災害救濟與權利保護
——我國強制農業保險的法理分析

□ 何文強

（川北醫學院，四川 南充 637000）

災害救濟與權利保護
——我國強制農業保險的法理分析

□ 何文強

（川北醫學院，四川 南充 637000）

對強制性農業保險的規范已是一個不爭的事實。將購買農業保險作為農業災害救濟和其他農業資助計劃前提的足夠充分且正當的根據在于更好地保護農民的權利和彰顯農民社會保障權的基本人權地位。強制農業保險能夠使農民原來無法預期的國家無償救濟轉化為實實在在的可預期和可以救濟的權利。

強制性農業保險；災害救濟；權利保護

農業保險作為農業風險管理和災害救助的主要工具，應當保障農民經濟收入的穩定增長和確保農業的可持續發展。但是，由于農業保險法的缺位，我國農業保險沒有發揮其風險管理和災害救助的功能，目前的新農村建設的規劃又將農業保險提上議事日程。從國外農業保險立法的背景和農業保險制度變遷的歷史視角考察，農業保險的產生和發展表現為一種誘致性的制度變遷，如沒有專門的農業保險法律制度，農業保險將不可能得以穩步發展。國家和社會需要對農業保險進行法律規范已是一個不爭的事實。但農業保險立法是一項龐大而復雜的系統工程，農業保險立法對基本農業保險是否采用強制保險的原則？強制農業生產者投保的正當根據何在？本文將對此進行探討，以期有助于我國農業保險立法。

一、強制農業保險制度在國外的演進

最早建立強制農業保險制度的是日本。日本的地理位置和氣候條件經常給農業帶來巨大的災難。由巨風、干旱、病蟲害、夏季低溫造成的損失非常慘重。為了幫助農民進行農業風險管理，日本早在1929年就制定了《牲畜保險法》，開始了農業保險的嘗試。1938年又制定了專門的《農業保險法》，并于1939年4月在全國范圍內開始實施，政府就此資助15%的保險費。1947年12月開始實施《農業損失補償法》，政府又將保險費的資助標準從15%提高到50%。依據該法，在組織形式上采用“三級”共濟制度，即設在市、町、村直接承辦各種農業保險業務的共濟組合（與農協相獨立），設在都、道、府、縣承擔農業共濟組合分險業務的農業共濟聯合會，設在農林省承擔各種農業共濟組合聯合會再保險的農業共濟再保險特別會計處。此外，還建立了以各都、道、府、縣農業共濟組合聯合會為成員的“農業共濟基金”，為聯合會提供大災之年賠償資金不足時的貸款。

日本的農業保險采取強制保險與自愿保險相結合的方式，日本對關系國計民生和對農民收入影響較大并且達到一定規模的主要農作物（糧、油等）和飼養動物實行法定保險，對其他經濟型作物和寵物實行自愿投保。當一個農業共濟聯合會建立后，位于該共濟聯合會中的農民只要種植了可保農作物超過某個最大數量就自動成為該協會的會員。1957年以前，農民種植的可保農作物超過0.1公頃就必須購買農業保險。1957年以后發生了一定的變化，農民種植的可保農作物超過0.3公頃時，農業保險才是強制性的。直接經營農業保險的不是政府機構，也不是商業保險公司，而是不以盈利為目的的農業共濟組合。日本政府在對農業保險進行監督和指導的同時，給予農業保險大量的保費補貼和管理費補貼，并為農業共濟組合聯合會提供再保險。通過60多年的發展，農業保險作為一項重要的減輕自然災害損失、穩定農民收入、合理分派農業資源的有效手段，已被日本政府和生產者廣泛認同。［1］

20世紀30年代，隨著羅斯福新政的實施，美國聯邦政府災害援助政策一般是由以下三種方式進行的：一是農作物保險；二是緊急貸款；三是直接的災害救濟。災害救濟計劃受到農業生產者的普遍歡迎，但該計劃因其成本支出和鼓勵高風險區生產而受到尖銳批評。因為，災害救濟計劃鼓勵了道德風險，以及其禁止種植條款能夠刺激在貧瘠的土地上純粹為獲得補貼而進行生產的行為。［2］在1974年至1980年之間，美國政府每年大約支付了4.36億美元的災害救濟費。［3］

