政府創業投資引導基金在地方經濟轉型中的功能及其發揮

季燕霞，丁武東

（1.南通大學管理學院，江蘇南通226019；2.南通商貿高等職業學校，江蘇南通226019）

政府創業投資引導基金在地方經濟轉型中的功能及其發揮

季燕霞1，丁武東2

（1.南通大學管理學院，江蘇南通226019；2.南通商貿高等職業學校，江蘇南通226019）

政府創業投資引導基金推助科技創新的功能主要體現為彌補中小企業科技投資的先天不足，放大“母基金”的倍數效應，實現科技投資運行中的“政府責任”和“市場機制”有效結合，發揮公共財政資金的政策導向作用。在實踐中，要使稀缺的地方公共財政資金在推助科技進步方面能真正發揮“四兩撥千斤”的功效，需要對其進行有效設計、合理布局、規范管理。

政府創業投資引導基金；科技型中小企業；經濟轉型

近年來，隨著我國經濟社會發展環境和條件的深刻變化，粗放型增長模式已難以為繼，以科技創新引領經濟轉型升級正成為各級政府的發展戰略選擇。作為扶持創業投資和高新技術發展的一種重要方式，政府創業投資引導基金得到越來越多省市政府的重視。但如何真正發揮政府創業投資引導基金對于中小型企業科技創新“四兩撥千斤”的撬動功能，培育更多的科技型企業，實現社會經濟轉型發展的目標，是一項需要深入研究的現實課題。

一、推助科技創新：政府創業投資引導基金的“天使”職責

政府從公共財政資金中劃撥出一定數額的創業投資基金，結合國家和地方的產業政策，通過參股、融資擔保、跟進投資或其它方式，引導社會資金進入創業投資領域，推助創業投資企業發展，這是我國借鑒發達國家的實踐經驗，在政府投資體制方面進行的重大改革。政府創業投資引導基金的功能與特質主要體現在：

彌補中小企業科技投資的先天不足。較之于一般性生產投資，科技投資具有更大的風險和收益的不確定性。由于巨型企業以及高科技成熟企業憑借雄厚的資金實力、科技人才優勢及社會資本，在技術研發投入上較為充分，科技進步的內源性積累和外源性融資基礎雄厚，承擔科技投資風險的能力較強，技術專利及其產品有較高的壟斷性，從而能夠在“研發投入——新技術——新產品——超額利潤——新的研發投入”的循環中形成良性發展，成為市場經濟競爭中的“超人”。而中小企業在科技創新投資方面普遍存在“先天不足”及后天“不敢”、“不愿”、“不能”的狀況。外源性融資是我國中小企業的主要融資渠道，但由于中小企業的經營規模小，缺乏擔保，技術創新的風險大，與投資方存在很強的信息不對稱，因而很難獲得足夠的銀行貸款，也無法在債券市場和股票市場籌集到充足的資金。因此政府設立創業投資引導基金成為解決中小企業科技風險投資市場失靈的重要手段。

放大“母基金”的倍數效應。政府創業投資引導基金鼓勵創業投資企業投資于種子期、起步期的企業。在運作上，政府不僅本身為創業投資提供了一個資金來源渠道，同時憑借政府信用，還能吸引民間資本、社會資本、國外資本進入創業投資領域，培養、促進具有創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業性創業投資機構的投資規避一定的風險，用“跟進投資”的“接力棒”方式引導后續投資，推助企業做強、做大，最終實現創業投資機構和商業化的創業投資機構的共同發展，形成政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。因此，政府創投引導基金被稱為“母基金”、“種子基金”或“基金的基金”。同時由于它主要是對萌芽期的科技型中小企業提供“種子資金”，幫助它們擺脫死亡的危險，不以直接的營利為目的，是面目最慈祥的風險資金，因此也被譽為“天使基金”。

實現科技投資中“政府責任”和“市場機制”的有效結合。長期以來，我國各級政府對企業科技投資的扶持主要是采取專項資金撥付、融資擔保等方式，由政府直接操作，在實踐運行中這種方式普遍存在著公正性及風險約束缺失的問題。而創投引導基金方式不直接支持創業企業，它是借助于支持設立商業性創業投資企業、創業投資管理企業、具有投資功能的中小企業服務機構，對扶持企業和項目進行篩選，通過階段參股、跟進投資，按市場化方式運作引導民間資金進入創業投資領域。根據國務院辦公廳頒布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，階段參股是指引導基金向創業投資企業進行的股權投資在約定的期限內退出，讓其他資本以較為合理的代價收購政府股份；跟進投資僅限于當創投企業投資于早期的企業，或需要政府重點扶持和鼓勵的高新技術等產業領域的企業時，引導基金可以按適當股權比例向該創業企業投資，但不得以“跟進投資”之名，直接從事創業投資運作業務。通過創業投資機構的專業運作，按照“項目選擇市場化、資金使用公共化、服務促進專業化”的原則，實現對初創型、潛力型企業多元融資的扶持。

