加強人大常委會監督 完善委托行政執法

□ 張國妮

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對同級政府進行工作監督和法律監督是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權。監督法是在總結多年來我國各級人大監督工作實踐經驗的基礎上，從人大開展經常性監督工作的實際需要出發，出臺的一部規范各級人大常委會監督工作的重要法律，明確規定了人大常委會對政府進行監督的主要內容。其中主要一項內容就是開展執法檢查，對政府及其部門貫徹執行法律法規的情況進行檢查。本文圍繞加強人大對委托行政執法的監督，提出一些思考和建議。

一、委托行政執法的界定

法律的生命力在于它在社會生活中的具體運用。行政執法是法律運行的重要組成部分。一般來說，無論行政機關還是其他行政主體，都應親自行使行政職權。但是，當某些行政主體因受條件限制或由于存在特殊原因，無法親自行使某項行政職權，難以負擔起某方面或某項行政管理任務時，或者為節約行政管理成本、提高行政管理效能，則可以通過實施行政委托，由其他組織代其具體行使行政職權，以達到行政管理目標。

行政處罰法規定：行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰[1]。行政許可法規定：行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可[2]。根據這兩部法律的規定，委托行政執法是指具有法定職權的行政機關依照法律、法規或者規章規定，將職權范圍內的行政執法事項全部或者部分委托給某一組織代為行使，受委托組織在行政委托機關委托的職權范圍內以行政委托機關名義行使行政執法權，行政機關對受委托組織的行政執法行為依法承擔責任的行為[3]。

二、委托行政執法實踐中存在的問題

委托行政執法的存在十分必要，不過目前委托行政執法在實踐中也存在不少問題：

（一）委托行政執法主體擴大化現象嚴重

委托行政執法中的委托機關必須是具有法定職權的行政機關，受委托組織也必須符合法律規定的條件。但是在實踐中委托行政執法主體擴大化現象十分嚴重，隨著政府行政機構改革的變化，有的地方諸如廣電、文化、畜牧、農機等行政部門已經轉換成事業單位。由于出于公共管理的需要，這些單位仍在行使著行政管理的職能，在委托行政執法活動中繼續承擔委托人的角色。受委托組織也往往不具備法定資格，根據行政許可法的規定，接受行政許可，實施委托事務的機關只能是其他行政機關。但是在我國人大進行執法檢查中發現，文化、林業、水務、衛生等行政機關仍將一些行政許可審批事項委托下屬事業單位實施。根據行政處罰法的規定，行政處罰權只能委托給符合條件的組織來行使，不能委托給不符合行政處罰法規定條件的組織行使，更不能委托給個人行使。而在目前委托行政執法中，有的行政機關在沒有法律、法規、規章依據的情況下隨意委托其他組織實施執法活動，甚至委托不具備資格條件的組織和個人執法，出現了受委托組織擴大化現象。

（二）委托行政執法程序疏于規范

根據法律、法規規定，委托行政執法要履行有關書面手續，屬于行政處罰的，要向同級人民政府報送備案；屬于行政許可的，要向社會公告。但是從我國人大進行執法檢查中發現的情況來看，有的行政機關在實施委托執法時，與受委托組織之間不辦任何書面委托手續，僅作口頭交代，或者以內部文件的形式通知委托執法，有些委托書內容過于簡略，對委托執法的依據、事項、權限、范圍、期限、法律責任規定得不明確不具體，存在委托事項和權限期限不明、責任不清的問題，致使執法的隨意性增加，責任難以劃分。

（三）委托機關對受委托組織執法活動監督指導不力

根據法律、法規的規定，受委托組織不是獨立的行政執法主體，只能以委托機關的名義實施執法。但在實踐中，一些委托機關委托其他組織執法后，對受委托組織的執法活動放任不管，既不監督，也不進行業務指導，出現了一些受委托組織在實施行政許可、行政處罰、行政確認和行政收費中不以委托機關的名義而以自己的名義下達決定，甚至濫用行政執法權、不按委托規則辦事以及執法水平不高的現象，影響了行政執法目的的實現，損害了委托機關的權威，實際上也是對委托機關合法權益的侵犯。

三、解決問題的思路

針對目前委托行政執法在實踐中存在的問題，可以從以下幾個方面探索解決：

（一）規范委托行政執法

首先是建立健全行政執法主體資格和行政執法人員資格審查制度。2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確指出：“建立健全行政執法主體資格制度。行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執法權；要清理、確認并向社會公告行政執法主體；實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作?！盵4]