1980年，美國國會通過了《1980年聯邦農作物保險法》。此后。美國對農作物損失的援助主要是通過聯邦農作物保險計劃來進行的。美國《1980年聯邦農作物保險法》的主要目的是以農作物保險的補貼代替災害救濟，使農場主在遭受自然災害損失時獲得實際可靠的保障。從1980年到2000年這20年里，農業生產者除了獲得220億美元的農作物保險賠償外，還獲得了250億美元的災害救濟。經過多年的運行，《1980年聯邦農作物保險法》暴露出以下不足：第一，由于原來的災害救濟項目的不確定性和不公平性，生產者無法預先知道一旦遭受災害將得到何種程度的賠償；第二，在農作物收成不好的年份，生產者預期會得到聯邦政府的災害救濟，這就影響了生產者參加農作物保險的積極性，降低了農作物保險的參與率，對農作物保險的精算平衡造成不利影響；第三；從1989年到1994年，特別災害救濟項目的支出每年超過預算15億美元。因此，1994年美國國會對《1980年聯邦農作物保險法》進行了修改，頒布了現行的《1994年聯邦農作物保險法》。該法間接地實行了強制保險制度：建立了農作物大災保險項目，①大災保險，是對農業生產者提供的一種基本保險種，聯邦農業保險公司按農作物產量的50%和期貨價格的55%承保，保險費全部由聯邦政府支付，農民對每縣的每種農作物只需交納50美元的行政管理費，1999年提高到60美元，但一個農業生產者對所有縣的所有愿投保的農作物交納的行政管理費最多不超過600美元，并且對聯邦農業保險公司認定的資源有限的農業生產者免去行政管理費。United States Code TITLE 7－AGRICULTURE Chapter 36.Crop Insurance Section 1508.所有的生產者都必須為需要的農作物投大災保險，否則在本農作物保險年度將沒有資格獲得任何災害救助利益；取消了特別災害救濟項目；參加農作物保險是獲得聯邦政府所提供的價格支持、生產調整服務、支農信貸、公共準備基金等項目的前提。［4］

菲律賓政府十分重視發揮農業保險在實施農業生產計劃中的風險保障作用。1978年政府就開展了以增加水稻生產為主的農業技術革新計劃，研究推出農業保險計劃并成立了專門的農業保險經辦機構 （農作物保險公司）。近20余年來，農業保險計劃不僅有力地保障了農業生產計劃的實施，而且形成了一套較為完整的農業保險體系。保障風險為一切險，包括：臺風、洪水、干旱、火山噴發、所有病蟲害，但疏忽損失除外。分別由政府和貸款機構承擔保費補貼。在政府信用監管計劃下為水稻、玉米生產而獲得生產貸款的農民必須強制參加水稻農作物保險。［5］從實行效果看，貸款農民對強制參加保險并無不滿，其主要原因是保費補貼很高。與此同時，由于受到政府農業信貸政策的鼓舞，自籌資金農民自愿參加保險的戶數也在不斷增加。

二、我國強制農業保險的法理依據

農業保險合同是經由意思表示而形成的民事法律行為，是一種民事法律關系，合同雙方當事人應當遵循意思自治原則，不得彼此強制。但從國外農業保險的法律制度看，如前所述，立法除采用自愿原則外，在不同程度和不同方面實行了強制保險。在我國農業保險立法的理論探討中，有的學者認為，我國應當遵循國外的做法，對基本保險采用強制原則。但對農業保險是否實行強制保險，學界一直爭論不休。反對在農業保險中實行強制投保的學者主要有以下兩個理由：

其一，我國《保險法》第4條規定：“從事保險活動必須遵守法律、行政法規，尊重社會公德，遵循自愿原則。”《中華人民共和國農業法》第46條規定：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”