發揮公共財政資金的政策導向作用。政府創業投資引導基金是政策性基金，其設立和運作的宗旨是契合國家及地方的產業發展政策，促進科技進步。作為“公共產品”，政府希望通過創投引導基金的作用發揮創業企業的“正外部性”，放大科技進步的“外溢效益”。美國、德國、以色列等一些國家之所以能夠在電子信息技術、新材料、現代農業等領域培養一大批具有核心競爭能力的高成長性企業，引領世界科技發展潮流，重要經驗之一就是建立了新型創業投資制度。政府通過設立政策性基金，用公共財政資金引導民間資本設立創業投資企業，扶持區域性自主創新企業及風險投資企業，并帶動更多社會資金參與投資政府扶持的產業，實現新興產業技術的萌芽、發展、壯大及傳統產業的技術改造和提升。

二、政府創業投資引導基金在我國的發展及特征

作為發達國家成功經驗的引入，政府創投引導基金在我國的發展經歷了“試點—指導—推廣”的過程。2001年底，北京市在全國率先設立“中關村創業投資引導基金”，此后，上海、深圳、蘇州等城市先后進行試點，探索政府引導基金與商業性投資機構的合作模式。基于這一階段的實踐并借鑒國外的相關經驗，2005年11月，國家發改委發布了《創業投資企業管理暫行辦法》。對此，國內大部分省市政府囿于創業投資的社會資本及經驗不足等客觀原因，同時也出于財政資金安全性的擔心，多持觀望態度。為了激發地方政府發展創業投資引導基金的積極性，貫徹《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》，并為各地創業投資引導基金提供完善的制度約束，2008年10月，國家發改委、財政部、商務部制定了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，開啟了我國創業投資引導基金推廣發展的新階段。

十多年來，我國政府創業投資引導基金的發展呈現兩大顯著特征：第一，在運行體制上的中央政府和地方政府兩級分層推進，并以地方引導基金為主。引導基金的“地方財政”性質，決定了地方引導基金在運作上普遍存在兩大“引導”要求：一是基金注冊在本地，二是約定所募資金投資于本地的比例，多數引導基金強制要求投資本地高新企業的資本比例應達到70%-80%，這已成為“約定俗成”的規則；第二，創業投資引導基金的發展速度不斷加快。2006—2008年，我國政府創業投資引導基金新設立的數量從3個上升到16個，而在近兩年內，政府創投基金在我國可謂“遍地開花”，特別是在長三角、環渤海等東部沿海經濟發達地區，縣、區級層面政府設立的引導基金日益增多。國務院發展研究中心公布的數據顯示，截至2011年底，全國獲得政府創業風險投資引導基金支持的創業風險投資機構數量達到188家，政府創業風險投資引導基金累計出資260億元，引導帶動的創業風險投資管理資金規模超過1000億元。[1]

各級政府對創業投資引導基金傾注了極大的熱情和期待，其原因是多方面的。客觀上，我國經濟在歷經了過去30多年平均增長速度超過8%的發展之后，所面臨的環境和資源條件正在發生深刻變化，粗放增長模式已難以為繼。堅持創新引領，通過優化技術結構、產業結構，促進經濟結構整體改進，以取得更長效、更好質量、更高水平的發展，已成為我國當前的一項帶有全局性、根本性、緊迫性的戰略任務。在此背景下，通過科技創新推進經濟轉型升級，成為我國各級政府提高經濟社會發展的質量和效益的必然選擇。主觀上，各級地方政府為追求轄區內經濟增長和財政收入最大化，圍繞招商引資、吸引流動性生產要素展開了激烈競爭。“對于地方政府而言，不努力、不積極行動就可能面臨資源流失，面臨與其他地區的發展差距拉大。”[2]由于政府引導基金具有鮮明的“地方財政”性質，并且對認定的科技創新型企業承諾20%—30%的投資比例，各地都將政府引導基金當作新的招商引資策略而積極推進。

應當看到，我國政府創業投資引導基金在實踐運行中面臨的矛盾也是十分突出的：

首先，政府引導基金與商業性創投機構經營目標上存在明顯分歧。地方政府希望通過引導基金扶持當地高新技術中小企業發展，借此帶動地方優勢產業的成長，尋求地方經濟發展模式轉型的突破，對引導基金可謂是寄予厚望。而創業投資機構則更多地希望能突破區域限制，在市場化運作中確保自身投資收益的穩定性。作為子基金的創投機構處在“母基金”的高度期許與市場化生存之道的掙扎中。

其次，引導基金投資決策管理中存在著“度”的把握困境。多項政策使命讓政府不得不干涉子基金的日常投資管理決策，一些地方政府甚至選擇了派駐一位代表進入基金投資委員會的做法，行使所謂的“一票否決權”，即可以一票否決任何政府認為不合適的投資決策。這對于創業投資機構來說意味著絕對地 “束手束腳”。同時，由政府主導的早期項目一旦出現投資失敗，相關責任該由誰來擔當又是一個難以厘清的現實問題。

