權(quán)力視角下社區(qū)居民在當?shù)芈糜伟l(fā)展中的參與困境與破解路徑
——基于京郊M村旅游拆遷征地事件的分析

時少華

（北京聯(lián)合大學旅游學院，北京0101）

權(quán)力視角下社區(qū)居民在當?shù)芈糜伟l(fā)展中的參與困境與破解路徑
——基于京郊M村旅游拆遷征地事件的分析

時少華

（北京聯(lián)合大學旅游學院，北京0101）

目前鄉(xiāng)村社區(qū)居民在參與當?shù)芈糜伟l(fā)展過程中面臨著參與困境和深層次的權(quán)力性因素的影響。以京郊M村落旅游拆遷征地事件為例，對社區(qū)居民參與過程中的權(quán)力運作策略進行分析，表明“合法性困境”和鄉(xiāng)土社會的“權(quán)力利益網(wǎng)絡”構(gòu)成了村民在面對基層政府時的兩大困境。促進旅游社區(qū)可持續(xù)發(fā)展應從三個方面著手，即完善國家土地政策，重視村民“公民權(quán)利”的構(gòu)建，從國家層面推動公共權(quán)力的重建。

權(quán)力視角；社區(qū)參與；旅游發(fā)展；公民權(quán)利；參與困境；路徑選擇

引言

如何認識并處理好社區(qū)居民參與當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展問題一直是鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。社區(qū)參與本質(zhì)上是一個政治的過程，[1]而權(quán)力問題無疑是社區(qū)參與旅游過程中的本質(zhì)問題，目前國內(nèi)外的探討一般有兩個角度，即旅游利益相關(guān)者理論視角與旅游增權(quán)理論視角。旅游利益相關(guān)者理論重視權(quán)力因素在社區(qū)旅游利益相關(guān)者中合作或協(xié)作過程中的影響性，[2]并借助博弈理論來研究利益相關(guān)者之間的互動策略及其對利益格局的影響，[3]將權(quán)力作為利益相關(guān)者合作成功或失敗的特定影響變量，[4]但該理論將權(quán)力因素視為外生影響變量，重點關(guān)注權(quán)力對利益相關(guān)者地位的劃分和對利益格局的影響，其核心依然是追求如何達成新的利益分配格局，[4]導致我們無法看到利益分配格局背后權(quán)力主體的運作策略、權(quán)力性制約因素與困境的存在。而旅游增權(quán)理論是目前比較流行的關(guān)于社區(qū)參與能力提升的理論，該理論是一種強調(diào)依靠社區(qū)內(nèi)部力量，通過社區(qū)內(nèi)部的共同努力而增加人們參與旅游能力的理論，所謂增權(quán)（e m p o w e r m e n t）指的是“人們在不受任何行為限制的情況下，從自身利益出發(fā)采取行動，進而提高其個人能力的過程”。[5]1999年思切文思（S c h e y v e n s）正式將增權(quán)理論引入到旅游研究中，并提出了一個包含政治、經(jīng)濟、心理、社會4個維度在內(nèi)的社區(qū)旅游增權(quán)框架。他認為對當?shù)厣鐓^(qū)來說，要真正對旅游發(fā)展實施控制，需要將權(quán)力從國家層面放置到社區(qū)層面。[6]由于旅游增權(quán)理論過于強調(diào)社區(qū)內(nèi)部個人能力的提升，強調(diào)社區(qū)居民“個人權(quán)利”的提升，而忽略了國家政權(quán)建設在社區(qū)中的作用，因此其權(quán)力的視角是狹隘的。目前國內(nèi)僅有少數(shù)研究者在社區(qū)參與旅游研究中涉及到了社區(qū)對立沖突中的權(quán)力問題。[7][8][9][10]這些研究對權(quán)力的理解都缺乏全面性。

本研究擬以京郊M村為個案，將權(quán)力作為一個核心內(nèi)生變量，從權(quán)力的視角出發(fā)，通過對M村旅游拆遷與征地事件的文本描述，將社區(qū)居民作為一個權(quán)力主體對待，全面系統(tǒng)地揭示權(quán)力視角下社區(qū)居民參與當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的權(quán)力運作策略、參與困境與權(quán)力性影響因素，并在此基礎(chǔ)上提出促進旅游社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的可行路徑。