其二，農業保險監管技術手段滯后。強制農業保險需要完善的監管手段來防止農業保險中道德風險和監管權力市場上的尋租與創租行為，但由于沒有科學的監管技術，以及監管成本的高昂可能最終導致強制農業保險無疾而終。而主張在我國未來農業保險法中采用強制保險原則的學者們也從不同角度尋求正當化根據。有的從保險經營的大數法則的要求、避免逆向選擇、有效防止道德危險的角度論證后認為我國農業保險應當采用強制保險原則。［6］經濟學家則更多地從效率的角度論證農業保險應當采用強制保險.庹國柱認為，為了農業保險的整體效率和提高農民對農業保險的參與率，我國未來農業保險法應當實行強制保險。［7］（p249－252）

雖然上述反對理由在不同方面和不同程度上具有合理性，但這些觀點并不能成為否定強制性農業保險的充分根據。其一，我國保險法和農業法對農業保險實行自愿原則的規定是針對純商業保險而言的，對準公共產品性質的政策性農業保險并不具有約束力，在未來我國制定《農業保險法》時，將重新確定其原則。其法律依據是我國《保險法》第8章附則第155條：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”其二，通過農業保險監管技術手段的創新，在我國未來的農業保險法中明確規定在農業部內建立相對高度獨立、具有充分職權的農業風險管理局，并由它來監管農業保險和管理其他農業風險。未來的農業風險管理局將保持農業保險監管高度透明，用平實的、易懂的和非專業的語言起草農業保險合同以及監管規則并確保農業保險監管規則的有效遵守，由此能夠降低監管成本，從而實現農業保險監管的內在目標——農業保險的可靠性、合理性、公平性和安全性及外在目標——國家用公共財政支持農業和農村發展，進而確保農業保險的持續、健康地發展。

筆者主張國家對基本農業保險實行強制性保險，但單純從保險技術和經濟效率方面尋找強制農業保險立法的理由實難充分。其一，上述支持觀點從農業保險的技術和效率角度來論證強制農業保險，固然有一定的合理性，但為了避免逆向選擇、有效防止道德危險，農業保險合同從技術上可以規定免賠額與共保條款，或者建立損失由保險人和被保險人共同分擔風險的其他機制來實現。其二，通過強制保險來強迫低風險地區的農業生產者投保雖然能減少逆向選擇，但是，強制保險通常會減少這些投保者獲得的好處，在政治上并不受歡迎。［8］其三，大幅度地提高對投保農民的保費補貼和行政管理費的資助，農民的參保率就會提高。美國、日本和菲律賓的農業保險發展歷史就對此做了很好的詮釋。其四，對農業保險法律、法規的制定和執行者來說，效率標準并不通常是支配性的目標。任何國家的農業保險計劃都必須從該國更廣泛的社會政治意義上來考慮。因為，經濟原則意味著人們或者以一個預先給定的，可以支配的投資總額獲得盡可能高的收益；或者相反，如果作為目標的收益是預先給定的，則以盡可能少的投資來達到既定的目標。在第一種情況下，人們追求收益的最大化，在第二種情況下則追求費用的最小化。但從這個原則中個別推導出來的經濟規則與倫理準則或法律原則無關，在這個意義上的經濟觀察并不涉及價值判斷。在現實中，經濟上的合乎規律性必須與倫理準則和法律要求相一致。［9］（p92）因此，除上述保險技術和經濟效率方面的理由之外，我們還必須從法理路徑中來尋求強制農業保險的充分且正當的依據。

在本文語境下，強制性農業保險是指國家農業保險公司對基本農作物按產量的60%和期貨價格的65%承保，對投保的農業生產者進行大部分保費補貼或免保費，投保農業生產者交納適當的行政管理費，并且對國家農業保險公司認定的資源有限的農業生產者免去行政管理費。所有的農業生產者都必須為需要的法定的農作物投保此險種，否則在本農作物保險年度將沒有資格獲得任何災害救助利益，也不能獲得政府所提供的價格支持、生產調整服務、支農信貸等項目的支持。

