流動人口社會保障：中央政府與地方政府激勵機制的錯位

劉娟鳳

流動人口社會保障：中央政府與地方政府激勵機制的錯位

劉娟鳳

21世紀初期，中國政府開始重視現代社會保障體系的建立，無法被傳統體制直接吸納的流動人口成為建立社會保障體系中非常重要的部分。現有社會保障體系已經可以吸納流動人口，但針對流動人口的社會保障體系仍然存在著碎片化、便攜性差和保障水平低的問題。中央政府與地方政府在流動人口的社會保障問題上存在明顯的激勵錯位。中央政府重視流動人口社會保障問題的主要動機是社會管理與政治合法性的需求;地方政府則是財政與官員晉升的動機。激勵機制的錯位導致中央傾向于統合社會保障體系，而地方則傾向于保持差異，減少銜接。

流動人口;社會保障;省級統籌;戶籍制度;統賬結合

一、建立流動人口社會保障體系的背景

第六次全國人口普查的數據表明，2010年，全國流動人口數量已經達到22142萬人，占全國總人口的16.16%。〔1〕極其龐大的人口流動顯示了中國市場經濟的活力與城市化進程的迅速發展，但同時它也給社會管理帶來了巨大的挑戰。在這個過程中，流動人口的社會保障問題日趨凸顯，并且隨著人口和經濟的發展變化而變得日益緊迫。1997年亞洲金融危機之后，中國政府就開始強調拉動國內需求，擴大國內市場。在第十一個五年計劃 (2006～2010年)中，中國正式提出要建立基本的社會保險和社會保障網絡。在“十二五”規劃中，社會保障被列為建立健全基本公共服務體系的重要組成部分。中國政府在進一步推進經濟發展的過程中認識到建立一個綜合和系統的福利保障體系的重要性。隨著中國致力于建立全國社會保障體系，流動人口的社會保障問題成為除了城鎮與農村二元社會保障體系之外的第三個重大問題。

中國建立全國性的社會保障體系時面臨一個特殊的狀況，即計劃經濟體制時代遺留的城鄉區別待遇和戶籍制度。前者表現為城鎮地區建立全面的福利保障，而農村地區則沒有。因而，這也意味著城鎮戶籍身份是獲得社會保障的先決條件。在當代中國社會，戶籍身份成為資源和權力有差別分配的合法化標準和依據，一個人在某一地區如果沒有當地戶口，就不能享有其他人同等的居住、就業、受教育以及政治參與的權利。〔2〕在計劃經濟時期，這種制度設計雖然導致了巨大的城鄉差異，但它適應計劃經濟的模式和社會管理需求。當改革開放與市場經濟逐漸展開并快速發展時，傳統的管理制度都受到了挑戰。對于社會整體而言，市場經濟體制需要政府的干預，解決社會保障、教育和醫療等社會保護的問題。在中國，這不只是從無到有建立一個新的保障體系的問題，而是改革一個舊的體制，并且確立一個新的原則。

流動人口的社會保障是各種矛盾和問題的集中點。對于傳統的體制而言，流動人口是一群特殊并且無法被既有體制直接容納的群體。隨著中國政府逐漸認識到建立社會保障體系的重要性，并逐步地采取具體措施建立一個全國性的體系，針對流動人口的社會保障正在發生變化。

二、當前流動人口社會保障體系的特征

2006年以來，中央政府通過《國務院關于解決農民工問題的若干意見》等一系列重要文件提出了針對流動人口社會保障的指導思想，即“低費率、廣覆蓋和可轉移”。在解決中國極其龐大的流動人口的社會保障問題上，中央政府提供了指導性的意見和行政規定，并且對各省進行了財政上的補貼。應該說，流動人口作為中華人民共和國的公民和納稅人，并不因為離開其戶籍所在地而喪失任何合法享有的權利，但是，由于中國城鄉二元社會結構和現有制度設置中不合理因素的存在，絕大多數流動人口沒有被納入到流入地的福利與公共產品分配體系中。〔3〕更值得注意的是，近幾年，中央政府針對社會保障的銜接問題出臺了相關的解決方案，反而卻導致了一部分流動人口的退保潮，如廣東省在2002～2006年間的退保人數就是逐年上升，年增長率達到16.95%。對于參加了既有社會保障體制的流動人口來說，他們的社會保障體系呈現出三個主要的特征：碎片化、便攜性差、水平低。