其次是委托行政執法必須有法律依據。行政機關進行委托，必須有法律、法規或規章的明確規定，受委托組織必須符合法律規定的條件。根據行政處罰法的規定，行政處罰委托的是符合條件的組織，該組織必須符合以下幾個條件：一是依法成立的，具備法律、法規、規章規定的條件，經事業單位法人登記的管理公共事務的事業組織；二是具有熟悉受委托執法事項的法律、法規、規章和業務知識，經培訓符合上崗條件、有能力行使執法權的正式工作人員；三是對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有相應的人力、物力、技術設備等條件，能夠組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定[5]。

根據行政許可法的規定，委托實施行政許可，受委托人必須是其他行政機關，委托機關應當將受委托機關和受委托實施行政許可的內容予以公告。接受委托后，受委托機關不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。受委托機關僅能從事執法工作，不能行使行政審批權力，按照行政許可法的規定，行政審批屬行政主管部門的權力[6]。

2011年6月30日通過，自2012年1月1日起施行的中華人民共和國行政強制法對行政強制的執法主體進一步進行了規范，明確規定：行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托[7]。

第三是規范委托行政執法程序。委托行政執法的程序，應包括行政委托機關與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執法的實施和具體行政行為備案等環節。

第四是嚴格委托行政執法監督制度。行政委托機關需要加強對受委托組織的監督和指導，定期進行指導、檢查，發現違法或不當之處，應責令其糾正或予以變更、撤銷，必要時，可以終止委托或變更委托。

（二）加強人大常委會的監督

監督政府及其組成部門依法行政是各級人大及其常委會的一項重要職責。為落實憲法、全國人民代表大會組織法、地方組織法、監督法對人大常委會行使監督職權的規定，各地也相應制定了地方性法規予以適用，甘肅省十一屆人大常委會第六次會議于2008年11月28日通過《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》，甘肅省第十一屆人民代表大會常務委員會第十次會議于2009年7月31日通過了《甘肅省行政執法監督條例》，十一屆人大常委會第十六次會議于2010年7月29日通過《甘肅省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》，對人大常委會如何行使監督職權作出了一些具體規定，為人大常委會行使監督職權提供了有力的法律保障和技術指導。

加強人大常委會的監督，在具體實施中首先要落實好政府及其行政部門及時向人大報送規范性文件備案審查制度。人大常委會要以有關法律法規為依據，及時組織力量審查政府報送的規范性文件。一旦發現有與法律法規相違背的委托行政執法，要及時向政府提出監督意見，以便從源頭上堵塞行政違法行為。

其次是聽取和審議政府依法行政工作情況報告，對相關委托行政執法進行監督。人大常委會審議專項工作報告時，有關機關的負責人應當到會聽取審議的意見和建議，回答詢問。人大常委會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議、決定情況的報告，由人大常委會向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。

第三是通過開展行政執法檢查和專項行政執法監督檢查等形式對委托行政執法進行監督。對在執法檢查以及接待人大代表和人民群眾的來信來訪中，發現的違法或嚴重處置不公的行政委托執法案件，要及時進行監督。特別是要加強對錯案和執法過錯的監督，要依法追究執法過錯人員的法律責任，切實維護法律的尊嚴和人民群眾的利益，確保依法行政。

第四是要監督和支持司法機關對重大違法委托行政執法案件的查處和審判。司法機關對行政執法具有法定的監督職能。人大常委會要通過有效的監督和大力的支持，充分發揮司法機關在行政執法工作中的法律監督作用。

人大常委會行使監督職權的情況，通過人大常委會公報、人大常委會網站、新聞媒體等形式向社會公開，接受人民群眾的監督。新聞媒體應當及時宣傳、報道人大常委會組織的執法檢查活動。

總之，人大及其常委會作為國家權力機關對行政執法進行監督，是憲法和法律賦予的一項重要職責。在當今中國社會管理體系中行政執法占據重要地位，委托行政執法在一定程度上,符合社會管理創新的理念,有助于實現社會管理創新的目標,不失為社會管理創新應采用的一條有效途徑。目前我國行政執法中委托執法越來越多，在帶來許多便利的同時，也出現了一些問題，通過規范委托行政執法特別是加強人大常委會監督權的行使，對于完善這一活動十分有益。

注釋：

[1]《中華人民共和國行政處罰法》第十八條。

[2][6]《中華人民共和國行政許可法》第二十四條。

[3]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2005年第2版，第145頁。

[4]《國務院全面推進依法行政實施綱要》2004年3月22日。

[5]《中華人民共和國行政處罰法》第十九條。

[7]《中華人民共和國行政強制法》第十七條。