法律體系形成后地方立法選題工作的思考

□ 尹林 許迎華

2011年3月，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上鄭重宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。這標志著我國社會主義民主法制建設進入了一個新階段，立法工作站到了一個新的起點上。回顧改革開放30多年，地方立法取得了長足發展，為形成中國特色社會主義法律體系做出了重要貢獻。研究如何改進和創新工作機制，為完善中國特色社會主義法律體系做出新的貢獻，是地方立法工作面臨的新課題。本文擬在總結立法實踐經驗基礎上，就如何更好發揮地方立法機關主動性，選準選好立法項目，提高立法計劃的科學性作些分析和思考。

一、地方立法選題工作的實踐和存在的問題

根據各地地方立法條例的規定，大會主席團、常委會、省人民政府、各專門委員會、各代表團、10人以上代表聯名有權向大會提出立法案，主任會議、省人民政府、各專門委員會、5人以上常委會組成人員聯名有權向常委會提出立法案。但從多年實踐看，地方立法計劃中政府提請審議的項目基本占到80%以上，主任會議、各專委會提請審議的只有少數，人大代表等其他主體提請審議的幾乎沒有。在政府幾乎長期壟斷立法提案權的情況下，政府主導地方立法選題的傾向亦日益明顯和突出。究其原因，一是長期以來，人大習慣于依賴政府部門開展立法調研活動，存在圍繞政府工作進行立法的思維慣性，人大與政府間的關系也注重配合與協調，因此從政府報送項目中選取立法項目成為人大立法的一種習慣。二是選題條件在客觀上限制了其他立法建議項目入選立法計劃。有的地方規定，報請列入省人大常委會立法計劃的項目，需要同時提出制定法規的可行性報告；要求列入一類項目的，還應當附法規草案；只報法規項目名稱而未附法規草案等材料的，屬于無效申報。無論是人大代表、社會公眾還是專（工）委會目前的工作力量，在這一點上都不如政府具備有利條件。三是選題程序在一定程度上為政府主導選題提供了便利條件。制訂立法計劃一般要經過以下步驟：先公開征集立法建議項目，由法工委提出年度立法計劃草案初步方案并書面征求其他專（工）委會和相關部門意見，再召開由專（工）委會和省政府法制辦公室等單位參加的協調會議，根據協調會意見形成年度立法計劃草案，最后經主任會議討論后確定，有的地方還要提交常委會表決。由此可見，各專（工）委會和政府相關部門在立法計劃編制過程中發揮著不可忽視的作用。雖然立法計劃的編制在人大組織下進行，但由于各專委會組成人員大多是原行政機關負責人，身份的變化使其比在行政機關更具影響力和話語權，選題的博弈更多地成為各專委會之間、各部門之間的討價還價，影響人大應有作用的發揮。

地方立法選題是地方立法機關根據本地經濟社會發展的水平和整體需要，通過一定程序，按照一定條件，確定一定時間內地方立法項目的一種活動。其目的在于通過科學、合理地配置立法資源，使地方立法最大限度地保證法律、行政法規的有效實施，反映和推動經濟社會的科學發展，保障人民群眾的根本利益。如果說在法律體系形成之前，政府主導地方立法選題有其一定的合理性，主要可以解決“有法可依”的問題，那么在法律體系形成之后，其不適應性便開始顯現。

