慮問題的能力。二要組織代表學習政治、經(jīng)濟、法律、科技知識和與人大行使職權(quán)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，努力提高其法律意識和政策水平，保證在決定大事中所思所想符合法律法規(guī)和黨的路線、方針、政策。三要加強主席團和代表與政府及有關(guān)工作部門的聯(lián)系，了解同級黨委、政府的中心工作，經(jīng)常深入基層開展調(diào)查研究，堅持聯(lián)系選民和走訪群眾，做到知情知政。這樣，才能保證作出的決議決定更加切合實際，更加符合人民群眾的愿望和要求，也才能真正樹立起人大在人民群眾中的威信。

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版。

[2]孫哲：《全國人大制度研究》，法律出版社2004年版。

[3]劉政：《人民代表大會制度詞典》，中國檢察出版社1992年版。