強制農業保險和一般的強制合同不同，它不與責任相連，而與權利相關。也就是說，如農業生產者沒有購買強制農業保險，并不會承擔私法上的侵權責任、締約過失責任和公法上的責任 （包括行政責任和刑事責任），但將失去國家的農業災害救濟、農業支持計劃以及緊急貸款計劃所給予的權利。但農民在災后獲得社會救濟的社會保障權是我國《憲法》所確認和保護的權利，也是國家的一種憲法責任和法律責任。其具體體現在現行《憲法》第14條第3款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”第33條第3款：“國家尊重和保障人權。”如果農民沒有參加農業保險，就不能獲得政府本應支付的災害救濟，對目前我國大多數還靠土地生存的農民來說，在一定程度上就是侵害了農民的社會保障權，也就是侵害了農民的生存權，進一步說就是侵犯了農民的基本人權。因此，農民將面臨著兩難選擇，要么購買保險，要么失去應有的救濟。農業保險的目的就在于幫助農民提高風險管理水平，保障農民經濟收入的穩定增長，全面增進農村的社會福利，讓農民共享國家改革和社會發展的成果。但對沒有購買農業保險的農民來說，作為手段的農業保險與其目標相背離，不具有合乎目的性的本質。將購買農業保險設定為農民獲得國家救濟的前置條件是否與此相悖？對此問題的理性回答就是對強制農業保險的充分且正當的根據的合理求證。

當立法者為了實現一定的正義準則而擬訂法律時，必須研究大量的技術問題。解決問題的方案不能輕易地從一般的正義準則中推導出。這里更多的是關于相應的規則的合乎目的性，以高效率地和同時謹慎地（顧及其他法益）實現立法者的目的。［10］（p279）我國農業保險法的立法目的在于將農業保險作為農業支持工具，確保農業可持續發展和以農業保險作為支農性收入再分配手段，保障農民經濟收入的穩定增長，推動農業和農村發展的實現。本文認為，將購買農業保險作為農業災害救濟和其他農業資助計劃的前提的足夠充分且正當的根據在于，更好地保護農民的權利和彰顯農民社會保障權的基本人權地位。

雖然農業災害救濟是國家的一種憲法和法律責任，是一種社會保障，表現為一種國家責任、一種政府行為，但長期以來，我國農業救災面較小，救濟標準相對較低，農業災害救濟無法可依，缺乏必要的程序，救災資金被截留、挪做它用的現象經常發生，因此，現實的圖景是農業災害所造成的損失幾乎全部由農民自己承擔。①據民政部《2001年中國民政事業統計公報》，當年中央和地方各級政府投入救災資金40多億元，受災人口3.7億，成災人口2.6億，救濟了15%左右的受災人口約6000多萬人，平均每人不足一百元。2006年6月25日，陜西省大荔縣境內發生罕見的大風、冰雹災害，經濟損失十分嚴重。僅埝橋鄉受災土地面積就超過了3萬畝，經濟損失至少也有1000萬元。損失超過1萬元的埝橋鄉黃營村老趙最近拿到了鄉政府發給的救災款——一共9元。老趙家有9口人，平均每人1元錢。老趙說：“一人1塊錢，你說能買啥，連1斤面粉都買不來，這不是耍咱嗎？”（據2006年10月31日《華商報》報道）2004年6月23日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會所作的審計報告卻點名指出：“2003年云南大姚地震救災資金管理使用中，截至2004年3月，中央財政下撥的1.2億元特大自然災害救濟補助費，仍有5174萬元滯留在縣級財政；有關部門擠占挪用救災資金4111萬元，主要用于平衡預算、興建樓堂館所及招待費開支等。”在現行的農業救災體制下，農民受災后，如果國家不給予救濟（或救濟太少），盡管社會保障權是公民（當然包括農民在內）的憲法權利，但農民的此項權利卻無法得到救濟。因為，我國的行政訴訟法和行政復議法并沒有將此納入其規范范圍內。農民災后獲得國家救濟的權利受到侵犯不屬于 《中華人民共和國行政訴訟法》第11條和《中華人民共和國行政復議法》第6條規定的救濟范圍。也就是說，農民在受災后如果沒有得到國家的救濟，不能僅以自己的社會保障權受到侵害而提起行政訴訟和行政復議。同時，我國憲法對公民社會保障權 （當然包括農民的災后獲得國家救濟的權利在內）的保護也存在一定缺陷：第一，社會保障權在憲法中的法權性質不清晰明確，相關主體（在社會保障中主要即公民與國家）的權利義務也就難以分明；第二，憲法規定的許多基本權利事實上處在虛置狀態，有部分長期停留在憲法文本中，缺少成為實有權利的必要渠道。最主要的問題在于，我國憲法的非司法化。由于沒有憲法訴訟制度，憲法規定的公民的基本權利不能直接在司法中適用，因此，公民的憲法性權利得不到司法的有力保護，尤其是當憲法權利沒有得到部門法的具體保障時，情況更為嚴重。缺乏可訴性的權利只是紙上的權利，而無法獲得救濟的權利，也不會得到認真地對待。上世紀60－70年代，美國著名的法理學家羅納德·德沃金提出一個著名的論題：認真對待權利。他認為，“如果政府不給予法律獲得尊重的權利，它就不能夠重建人們對法律的尊重，如果政府不認真對待權利，那么它也不能夠認真地對待法律。”［11］（p270）