一、M村拆遷與征地事件的背景與過程

M村位于北京市區(qū)東北部120公里處，村域總面積13平方公里，該村共有502戶居民，8個村民小組，總?cè)丝?153人，其中，第二、三村民小組緊靠司馬臺長城景區(qū)。該村有民俗戶73戶，其中市級民俗戶12戶，縣級民俗戶39戶，本村從事民俗旅游業(yè)人員462人，主要經(jīng)營著飯店或者民俗農(nóng)家院，靠招攬長城景區(qū)的游客為生。每年夏季時飯館和民俗農(nóng)家院全都游客爆滿。然而20年6月，司馬臺長城景區(qū)突然關(guān)閉，村民們被告之將進行新農(nóng)村建設，村民的房子要拆遷，村中的土地要被收回征用，要被X股份控股有限公司用來進行旅游開發(fā)。此后到司馬臺長城的游客驟減，村中的民俗旅游生意慘淡，隨后縣鎮(zhèn)政府介入旅游開發(fā)過程，一場政府主導的旅游拆遷與征地事件在政府與村民的博弈較量中發(fā)生。

在整個拆遷征地過程中，M村村民并不認同政府所說的“該旅游開發(fā)項目是為民謀福利的好項目”的說法，相反，他們對縣鎮(zhèn)政府的種種說法充滿了質(zhì)疑、困惑與不安。2011年7月，筆者在拆遷的村中見到幾個村民。在訪談中，幾個村民說：“這不是新農(nóng)村建設，是商業(yè)開發(fā)，我們不想搬遷，不想賣地”，“縣鎮(zhèn)政府的征地手續(xù)都不全，他們拆遷征地，我們沒有了房子和土地，以后景區(qū)也靠不上了，我們都不知道能干什么”，“他們給的補償費用太低了，而且好多人都不同意，但沒辦法，村委會和政府不考慮村民的意見，拆遷和征地的事情我們都不太清楚，好多人是被迫才簽字的，以后真不知道會怎么樣。”為了保障自身的權(quán)利，從20年7月份開始，村民便自發(fā)的組織起來，運用上訪上告等多種手段維護自身權(quán)益。

二、M村村民在拆遷與征地事件中的權(quán)利運作策略

1．拆遷過程中的“拖”策略。所謂“拖”就是村民拒不在搬遷協(xié)議書上簽字，與政府拖時間，將此作為與政府談判的資本，以贏得政府的重視，迫使政府提高房屋拆遷補償?shù)臉藴省Ｔ贛村拆遷過程中，不少村民采取了“拖”的策略，大約三分之一的村民因此在拆遷中獲得了額外的獎勵或補償。

美國學者詹姆斯·斯科特在其著作《弱者的武器：農(nóng)民反抗的日常形式》中提出了農(nóng)民反抗權(quán)威的一種行動策略——“弱者的武器”。[11]斯科特認為農(nóng)民反抗的日常形式，即平常的卻持續(xù)不斷地與從他們那里索取超量的勞動、食物、稅收、租金和利益的那些人之間的爭斗，通常包括：偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火、怠工等等。這些被稱為“弱者的武器”。該策略的特點是農(nóng)民們幾乎不需要事先的協(xié)調(diào)或計劃，他們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡，通常表現(xiàn)為一種個體的自助形式，避免直接地、象征性地對抗權(quán)威。而M村村民采取“拖”的策略基本符合斯科特所說的“弱者的武器”的特點。“弱者的武器”這種日常反抗的策略，對于中國農(nóng)民來說依然十分有用，這一策略有利于村民保護自己的利益，符合農(nóng)村鄉(xiāng)土關(guān)系社會的特質(zhì)，因為在鄉(xiāng)土熟人社會中，與地方政府直接對抗的結(jié)果可能會惡化其生存環(huán)境。