第一，碎片化。〔4〕吸納流動人口參保的模式至少有三種：城保、農保、綜保。有的地區，如廣東沿海省份，將流動人口納入城鎮基本保險制度，即“城保”;有的地區則將其納入農民基本保險制度，即“農保”;還有一些地區探索為流動人口建立獨立的社會保障制度，即“綜保”。在這三種模式之下又有更小碎片。在采取“城保”模式的江蘇省吳江市，外來流動人口從業人員被分割在3個不同的制度之中：一是雇用外地城鎮戶籍勞動者的單位按19%繳費;二是雇用外地農村戶口勞動者即農民工的城鎮企業按13%繳費;三是雇用外地農民工的開發區企業按10%繳費。〔5〕長期以來，我國社會保障制度的統籌層次都是在縣級，全國總共有2000多個發展水平極不平衡的統籌單位。1998年國務院發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，提出了加快社會保障的省級統籌，但省級統籌的工作至今還在進行中。由于地區經濟和社會發展的巨大差異，社會保障制度在繳費和待遇方面差別較大。這是導致流動人口的社會保障制度呈現出“碎片化”傾向的重要原因。碎片化的狀態也導致了不同的社會保障系統之間和不同的地區之間缺乏有效的銜接。

第二，便攜性差。我國對傳統福利制度的改革走的是統賬結合的模式，但是這種模式更適合具有城鎮戶籍或流動性較低的居民，并不適用于流動人口。這種制度設計是在國企改革過程中為解決下崗職工的保障問題而出現的。統賬結合的保障制度使得流動人口無法隨身攜帶統籌賬戶。“流動人口異地流動時只能帶走個人賬戶資產，導致‘便攜性損失’十分嚴重，流動人口參保、退保行為日益頻繁。”〔6〕便攜性差實際上意味著社會保障的不可流動性。戶籍制度的限制是一個重要的制度原因，戶籍制度也因此遭到了各種批評。除此之外，各個地區社會保障制度的差異和無法銜接也是一個非常重要的因素。事實上，在這兩個原因背后有更深層的原因，即城鄉和各地區在經濟和社會發展上的巨大差異。僅僅通過制度上的設計很難解決這個問題。

第三，水平低。現有的流動人口在參保率上普遍低于城鎮戶籍人口，而參保的流動人口在保障水平上也普遍低于后者。便攜性損失是導致流動人口最終獲得的保障水平低的一個重要原因。除此之外，在社會保障繳費中，個人繳費的部分由于考慮到流動人口工資較低的狀況而偏低，而在單位繳費的比例和繳費基數，以及轉移到個人賬戶的比重方面，流動人口的待遇也比具有當地戶籍的居民要低。流動人口的繳費基數也不同于城鎮企業職工，大多是城鎮繳費基數的60%或者上一年度的最低工資。

從發展趨勢來看，流動人口的社會保障從無到有是一個很大的進步，但是為流動人口建立的社會保障體系并沒有真正跨越戶籍制和城鄉差別對待的制度性障礙。在現階段，流動人口的社會保障體系并不能真正有效地解決既有的問題，如公平性和貧富分化的問題等等。在可以預見的未來，我們也很難看到制度性障礙的消失。新的社會保障體系能為流動人口帶來多大的收益，抑或只是將原來的差異對待制度化，用一種新的制度形式排斥這個特殊群體?本文認為，在解決流動人口的社會保障過程中，中央政府與地方政府激勵機制的錯位是造成現有流動人口社會保障體系問題的重要原因。對于中央政府而言，為如此龐大的流動人口提供社會保障是迫在眉睫的管理問題，它不僅影響經濟和社會的穩定，而且直接影響政府的合法性。對于地方政府而言，流動人口的社會保障問題是一個重要的政績工程，它不僅涉及到地方可以從中央獲得多少財政補貼，而且直接影響著官員的升遷問題。