第一，政府主導立法選題對完善法律體系的全局性把握不夠。政府提交議案大多著眼于起草部門的執法需要，不太考慮法律體系的科學、和諧、統一。法是對既有利益關系的肯定，要打破或挑戰原有利益格局，總會遭到既得利益者的反對。在趨利避害心理的作用下，政府及其部門對制定新法的熱情遠遠高于修改舊法。如浙江省有個別法規制定于上世紀90年代初，實施了近20年，立法的理念、思路及一些制度設計已經明顯不適應形勢發展，急需全面修訂，而政府有關部門卻態度消極、從未提出修改建議。在浙江省2006年至2010年的年度立法中，除法規清理項目外，制定新法的比例依次為86.6%、66.6%、50%、66.6%、69.2%。即使在全面清理查找出相當數量的問題法規后，這種狀況也未得到太多改變。2009年的全面清理，篩查出一批問題較多難以集中修改的“問題法規”，需要根據情況逐年列入立法計劃予以修改。但事實上，這些法規的修改何時能提上議事日程不得而知。這其中雖有立法資源緊缺的原因，但更主要的是不少執法部門對這種需要改變原有利益格局的法規修訂沒有積極性，甚至有抵觸情緒，既不開展前期調研準備工作，也不提出立法項目建議，導致這部分法規修改的基礎條件很難具備。這勢必造成一些進入立法程序的法規項目并非社會所急需，而另一些社會急需或嚴重滯后急需修改的立法項目，政府或因立法難度大而不愿提，或因限制行政權力影響既得利益而不想提，致使這部分立法選題難以進入立法程序。這對于提高地方性法規的整體質量、完善中國特色社會主義法律體系十分不利。

第二，政府主導立法選題容易增加法律沖突的可能性。不斷消除法律規范間的矛盾和沖突，保持法律規范間的和諧，是完善法律體系的一項重要任務。但政府議案往往過多地強調行政管理的需要，在內容上偏重于用行政手段管理經濟和社會事務，對設置行政許可、行政強制、行政處罰和規定機構設置、經費來源等有較多訴求。這不僅不利于政府轉變職能，建設法治型、服務型政府，也不利于國家法律在地方的有效實施，容易增加地方性法規越權立法、架空上位法的風險。

第三，政府主導立法選題容易導致社會領域立法的滯后。在過去較長時期里，政府比較注重發揮其經濟調節和市場監管的作用，而在社會管理和公共服務方面，欠賬較多、缺位較久，導致經濟社會發展過程中存在“經濟腿長”、“社會腿短”的結構性問題。反映在立法上，政府本能地對可以確立審批權、收費權、處罰權等的經濟管理領域的立法積極性較高，對需要人、財、物投入的社會管理、公共服務領域立法則較為消極。這容易造成經濟領域和社會領域立法的失衡，不利于化解社會矛盾、保障和改善民生、促進社會和諧。

二、完善地方立法選題工作的建議和對策

第一，統一思想，準確把握地方立法的發展趨勢。中國特色社會主義法律體系形成后，隨著“各個方面總體上做到了有法可依”這一立法新格局的形成，立法從構建型向完善型、速度型向質量型、封閉型向開放型轉變，完善法律體系的任務更加繁重。隨著國家立法工作重心的調整，地方立法面臨的形勢、任務和要求必將發生趨勢性的變化。“慎立、多修、精化”將成為地方立法的發展趨勢。地方立法選題應緊扣這一發展趨勢，著重把握好以下幾點：一是要進一步與國家立法保持一致，發揮地方立法的補充、細化作用，保證法律實施的有效性和操作性。這是地方立法永恒的任務。二是區別輕重緩急，慎重選擇立法項目，限制不必要的立法，保持地方立法對經濟社會發展的適應性和引導性。要從經濟領域立法為主轉向社會領域立法為主，包括改善民生的立法、保障公民權益的立法、創新社會管理的立法等；從管理型立法轉向服務型立法，更多地突出對政府權力的有效約束和規范。三是要從制定規則為主轉向完善規則為主，高度重視法規的修改完善，消除法律規范沖突，維護國家法制統一。

第二，發揮人大主動性，提高地方立法選題工作科學性。為使地方立法選題能夠更好地服務于完善中國特色社會主義法律體系，順應地方立法發展新趨勢，人大應進一步發揮好立法機關的主動性，提高立法計劃的科學性。如果將每項法規比作一道菜肴，那么年度立法計劃就好比一份菜單。制訂一份特色鮮明、實踐需要、質量上乘的好“菜單”，需要把握好以下幾個環節。