2．“問題化”構(gòu)建策略。應星認為，在具體實踐中，農(nóng)民的抗爭目標總是以具體而明確的問題的方式提出來的，這就有一個“問題化”過程，也即農(nóng)民要使自己的具體問題納入政府解決問題的議事日程中，就必須不斷運用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)為國家本身真正重視的社會秩序問題。按照村民的心理，只有發(fā)生足夠重大的“問題”，其要求才可能為上級重視并得以滿足。[12]

在M村旅游拆遷工作中，隨著拆遷工作的推進，村民首先質(zhì)疑了政府所謂“新農(nóng)村建設”一說，并提出這實際上是政府打著新農(nóng)村建設旗號進行的旅游商業(yè)拆遷與征地，政府的行為實質(zhì)上是一種商業(yè)行為。面對村民的詢問與質(zhì)疑，縣政府對M村“新農(nóng)村建設”的解釋是為了實現(xiàn)新農(nóng)村建設、旅游商業(yè)開發(fā)、發(fā)展溝域經(jīng)濟三者聯(lián)動。①但村民對這種說法表示不相信。

其次，村民質(zhì)疑征地過程中的“國際休閑度假旅游區(qū)”土地開發(fā)項目未能獲得北京市的審批就征地，村民認為該行為違反了征地相關(guān)規(guī)定與法規(guī)，并要求政府做出解釋，有媒體就村民質(zhì)疑開發(fā)項目的過程進行了詳細報道。為了使征用土地“未批先建”問題引起政府足夠的重視，2011年3月中旬，有上百名村民來到村中連續(xù)三天阻止在建項目施工，其中有不少婦女，這些人坐在施工現(xiàn)場，不讓鏟車和推土車經(jīng)過，現(xiàn)場氣氛僵持不下。項目停工后，村民要求X股份控股有限公司和政府拿出土地征用手續(xù)，并支付村民的征地補償款。現(xiàn)場一度混亂，失去控制。后鎮(zhèn)政府調(diào)解人員和派出所人員趕到，現(xiàn)場才恢復平靜。

最后，村民的“生計問題”的構(gòu)建。在拆遷和征地過程中，村民逐漸意識到自己失去了賴以生存的土地，在失去土地的同時，他們也將失去收入來源與生計保障。雖然政府還支持他們繼續(xù)從事民俗接待，但民村們普遍比較悲觀，以后的生計問題成為他們最關(guān)心的問題。為了引起社會的輿論關(guān)注，M村村民借助媒體平臺將上述問題公之于眾，多家媒體先后報道了M村拆遷和征地相關(guān)事件始末，而媒體的報道又引起了許多網(wǎng)站的轉(zhuǎn)發(fā)，該事件借助網(wǎng)絡的力量還引起了國外媒體的關(guān)注。②隨著社會輿論的增加，縣鎮(zhèn)政府也感覺到了壓力，通過上述媒體，縣鎮(zhèn)領(lǐng)導也回應了村民的“新農(nóng)村建設”和“未審批先征地”的質(zhì)疑，并就拆遷和征地過程中的一些做法給予了解釋，承諾在景區(qū)招商和就業(yè)方面優(yōu)先考慮村民。

3.“依法抗爭”策略。“依法抗爭”概念是李連江和歐博文提出來的一個重要概念，他們認為所謂“依法抗爭”是指“以中央政策為依據(jù)的抗爭”，是農(nóng)民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權(quán)利和經(jīng)濟利益不受地方政府侵害的政治活動。就其內(nèi)容和形式看，依法抗爭都兼有政治參與和政治抵抗的特點。就其過程和結(jié)果看，依法抗爭由可能通過促進國家法律或中央政策的落實而演變成完全的政治參與，而且恰好是處于一般意義上的“政治抵抗”和“政治參與”之間的灰色地帶，它在內(nèi)容上基本上屬于“政治參與”，但在形式上則明顯地兼有“抵抗”和“參與”的特點。[13]在“依法抗爭”的框架里，農(nóng)民是利用中央政府的政策來對抗基層政府的土政策，以上級為訴求對象，抗爭者認定的解決問題的主體是上級，抗爭者不直接對抗他們的控訴對象。這種反抗形式是一種公開的、準制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以訴求上級政府的權(quán)威來對抗基層干部的“枉法”行為。[14]