三、中央政府的目標及其激勵機制

(一)中央政府的目標

中央政府開始重視并將流動人口的社會保障正式納入工作議程始于2007年。進入21世紀初期，中央政府相繼出臺了各種針對流動人口尤其是農民工的社會保障和保險的政策措施，如《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》、《關于開展農民工參加醫療保險專項擴面行動的通知》等等。2007年中央政府提出要為流動人口尤其是農民工人建立符合其特點的社會保障制度，并且工作的重點是推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作。同時也提出要抓緊研究制定社會保險關系跨地區轉移接續辦法。2008年，中央政府要求加快省級統籌步伐和制定全國統一的社會保險關系轉續辦法。全國財政用于社會保障支出五年累計1.95萬億元，比前五年增長1.41倍。2009年，中央政府要求各地全面推進省級統籌，出臺養老保險關系轉移接續辦法，在財政上加大投入，并且重點做好流動人口的參保工作。中央財政擬投入社會保障資金2930億元，與上一年增長17.6%。2010年，中央政府提出普遍建立養老保險省級統籌制度并出臺包括農民工在內的城鎮企業職工養老保險關系轉移接續辦法。在推進戶籍改革制度的過程中，中央政府要求放寬中小城市和小城鎮落戶的條件，有計劃有步驟地實現農民工在社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。積極推進農民工參加社會保險。2011年養老保險關系的跨省轉移接續成為中央政府的工作內容。在積極穩妥地推進城市化的過程中，因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。2012年，中央政府進一步提出積極穩妥推進戶籍管理制度改革，推動實行居住證制度，為流動人口提供更好服務，其目的是強化政府的社會管理和公共服務職能。

從這個發展過程中，我們可以看到中央政府的目標非常明確，即建立一個全國性的統一的社會保障體系。2012年，中央政府將加快發放全國統一的社會保障卡作為未來社會保障工作的重要內容。戶籍制度和區別對待等制度性的問題也已經進入改革的進程。可以說，流動人口的社會保障制度已經觸及到問題的根本。

(二)中央政府的激勵機制

對于中央政府而言，解決流動人口的社會保障問題有兩個主要的激勵機制：一是社會管理與社會控制，二是政治合法性。這兩個激勵機制決定了中央政府在流動人口社會保障工作中的目標。管理流動人口的重要性不言而喻，但如何管理是一個相對較新的問題。戶籍制度曾經是一個非常有效的制度，但卻無法適應市場經濟的需要。

首先，社會保障是社會管理和社會控制中非常重要的一種手段。從早期英國的《濟貧法》和德國的社會保險政策來看，為社會成員提供社會保障是一種積極的社會管理方式，相比較消極地回應社會的需求而言，主動提供社會保障更有利于政府把握社會發展的步驟。更重要的是，有效的社會管理是維持穩定的社會和經濟秩序的基礎。對于市場經濟的發展而言，社會保障體系是一個不可或缺的輔助手段。它不僅影響著勞動力的自由流動，而且影響著勞動力的素質、效率和再生產。此外，從政府管理的角度來看，建立社會保障體系也是中國政府實行政府職能轉變的重要方式和內容。

其次，除了社會管理之外，政治合法性是更根本的一個問題。從工具的意義上來說，為流動人口提供社會保障會獲得他們對中央政府的支持和認可。“社會主義和諧社會”是新的中央領導集體對中國經濟和社會發展目標的定位。中共十七大不但強調了構建社會主義和諧社會的重要性，并對改善民生為重點的社會建設作了全面部署。社會保障作為構建和諧社會的重要基礎，是關乎和諧社會構建和持久維持的基礎。建立完整的社會保障制度是構建和諧社會的一項急迫任務。中央政府提出的“廣覆蓋、低費率和可轉移”的方針是在全面和迅速地推行社會保障，任何社會成員都沒有被排斥在外。可以說，中國在社會保障體系方面的改革與發展是繼經濟改革之后最重要的改革。中央政府希望通過建立一個覆蓋全社會的社會保障體系來解決前期市場經濟改革過程中出現的各種社會問題，如工人下崗、貧富差距，以及社會穩定等等。

在解決流動人口社會保障體系的碎片化問題上，中央政府開始了制度改革中最困難的一環，即戶籍制度的改革。放松中小城市的入戶條件，為有條件轉變為市民的流動人口提供戶籍上的便利等都已納入中央政府的工作日程。將社會保障體系的統籌層次從縣級提高到省級是解決碎片化問題的另一項重要舉措。中央政府在要求省級政府提高社會保障統籌層次的同時給予了大量的社會保障補貼。1998年至2001年，國家財政對養老保險的補貼中，90%以上均來源于中央財政，地方財政不足10%。提高社會保障統籌層次對解決省內流動人口的社會保障問題具有非常重要的意義。在跨省流動人口的社會保障方面，中央政府實際上主要還是通過對地方政府的財政轉移來實現補貼的，并沒有專門針對流動人口的補貼措施。