保護農民在災后獲得社會救濟的社會保障權根源于社會正義的思想，它是對所有舊的關于交換正義或者分配正義思想的現代重塑。托馬斯·馮·阿奎那根據形式將正義劃分為交換正義、分配正義和法律正義。他認為，交換正義（衡平的正義）是規范個人之間的行為；分配正義是規范社會整體（國家）對個人之間的關系；法律正義是調整個人在對公共福利的義務中與整體的關系，包括對法律的重視。在現代法治國家中，法律正義的意義尤為重要。霍恩認為，分配正義，是指國家根據其收入和適當性對其公民的財產和利益提高保障。根據社會正義和社會保障準則，國家有義務保障所有人獲得有尊嚴的生存最低標準；另外，立法者應從社會正義和社會保障意義上來塑造社會關系。［12］（p305）

用強制農業保險代替無償的農業災害救濟可以更好地保護農民的權利。農業保險是農業生產者和保險人之間的合同關系，屬債權法上契約之一種，因為經雙方意思表示達成合意，合同成立生效 。農業保險合同明確了雙方的權利與義務，就將不確定的災害救濟變為確定的利益。當農業災害發生后，受災農民就可以依照合同的約定請求保險賠償，保險公司也將按照合同的約定支付賠償金，否則，農民可依法請求人民法院強制執行。農業保險合同將在整個農業災害救濟中為經常可發生的機會主義和未能預料的突發事件提供確定的救濟，并成為農業風險管理的主要工具，為農業和農村的安全提供保證。因此，強制農業保險使農民原來無法預期的國家無償救濟轉化為實實在在的可預期和可以救濟的權利，憲法規定的社會保障權就能得到具體的實現和切實的保證。

政府的緊急救災援助在政治上非常受歡迎，也很直接，然而緊急救災援助計劃導致了許多特別問題的出現。主要表現在我國現行的農業救災制度既沒有更好地保護農民的權利也沒有真正維護社會公共利益，現代法治國家的法律正義、分配正義和社會正義沒有在我國農業災害救濟中得以實現，它還給農民的災后救濟造成了不確定性，因為只有在農業災害發生后援助才具有可獲得性，但對那些遭受了范圍較小的自然災害的農民來說，由于缺乏社會關注和公共支持，他們將不能得到緊急救災援助；那些從農業緊急救災援助中獲得最大利益的農民是來自高農業風險生產區和有更大的政治影響力的地區。由緊急救災援助存在的不可靠性、援助的數量和時間表的不確定性而造成的災害救濟非常大的隨意性，使得它不能作為長期的農業風險管理工具的一部分。與此相反，強制農業保險能夠幫助農民做出更好的長期的風險管理決定，還可以提高銀行給農民貸款的愿意度。再者，根據農業保險法的規定，賠償數額也將大于國家的無償救濟，能夠真正實現農民的社會保障權。