一是廣泛“議菜”，擴大立法選題素材資源。地方立法選題中存在的許多問題都與選題“視野窄”、“渠道單一”有關。地方人大要發揮選題主動性就需要在拓寬選題渠道上下工夫，注意廣泛收集立法素材。人大各專委會應注重將代表議案、常委會組成人員意見與立法選題有機結合，善于在執法檢查、工作監督、立法后評估等工作中發現問題，提出立法建議。政府及其相關部門應進一步認清法律體系形成后地方立法工作面臨的形勢、任務和發展趨勢，擴大提案視野，注意整理、研究行政執法中發現的地方性法規不盡完善的規定，提出修改建議。對公眾征集立法項目建議，除每年定期征集外，還應注重日常收集公眾立法建議，如信訪、媒體等渠道反映的急需立法規范或完善的事項，掌握社會立法需求。通過做深做細做實征集意見工作，使更大范圍內的立法需求進入地方立法選題視野內，擴大選題覆蓋面。

二是精心“選菜”，科學取舍立法選題。目前地方立法計劃編制工作中，“搞拼盤”是比較普遍的現象。也就是說在立法選題時，很大一部分精力花在各專委會之間和政府各部門之間的平衡協調上，立法計劃成為各專委會或政府各部門立法訴求的大拼盤。法律體系形成后，立法機關對地方立法“立什么法、不立什么法”有了更多的思考，因此必須改變這種“拼盤”式的“選菜”模式。對報送的項目建議，人大應更多地從制定新法與修改舊法的配置，經濟領域立法與社會領域立法的平衡，創制性立法與實施性立法的定位等幾方面考慮取舍，力求使地方立法滿足完善社會主義法律體系的需要。

三是主動“配菜”，豐富立法選題品種。通過公開征集意見收集到的立法項目建議，有許多不在政府申報項目范圍內。對這部分立法項目建議，人大應當認真梳理分析。其中，對人大代表或者公眾反映意見集中、急需立法予以解決的問題，可責成政府相關部門及時做好前期調研工作，一旦條件成熟，即可列入計劃；對涉及面廣、綜合性強、難度較大的立法項目，可直接組織有關單位和專家展開調研論證或委托第三方承擔調研起草工作，使項目早日具備“上菜”條件。對立法計劃中一直處于“睡眠”狀態的備選項目，人大應積極跟進，檢查、督促相關部門做好調研論證工作，力爭早日提上議事日程，推進計劃的滾動實施。對法規清理中發現的“問題法規”，應排出修改時間表，做好年度立法計劃與清理成果的銜接，確保清理成果有效運用。

四是嚴格“定菜”，把好立法選題質量關。根據各地實踐，立法計劃草案都會提交主任會議討論。在各方意見尤其是各專委會和政府意見不一致、相持不下的情況下，主任會議的作用至關重要。雖然法律沒有規定主任會議與各專門委員會之間領導與被領導的關系，但由于各專委會具體辦理的有關常委會重要日常工作都要經主任會議“把關”處理，主任會議成為常委會工作的實際“領導核心”。因此，主任會議應從是否有利于完善法律體系、是否反映并體現發展階段新要求、是否適應地方經濟社會發展需要的高度嚴格把關，對立法項目作出取舍，防止成為走過場的程序會議。

五是合力“炒菜”，確保立法選題有序落實。在“菜單”已定的情況下，相關各方要按照職責分工共同保證項目的實施。為保證立法計劃的有效實施，人大應建立健全工作機制，掌握計劃實施的主導權。比如，制訂立法計劃實施進度表，明確人大有關專委會審議的時間、政府報送人大的時間、有關部門報送省政府法制辦的時間以及起草小組成員、有關專（工）委會提前介入的人員等事項，層層落實責任，確保法規起草進度；對不能按期提請法規案的，要求提案人提出書面報告，說明原因，等等。