20年7月，M村一到三組的村民推選出了8位代表去北京上訪，為了克服村民的“搭便車”行為，村民們約定，參與此次上訪的村民每人出50元，并以戶為單位在上訪書簽字。不出錢不簽字的話，今后如果村民家里有什么事情，其他村民不幫忙。為了提高上訪的效率，上訪代表兵分兩路，一路上訪國務院信訪辦，另一路上訪市國土資源局。上訪代表出發(fā)后不久就接到鎮(zhèn)干部的電話，要他們回去，并表示有什么要求可以談，上訪代表就又返回來，鎮(zhèn)政府信訪部門干部接待了他們，上訪代表認為這次拆遷屬于強行拆遷，沒有經(jīng)過全體村民同意，要求提高拆遷和土地回租補償標準，并要求賠償拆遷期間的村民物質(zhì)與精神損失費用。③然而鎮(zhèn)政府認為，此次拆遷標準是按照北京市國土資源局和房屋管理局的相關(guān)文件規(guī)定核算出來的，并經(jīng)過該村村民代表同意并簽字的，不屬于強行拆遷。對于村民精神與物質(zhì)賠償?shù)囊螅?zhèn)領(lǐng)導認為那是“保護村民”的人，可能對村民有“保護”不當?shù)牡胤剑梢詫Υ迕裨斐傻奈镔|(zhì)損失給予補償，但對村民的精神賠償則不予賠償。這次談判村民沒有達到目的。與鎮(zhèn)政府談判一個星期后，村民上訪代表又去了北京，這次他們直接去了國務院信訪辦公室，成功地提交了上訪材料，一個月后被告知材料將轉(zhuǎn)到市相關(guān)部門處理，半個月后村民們接到市政府的答復是“材料已經(jīng)轉(zhuǎn)入Y縣政府相關(guān)部門處理”，接到通知后，村民們覺得很失望，上訪的問題最終還是要在縣里解決，此后上訪事情便不了了之。雖然村民的上訪沒有達到目的，但卻引起了縣政府對該事情的重視，8月初，縣政府組織派專人到村中解釋拆遷的政策依據(jù)。

M村村民以“中央政策”為依據(jù)，通過“上訪”形式，在準制度化或半制度化框架中，遵循所謂“踩線不越線”的行動原則，通過上訪的方式對抗基層政府，雖然沒有達到目的，但卻引起了基層政府的重視，部分達到了上訪目的。2011年2月，在村民不知情的情況下縣政府發(fā)布了征地公示，當村民在村中看到征地公示后，二組和三組村民立刻自發(fā)組織起來到Y(jié)縣國土分局提意見，然而沒有得到明確答復。為了維護自身的利益，5月中旬，部分村民們聘請了律師，咨詢了相關(guān)法律問題，根據(jù)律師的建議，村民向市人民政府提出行政復議，認為縣政府在征地過程中違反中華人民共和國《村民組織法》《土地管理法實施細則》等文件規(guī)定，未征求村民意見，在征地手續(xù)不全的情況下就單方面強行征地，嚴重損害了村民的利益，并提出兩點要求：一是廢除政府征地，改征地為租地；二是村民要在旅游開發(fā)項目中將土地入股。然而，行政復議的結(jié)果是維持原決定。村民決定，委托律師向法院進行行政訴訟，結(jié)果一審敗訴，村民不服，又向市中院提出二審上訴，結(jié)果還是敗訴了。但村民并不妥協(xié)，表示還要繼續(xù)上訴。

三、M村拆遷征地旅游事件中居民參與的權(quán)力性困境

對社區(qū)居民來說，上述事件參與中所面臨的困境并不是金錢和時間，雖然在西方社會集體參與行動的困境在于時間和金錢，而這兩點在中國農(nóng)村社會倒不大成問題，[15]因為小農(nóng)均平意識和群體壓力可以解決金錢問題，而農(nóng)村社會的慢生活節(jié)奏也可使時間支出不成問題。而“合法性困境”和鄉(xiāng)土社會的“權(quán)力利益網(wǎng)絡”則構(gòu)成了村民在對抗基層政府時面臨的兩大困境。

