規范性文件備案審查不宜“提前介入”

□ 李紅星

監督法實施以來，一些地方人大常委會對規范性文件備案審查采取“提前介入”方式，即政府在制定規范性文件時，就把草案送交人大常委會進行審查。對此，有人認為提前把關，可規范政府行為，減少失誤，應該推廣。但也有人認為，“提前介入”與備案審查即備查的法律規定相悖，不宜提倡。

筆者認為，規范性文件備案審查需在規范性文件生效后方可進行，屬于“事后監督”的范疇，人大常委會不宜“提前介入”。

其一，“提前介入”與備案審查的本意和法律的規定不符。全國人大常委會法工委編寫的《監督法輔導講座》第七講“規范性文件的備案審查”中指出，“備案審查，指的是規范性文件在生效之后，要按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動”。可見，備案審查是在規范性文件生效之后開始的，屬于“事后監督”。而且立法法第五章第八十九條規定，“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案”。監督法第二十九條也明確規定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”綜上所述，“備案審查”只能在規范性文件生效后才能進行，不可以“提前介入”。

其二，“提前介入”與“被動審查為主，主動審查為輔”的原則相悖。《監督法輔導講座》第七講指出，制定縣級以上地方各級人大常委會審查、撤銷規范性文件的程序，應當掌握好三項原則：一是嚴格依法辦事；二是集體行使職權；三是以被動審查為主，主動審查為輔。其中講道：“各類規范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機關難以勝任，也難以發現實質問題。除少數規范性文件必要時可主動審查外，絕大多數應是在有關單位和人員提出審查要求后予以審查。”可見，規范性文件的備案審查不宜于推行“提前介入”，而應是“被動審查為主”。

其三，文件草案可以“征求意見”，但不意味著備案審查就可以“提前介入”。政府在制定規范性文件時，把文件草案送交人大常委會征求意見是可行的，這樣可以充分聽取人大常委會及人大代表的意見和建議，及時修改完善文件的內容，使文件更具有可行性和可操作性。這種做法，是值得提倡和推廣的。但是，人大常委會對文件草案提出修改意見和建議，并不意味著規范性文件備案審查就可以“提前介入”。