社會保障的便攜性對于流動人口來說是最重要的問題之一。中央政府的政策方向是提高便攜性，實現社會保障的轉移和接續，真正實現社會保障對流動人口的覆蓋。2009年中央政府發布了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，試圖通過行政手段對不同的統籌單位進行一次整合。盡管《暫行辦法》的實際效果還未能全部顯現出來，但是中央政府的舉措是試圖克服各種制度和地區差異，實現社會保障在全國范圍的統一。當然，這還有很長一段路要走。

流動人口的社會保障水平較低是一個階段性的問題，中央政府首先解決的是從無到有的問題。社會保障水平在很大程度上是一個財政資源的問題，因此隨著社會保障制度的逐漸完善，社會保障水平會有一個逐步提高的過程。較低水平的社會保障體系不僅使各地能夠迅速地將流動人口納入社會保障體系，而且為這個體系的可持續發展奠定了基礎。總體上說，中央政府積極推進社會保障工作的進行有著深層的原因和動機。

四、地方政府的目標及其激勵

(一)地方政府的目標：省級統籌

隨著中央政府對社會保障工作的重視，并對地方政府提出了明確的工作目標和要求，地方政府現階段的主要目標是實現社會保障的省級統籌，提高社會保障的統籌層次。2009年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度，但并未實施到位。截至2010年10月，根據人力資源和社會保障部的評估，全國有25個省級單位達到了省級統籌的標準。2012年廣東省政府提出“完善養老保險省級統籌，加快統一養老保險繳費基數和比例”。北京政府則要求“出臺養老保險補繳政策，實現養老保險關系轉移接續”。省級統籌對于解決省內流動人口社會保障的轉移和接續作用甚大，而跨省的流動人口則只能依靠中央政府的政策才能實現這點。地方政府幾乎沒有激勵去實現這種跨省的制度銜接。這當然與中國政府的體制結構關系密切，社會保障工作主要是由地方政府實際完成的一項任務。對于地方政府而言，針對流動人口的社會保障工作是一項政績工程，不僅影響著中央政府對省級財政的補貼和省級財政，還影響了地方官員的晉升。

由于中央政府給予了地方政府在社會保障工作中的行政裁量權，因此各地實現社會保障省級統籌的過程中針對流動人口提供了不同的社會保障模式。各地流動人口社會保障的四種模式是：城保模式，區別對待 (如廣東);次城堡模式，專門對待 (如北京、重慶);綜合保險模式 (如上海);農保模式。城保或次城保模式是將流動人口納入城鎮的保障體系，但與戶籍制度沖突，流動人口實際能夠獲得的社會保障只有很小的一部分;綜合模式是專門針對流動人口建立社會保障賬戶，但無法與其他體系進行轉移和接續，制度成本很高;農保模式是納入農村保障體系，但城鄉差異固化。〔7〕從地方政府實行的這幾種模式來看，流動人口社會保障的便攜性都較差，能夠轉移接續的基本只有個人賬戶中的一部分。在現有的社會保障體系中，單位繳費是其主體，但單位繳費納入個人賬戶的比重較低，而且個人賬戶還存在是否做實的問題。對于流動人口而言，他們所能攜帶的基本上也只是個人賬戶中的社會保障金。大多數流動人口最終會回到戶籍所在地領取社會保障金。流動人口統籌賬戶中的絕大多數都留在了當時的流入地，因此地方政府，尤其是流動人口較多的省份，會根據當地的狀況自行決定流動人口的社會保障。其目的是將流動人口的社會保障更好得納入省級統籌的范圍中。

(二)地方政府的激勵：財政考量與晉升

從歷年的各省政府工作報告中我們可以看出，建立或改革省內的社會保障體系是依照中央政府的指示而開始進行的一項工作。地方政府自身并沒有主動為流動人口提供社會保障的動機。為流動人口提供社會保障，無論對流動人口的流入地還是流出地來說都有很大的財政風險。對于流入地而言，像廣東等地，現在不得不面臨退保的問題;而對流出地而言，流動人口一旦回戶籍地領取社會保障金，那么當地財政就得為沒有收取任何繳費的統籌賬戶買單。