“合法性困境”是村民首先面臨的現(xiàn)實困境。在西方，社會行動都是制度外或?qū)剐缘恼涡袆樱谥袊贫韧獾幕驅(qū)剐哉涡袆佣济媾R著合法性困境。[15]M村村民的“依法抗爭”策略，也只能在制度范圍內(nèi)或制度邊緣進行所謂“踩線不越線”的模糊合法性行動，M村村民在“依法抗爭”框架下的生存和利益表達是“反應性的”，而非“進取性的”行動，村民斗爭的目標是局部的具體目標，而不是整體的抽象目標，沒有觸及既定的政治權(quán)力格局。然而正因為是在制度內(nèi)或制度邊緣斗爭，也極大地限制了M村村民的行動取得的效果，村民在行動中存在著抗爭的權(quán)宜性、組織性、雙重性和政治上的模糊性，進而導致村民在維權(quán)行動中的妥協(xié)性和不徹底性。

M村村民除面臨合法性困境外，還更擔心對權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)的觸碰。因為權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)較之合法性困境來說，更加緊迫和日常化。[16]隨著市場經(jīng)濟在中國鄉(xiāng)村社會的滲入，鄉(xiāng)村社會中建立在傳統(tǒng)道德和家族榮譽人際關(guān)系網(wǎng)絡基礎(chǔ)上的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”④失去了存在的基礎(chǔ)，人民公社時期的“權(quán)力的組織網(wǎng)絡”也因為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的推行而土崩瓦解，[17]而以經(jīng)濟利益關(guān)系為基礎(chǔ)所形成的“權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡”正成為鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。在“權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡”的基礎(chǔ)上，地方經(jīng)濟活動往往圍繞“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”而展開，[18]具體的社會成員也往往因各自在這一結(jié)構(gòu)之網(wǎng)中的位置而決定其特殊的地位與資源占有和分享能力。在這樣的背景下，一般的經(jīng)濟活動，包括旅游活動是無法不受這一關(guān)系之網(wǎng)的影響的。從制度角度上看“維權(quán)行動者并不一定會忌憚自身的安全，但他們卻不能不在人際互動中顧忌維權(quán)行為可能對自身所無法回避的這一‘權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)’的碰觸，這一碰觸并不一定會影響到維權(quán)者的政治安全，但卻不可避免地會惡化維權(quán)者的社會生存環(huán)境，損及其在這一結(jié)構(gòu)之網(wǎng)中的生存與資源分享能力”。[16]正是出于對這一權(quán)力利益網(wǎng)絡的顧忌，M村村民在參與旅游事件過程中即使自己的利益受到侵害，也會盡量選擇那些不與權(quán)威階層發(fā)生直接沖突的行動策略，這一困境突出體現(xiàn)在上述“拖”的策略、問題化構(gòu)建和“依法抗爭”策略中，即使發(fā)生了直接矛盾沖突，只要不觸及他們的生存底線，村民也會盡量選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部他們所熟悉的生活場域內(nèi)解決問題。

四、M村拆遷征地旅游事件中居民參與的權(quán)力性影響因素

1．國家的土地法律政策缺位。在M村，村民由于失去了土地，其利益與生存受到了嚴重威脅，同地方政府發(fā)生了對立或沖突，而這種對立或沖突背后所呈現(xiàn)出來的深層權(quán)力性影響因素首先體現(xiàn)在國家的土地法律政策缺位上。目前我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但實際上農(nóng)村的集體土地所有權(quán)主體卻并不明確，處于一種“所有者缺位”狀態(tài)，集體土地所有權(quán)缺乏有效的保護。在這種情況下，縣鄉(xiāng)地方政府成為了代表國家的實際土地所有權(quán)者，為了獲取土地，令村民拆遷，向村委會征地也變得理所當然。M村村民對政府的作為既憤怒，又無可奈何，這也造成了村民維權(quán)的艱難。同時，國家在征地的過程中，雖然限制了農(nóng)業(yè)用地的使用，尤其是對耕地的保護，但國家法律同時也規(guī)定了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，⑤而法律對公共利益用地用途和商業(yè)性質(zhì)用地用途卻沒有做嚴格的區(qū)分，這就為地方政府創(chuàng)造財政外預算提供了可以運作的經(jīng)濟空間，客觀上極大地刺激了地方政府的圈地沖動。實際操作中，縣鄉(xiāng)政府以新農(nóng)村建設、國家公共利益為名，對M村進行拆遷征地。在這一過程中，由于村民處于信息不對稱的境地，在短期內(nèi)根本不能分辨這種情況是商業(yè)征地，還是公共利益征地，M村村民當時雖然對“新農(nóng)村建設”征地提出了質(zhì)疑，但也是直到拆遷后通過咨詢專家才得出結(jié)論。