綜上，在我國未來農業保險立法時，應在農業保險法中明確規定強制性農業保險制度，但強制農業保險不應是農業保險的全部范式。強制農業保險能保證農民的基本生活，但不能給農民帶來更多的福利。因此，農業保險法除了規定強制農業保險外，還應給農民更多的自由選擇，即提供不同的農業保險產品，由農民根據自己的實際情況進行成本收益權衡后做出購買與否、購買何種保險的選擇。此外，強制農業保險不能完全代替農業災害救濟，即使在農業保險法律制度非常發達和健全的美國，政府每年都制定農業撥款法案，進行農業災害特別援助。對那些在高風險地區進行農業生產的農民和種植的農作物不能得到農業保險計劃支持的農民來說，在發生農業災害后，他們將有資格和權利在國家的非保險援助計劃下直接獲得資助。因此，國家在強制農業保險之外，還應該建立國家的非保險農業援助法律制度。

［1］Evolution of the Crop Insurance Program in Japan Toyoji Yamauchi［EB ／OL］.http： ／／www.ifpri.org／pubs／books／Hazell86 ／Hazell86ch13.pdf.

［2］Miller.T.A.and A.S.Walter.Options for Improvement Government Programs that Cover Crop Losses Caused by Natural Hazards.”USDA Economic Research Service ERS.No.654.March 1977.

［3］Chite.R.M.Federal Crop Insurance：Background and Current Issues 1988”，Congressional Research Service Report No.88－739 ENR.December 1988.

［4］United States Code TITLE 7－AGRICULTURE Chapter 36.Crop Insurance Section 1521.

［5］PRESIDENTIAL DECREE No.1733 October 21，1980，Section 4 of Presidential Decree No.1467.

［6］施曉琳.我國農業保險立法原則及組織體系構建［J］.財經理論與實踐（雙月刊），2000，（106）.

［7］庹國柱.中國農業保險與農村社會保障制度研究［M］.首都經貿大學出版社，2002.

［8］（Appel，D.，R.B.Lord and S.Harrington.“The Agricultural Research，Extension and Edcation Reform Act of 1998，Section 535 Crop Insurance Study，”Milliman and Robertson，July23，1999.

［9］［10］［12］（德）N·霍恩.法律科學與法哲學導論［M］.羅麗譯.法律出版社，2004.

［11］（美）羅納德·德沃金.認真對待權利［M］.信春鷹，吳玉章譯.中國大百科全書出版社，1998.

（責任編輯：徐 虹）

Relieving Disaster and Protecting Right——Analysis of Legal Principle of Coercing Agricultural Insurance in Our Country

He Wenqiang

It is an undoubted fact that we are hunger for criterion of coercing agricultural insurance.Taking purchasing agricultural insurance as premise of relief of agricultural disaster and other plans of agricultural assistance is sufficiently and justly based on safeguarding the rights of farmers better and honors the right of social safeguarding to farmers as basic human rights.Coercing agricultural insurance could make former unexpected volunteer relief transform into substantial、expectable and relievable rights.

coercing agricultural insurance；relieving disaster；protecting right

D922.4

A

1007－8207（2012）07－0103－05

2011－12－23

何文強 （1971—），男，川北醫學院人文社科學院副教授，法學博士，研究方向為保險法和經濟法。

本文系教育部人文社會科學研究一般項目 “政策性農業保險監管研究：國際比較與國內路徑選擇”的階段性成果，項目編號：10YJC820040。