流動人口社會保障的碎片化和便攜性問題在地方政府的財政考量中很可能會變成無法解決。“便攜性損失” (portability loss)不但不可避免，而且逐步地制度化。出于財政的考量，地方政府一方面會為流動人口提供一定的社會保障，這是獲取中央財政補貼的重要方式;另一方面，流入地的地方政府傾向于降低流動人口社會保障的可轉移度;流出地的地方政府會傾向于降低其可銜接性。這兩者都增加了流動人口社會保障的便攜性損失。據測算，在2002—2007年的6年間，僅廣東省的便攜性損失至少高達700億元，這些損失沉淀在廣東，大約占廣東省養老保險基金累計余額的三分之一左右。〔8〕

2009年的《暫行辦法》考慮到了轉出地和轉入地的積極性，但是并沒有解決領取地發放養老金的積極性問題。由于戶籍制度的限制，大多數流動人口會回到戶籍所在地領取社會保障金。而這些地區往往也是經濟欠發達地區，它們很難在財政上補貼流動人口無法攜帶的統籌部分。中央用于社會保障體系的轉移支付只分配到省一級，缺乏橫向轉移支付體系。但是流動人口的社會保障問題大多是地區之間的橫向轉移接續。

財政考量的另一個表現則是社會保障基金的狀況。在社會保障基金的投入上，無條件、負擔重的地方往往可以少投入甚至不投入，完全依賴中央財政補貼。在各個地區，社會保障基金都出現過被挪用和濫用的情況。盡管這是另外一個問題，但它顯示了社會保障基金的運用常常受到地方政府的干預和地方利益的驅動。

除了財政考慮外，晉升則是另一個非常重要的激勵。周黎安在研究中國經濟發展時提出了中國地方官員的治理模式是“晉升錦標賽治理模式”〔9〕，這種模式與中國的快速發展及其各種特有問題存在著內在的關聯。地方官員的任何積極行為都圍繞著晉升的評價標準。由于中央政府掌握著地方的人事任免權，因此它可以通過改變評價標準來改變地方官員的行為。地方官員則會根據本地的實際狀況選擇有利于自己的策略。流動人口社會保障的問題實際上是區域經濟發展不平衡的間接后果。地區經濟社會發展水平的差異不僅直接影響其社會保障支付能力的差異，社會保障的繳費基數和領取基數的差異，而且使得各個地方采取不同的社會保障模式。對于地方官員來說，保持這種差異是非常有意義的。它提高了地方官員在晉升錦標賽中的辨識度。

五、結論

綜上所述，中央與地方在流動人口的社會保障問題上存在明顯的激勵錯位。中央政府重視流動人口社會保障問題的主要動機是社會管理與政治合法性的需求;地方政府則是財政與官員晉升的動機。激勵機制的錯位導致中央傾向于統合社會保障體系，而地方則傾向于保持差異，減少銜接。對于流動人口而言，這兩種激勵機制所產生的結果是積極還是消極現在還未為可知，它們構成了流動人口社會保障問題的重要背景。為流動人口建立的社會保障體系并沒有真正跨越戶籍制和城鄉差別對待的制度性障礙。在解決流動人口的社會保障過程中，中央政府與地方政府激勵機制的錯位是造成現有流動人口社會保障體系問題的重要原因。

〔1〕國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報 (第1號)〔N〕.人民日報，2011-04-29.

〔2〕陸益龍.戶籍制度——控制與社會差別〔M〕.北京：商務印書館，2003.445-446.

〔3〕熊光清.流動人口的增長態勢、權利特征與權利救濟〔J〕.社會科學研究，2010，(1).

〔4〕鄭秉文.中國社會保障“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源〔J〕.甘肅社會科學，2009，(3).

〔5〕［6〕鄭秉文.改革開放30年中國流動人口社會保障的發展與挑戰〔J〕.中國人口科學，2008，(5).

〔7〕黃匡時，嘎日達.流動人口的社會保障陷阱和社會保障的流動陷阱〔J〕.西部論壇，2011，(6).

〔8〕鄭秉文.養老保險關系轉移接續影響億萬人生活〔N〕.上海證券報，2010-01-30.

［9〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〔J〕.經濟研究，2007，(7).

D632.1

A

1008-9187-(2012)06-0107-05

教育部人文社會科學研究一般項目“中國流動人口權利救濟問題研究”(10YJA810031)

劉娟鳳，對外經濟貿易大學國際關系學院講師，博士，北京 100029。

劉 明】