2．縣鎮(zhèn)地方政權(quán)對村土地等資源干預控制比較強。地方基層政府由于內(nèi)部面臨著財政支出的壓力，外部面臨著上級布置的“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的任務壓力，加之地方預算外土地獲利的沖動，客觀上導致了地方基層政府對村莊土地資源獲取的“決心”。因為在“能力有限，財力有限，責任無限”的地方基層政府看來，只有通過土地財政收入，獲得預算外收入，才能解決發(fā)展中的各種問題。而為了獲取M村的土地，縣鎮(zhèn)政府在拆遷征地過程中采取了各種手段對農(nóng)村自治權(quán)力進行干預與控制。地方政府侵占農(nóng)村的土地資源，不但關(guān)系到農(nóng)民的利益問題，更關(guān)涉到農(nóng)民未來的生存問題和農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題。從旅游開發(fā)的角度看，M村在旅游征地事件中被政府主導與控制也絕非個案，吳必虎認為，中國旅游業(yè)整體上還處于政府主導型態(tài)，因此政府對旅游業(yè)的直接干預比較強。[19]在M村，政府在事件中一直處于主導地位，這決定了旅游開發(fā)過程中各項談判政府說了算，政府和開發(fā)商制定了M村的旅游規(guī)劃、旅游開發(fā)等事宜，甚至村民拆遷征地補償款和村民就業(yè)等情況也是政府事前根據(jù)相關(guān)政策做的安排，而這一切，村民卻知之甚少。正是由于基層政府依靠自己特殊的強制力和壟斷力不斷地運用干預與控制手段與民爭利，使村民常常感到自身的生存和利益受到威脅，對基層政府的話語和行為往往持懷疑態(tài)度，最后逐漸地對基層政府失去信任與認同，導致基層政府的合法性受到挑戰(zhàn)。M村村民無論是采取“弱者的武器”等消極抵抗策略，還是采取積極的問題化構(gòu)建與上訪上告策略，都用實際行動說明了村民對基層政府的不信任與不認同，最終的結(jié)果是政府雖然獲取了資源，但卻導致了政府形象和聲譽的重大損失，以及基層政府與村民之間的對峙沖突。

3．村落公共性權(quán)力的缺失。從M村的拆遷征地事件來看，村莊的自治權(quán)力并沒有保護村民的普遍公共利益，相反，在征地拆遷過程中，代表村落自治權(quán)力的村干部卻“積極配合”縣鎮(zhèn)地方政府，促成了拆遷征地工作的“順利完成”，而這導致了村莊土地被低價收購，村民的就業(yè)前景暗淡，村民的利益，甚至是生存環(huán)境受到了嚴重威脅。造成這種狀況的一個重要原因就在于村干部的權(quán)力本質(zhì)上是一種“權(quán)威性”權(quán)力，[20]這種權(quán)力的實質(zhì)是公私權(quán)力混合的少數(shù)人控制權(quán)，其根本特征便是村干部利益與廣大村民利益的分離，導致的結(jié)果是村干部的服務對象逐步轉(zhuǎn)向地方政府，造成社會利益共同體的分裂，村落社區(qū)處于分散的狀態(tài)，造成了村民的原子化狀態(tài)，難以團結(jié)在一起，形成合力一致對外。M村村民之所以沒有在拆遷征地過程中形成有力的抗爭手段，與村落共同體的分散有很大關(guān)聯(lián)。更為重要的是，在地方權(quán)威與村落利益共同體分離的過程中，國家沒有建立起基于公共原則的公共關(guān)系和公共權(quán)力，在村落治理中依然延續(xù)著公共與私利混合的局部治理規(guī)則，這進一步導致了地方權(quán)威行動中“公”目標與“私”目標難以區(qū)分，給了地方威權(quán)以更大的行動空間，并在實踐中形成一套治理原則，即“利用官方名分合法化其獨有規(guī)則，而不是把他們分開，成為基層治理的普遍特征；原先以集聚財富為本的自治之道合理地進入官制之道，官事和私事的互利與互用被制度化”。[21]