第三，不同區域之間利益實現程度存在較大差異。適度市場化運作是創業投資機構生存、發展的必需，但在客觀上它必然會造成欠發達地區政府引導基金政策目標由于外部競爭而被減損。對于發達地區的引導基金而言，由于社會資本及科技、人才資源實力雄厚，優秀高新技術企業眾多，完全不必擔心子基金大量投資外省市高新企業，但對于欠發達地區的引導基金來說，則存在政策目標被折扣乃至落空的可能。

三、有效發揮政府創業投資引導基金功能的對策建議

要使政府創業投資引導基金在推助科技進步方面真正起到“四兩撥千斤”的功效，必須對其進行有效設計、合理布局、規范管理。

配合地方產業政策及科技園區規劃，有的放矢地設立引導子基金。應本著“有所為，有所不為”的原則設立引導基金，明確要求每支子基金能有的放矢地扶助好本地區的產業發展。在具體操作層面，一是可以設立戰略性新興產業基金，二是設立高新技術園區基金。高新技術園區是承載高新技術產業發展的重點集聚區，是區域高新技術產業競爭力的重要體現。借助園區科技“孵化器”機制，可發揮引導基金的倍數放大效應。

依據創業投資發育階段的差異選擇相應的運行模式，分門別類地推動引導基金。對創業投資發展處于初期階段的地區，可采用“補償基金+股權投資”的模式，以快速啟動引導基金，引導社會資本引入創業投資領域；對創業投資發展處于成長階段的地區，創業投資企業有一定實力并能進行資本經營時，可通過引入“引導基金+擔保機構”的模式，通過打造融資平臺，擴大融資規模，加速創業投資的發展；對創業投資發展處于相對成熟的地區，由于市場成熟，政策法規完善，資金人才完備，可以通過引導基金作為母基金來吸引社會投資的方式，發揮其最大的功效，促進創業投資的發展。

確定合理的回報額度、方式及退出期限，實現政府引導基金使用效益的最大化。政府出資的目的不在于盈利，而在于調整產業結構，轉變經濟增長方式，培養新的經濟增長點。因此，政府資金在確保安全性的前提下，只收取少量的固定回報。當創投企業發展成熟，政府資金應及時退出，將其權益以優惠的方式轉讓給其他專業的創業投資機構。國內外經驗表明，創業投資真正獲得收益通常需要7-10年的時間，太晚或太早退出都會影響政府引導基金的使用效果。其中，對區域經濟和科技進步能產生重大影響的重點支持項目，可根據實際情況適當延長。一般地，在達到存續期上限后，應對項目進行強制清算，以保證政府引導基金使用效益的最大化。

引入適度競爭機制，強化內部管理和監督，不斷提升引導基金的運行效果。作為“基金中的基金”，選擇基金管理人和設計基金結構及管理制度是政府創業投資引導基金運作成功的關鍵。應在政府、創投公司、科技型中小企業之間建立創業投資引導基金運作的監管與風險防范機制。在具體運作上，可讓子基金之間存在業績比拼壓力，并以業績作為未來選擇子基金的考核依據，促進提升基金的運行效果。

遵循公共財政原則，合理考核引導基金。對政府創業投資引導基金的管理和考核應遵循公共性的原則，納入公共財政考核評價體系。其中，扶持戰略性新興產業的初創期項目，可能需要付出一定的代價。這是因為戰略性新興產業從政府引導發展到能在市場上立足需要較長一段時間，期待短期內獲得回報是不現實的。早期項目的特點就是投資風險大，因此，政府引導基金要容忍一定的虧損。考核績效時，不應簡單地以引導基金的保值增值狀況和推動多少個項目上市為標準，而應以推動多少科技成果轉化、推動多少戰略性新興企業發展壯大為標準。

在具體操作方面，可以按照政策性項目和經營性項目分別考核，政策性項目主要考核具有自主知識產權的項目以及高科技、高風險的種子期項目；經營性項目投資決策時主要以經濟效益為主。通過政策性項目和經營性項目的組合，爭取最終在保本微利經營的同時實現政府的公共政策目標。

[1]孫勇.政府引導基金“全國開花” 支持戰略新型產業[N].中國高新技術產業導報，2012-05-28.

[2]季燕霞.我國地方政府間競爭的博弈論分析[J].江漢論壇，2006，(10).

F832.4

A

1002-7408（2012）12-0090-03

南通市哲學社會科學研究資助基金課題“創業投資引導基金的功能發揮與風險防范研究”研究成果。

季燕霞（1963-），女，江蘇南通人，南通大學管理學院教授，研究方向：地方公共政策與區域發展；丁武東（1962-），男，江蘇如東人，南通商貿高等職業學校副教授，研究方向：政府經濟管理。

[責任編輯：孫巍]