五、破解社區(qū)居民參與困境的路徑選擇

上述分析了M村村民參與旅游開發(fā)事件中參與的策略，面臨的參與困境和深層次的權(quán)力性影響因素，而要解決村民的參與困境，打破權(quán)力性因素的束縛，就需要從三個方面著手：

1．完善國家土地政策。首先要從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。針對當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的問題，有學者[22]提出在不改變土地所有權(quán)的制度框架下，變農(nóng)村土地“承包制”為“永包制”，在立法上規(guī)定承包者擁有對所承包土地的所有重大處置權(quán),允許資源向最能充分利用它的主體流動,從而實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。筆者認為這是一條可行的路徑，該建議在不改變農(nóng)村土地集體所有的前提下，可以實現(xiàn)村民基本上永久擁有自己土地的愿望，有效地避免地方政府插手農(nóng)村土地的問題；其次要嚴格界定“公共利益用地”的范圍。我國的立法或政策規(guī)定偏好于原則性和方向性界定，而很少指出具體的邊界范圍，這也給地方政府提供了“打擦邊球”的機會，因此，立法中要嚴格限定公共利益用地的具體范圍，對于濫用權(quán)力征地的地方政府要給以嚴厲懲罰；第三要完善征地程序。雖然我國《土地管理法實施條例》明確規(guī)定了地方政府征地的程序，但對于地方政府違規(guī)操作卻沒有相應的懲戒措施，如在M村的征地過程中，縣鄉(xiāng)基層政府在征地審批手續(xù)還沒有正式批準下來之前，便允許X股份控股有限公司開始動工建設項目，這違反了土地征用程序，但卻沒有相應法律對之進行有效制止。因此，制定政府違反土地征用程序的懲戒法律制度，并將征地程序合法性問題納入到地方政府的考核體系中，是解決該問題的一個有效途徑。

2．重視村民“公民權(quán)利”的構(gòu)建。在旅游社區(qū)參與過程中的公民權(quán)利方面，西方旅游社區(qū)增權(quán)理論為我們提供了有益的啟示，該理論認為，要通過“信息增權(quán)”和“教育增權(quán)”來實現(xiàn)社區(qū)居民的旅游增權(quán)，然而，正如左冰、保繼剛[23]所言，上述兩種權(quán)利僅僅是個體權(quán)利的一種，還需要將居民個人權(quán)利擴展到經(jīng)濟、社會以及政治權(quán)利方面。要賦予村民旅游決策的真正權(quán)利，使他們成為旅游資源支配權(quán)的行使者，成為參與旅游開發(fā)的主體和監(jiān)督旅游發(fā)展的主體。

3．從國家層面推動公共權(quán)力的重建。要抵制縣鄉(xiāng)村基層政權(quán)對鄉(xiāng)村土地資源的吞噬，改變縣鄉(xiāng)村三級政權(quán)贏利型經(jīng)紀組織的形象，使縣鄉(xiāng)村基層政權(quán)走出公權(quán)力權(quán)威缺乏的合法性困境，就需要對縣鄉(xiāng)村三級政權(quán)體制進行改革，改革的目標是使縣鄉(xiāng)村政權(quán)從贏利型經(jīng)紀組織變成保護型經(jīng)紀組織。在具體的改革思路中，筆者比較贊成賀雪峰、劉勤[24]所提出的“強縣、弱鄉(xiāng)、實村”的三級政權(quán)體制整體改革思路，即在遵循差別性、依附性、適應性、整體性、消極行政五項基本設計原則基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的縣鄉(xiāng)村體制整體設計應遵循推行村治、實行鄉(xiāng)派、建立縣政、改造縣政的路徑，由此構(gòu)建出一個整體的“縣政鄉(xiāng)派村治”的縣鄉(xiāng)村行政體制框架。“實村”改革進路是因為當前農(nóng)民的原子化狀況使村莊很難內(nèi)生秩序，必須通過行政嵌入形成秩序。“強縣、弱鄉(xiāng)、實村”的三級政權(quán)體制整體改革思路比較符合中國多數(shù)村莊的實際情況，在操作上具有一定的可行性，但在“實村”改革設計中，賀雪峰等人雖然提出具有強勢力量的地方政權(quán)要介入到村莊自治之中是鄉(xiāng)村秩序達成的宿命，并強調(diào)了在不改變當前村莊自治框架的前提下，強力地方政權(quán)的作用在于解決村莊所無法解決的問題，比如村莊公共物品和服務的供給等，但在不改變村莊現(xiàn)有權(quán)力格局的情況下，在村莊權(quán)威性權(quán)力的作用之下，這一縣鎮(zhèn)權(quán)力的介入也未必能夠使村莊建立起真正的公共權(quán)力來維護村民的整體利益，達成村治秩序。鑒于此，筆者認為，“實村”改革設計中應該考慮村莊權(quán)威性權(quán)力給“實村”改革帶來的不利影響。而要改變村莊權(quán)威性權(quán)力的性質(zhì)，僅僅依靠地方政權(quán)強力介入村莊是不夠的，還需要從國家政權(quán)建設的角度在村落范圍內(nèi)建立新的公共政權(quán)機構(gòu)、推行新的自治規(guī)則，而這些公共機構(gòu)和公共原則的核心目標即是保護村民的權(quán)利、提供公共產(chǎn)品與服務、管理公共事務。同時，還要考慮優(yōu)先培育村莊內(nèi)生秩序和提升社區(qū)能力的路徑。只有進行如上述縣鄉(xiāng)村的整體化全面政權(quán)改革，村民才能具有監(jiān)督和參與村中重大資源支配與分配的權(quán)利和能力，也才能從根本上杜絕縣鄉(xiāng)村權(quán)力利益共同體的形成，使各級政權(quán)成為真正意義上的公共機構(gòu)，能夠保護公民的權(quán)利，只提供公共產(chǎn)品和服務，而將旅游資源開發(fā)與管理的事情交還給村民。只有如此，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①資料來源于201 0年7月1 5日《新京報》中關(guān)于《北京Y縣回應M 村搬遷質(zhì)疑，村民就業(yè)優(yōu)先》報道中記者對Y縣長助理的采訪，轉(zhuǎn)引自http://news．qq．com/a/201 0071 5/000064.htm．

②德國之聲中文網(wǎng)于20年7月份編譯了《法蘭克福匯報》報道，題為《土地沖突是中國社會動亂主要導火索》，報道了M村拆遷事件。資料來源于天涯社區(qū)，http://blog.scol.com.cn/zsh21 608/archives/357629.html．

③拆遷期間中青旅企業(yè)和縣鎮(zhèn)政府雇傭了“光頭黑衣男”和“制服男”來“保護”村民，給村民們帶來很大的恐慌，部分村民遭到恐嚇與威脅，一些村民被打傷，村民們要求政府給予物質(zhì)與精神賠償。

④“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”這一概念參見杜贊奇《文化權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社，1994年。

⑤引自《中華人民共和國土地管理法》總則部分，2004年8月，其他法律如憲法、物權(quán)法等也有類似規(guī)定。

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[24]賀雪峰，劉勤．縣鄉(xiāng)村體制整體設計的基本原則及具體進路[J]．江西社會科學，2004，(1).

F 592

A

02-7408（2012）12-0030-05

2011年北京市教委人文社會科學研究基金項目“權(quán)力運作與利益表達——鄉(xiāng)村社區(qū)參與的實踐機制研究”（S M 201111417007）階段性成果。

時少華(1978-)，男，山東日照人，北京聯(lián)合大學旅游學院講師，社會學博士，研究方向：社區(qū)管理研究。

[責任編輯：孫巍]