從無序到有序及有效：公民參與立法的走向

李店標，蔣淑波

（1.廈門大學法學院，福建廈門361005；2.大慶師范學院法學院，黑龍江大慶163712）

從無序到有序及有效：公民參與立法的走向

李店標1,2，蔣淑波2

（1.廈門大學法學院，福建廈門361005；2.大慶師范學院法學院，黑龍江大慶163712）

公民參與立法是指公民以個體或團體的方式直接介入立法過程，并通過參與行為對立法決策施加影響的活動。我國當前公民參與立法在一定程度上還存在無序的情形，阻礙和制約著我國民主立法進程的推進。要走出公民無序參與立法的現實困境，必須實現公民參與立法在形式上轉向有序參與，在實質上轉向有效參與。

公民參與；立法；無序參與；有序參與；有效參與

“立法過程一個重要的任務，就是民主地、廣泛地、正確地集中人民的意志，衡平、兼顧、全面地體現國家、社會和人民中不同群體的利益。這項任務，一方面有賴于立法機關、立法者以民主的精神和群眾路線的方法集思廣益；另一方面，更在于公民的立法參與。”[1]所謂公民參與立法，是指公民直接參與立法，即公民以個體或團體的方式直接介入立法過程，并通過參與行為對立法決策施加影響的活動。作為推進民主立法的一項重要舉措，公民參與立法不僅是保障公民知情權、參與權、表達權和監督權的主要體現，也是提高立法質量、確立立法權威和增強法律實效的著力點。當前，公民參與立法的理念已被人們逐漸認同，公民參與立法的實踐也已全面鋪開，公民參與立法的價值更日益凸顯。但不可否認的是，我國當前公民參與立法的實踐在一定程度上還存在無序情形，與該機制預期目的的達至還存有一定距離。解決這一問題的關鍵是推動公民參與立法從無序走向有序及有效。

一、無序參與：我國公民參與立法的現實困境

現代社會，公民參與立法在直接體現民意、收集信息、獲取立法資料、促進良法制定、協調利益關系和加強法制宣傳等方面都發揮著重要作用。因此，世界各國立法機關都把公民參與立法機制作為一項重大課題予以研究和實踐，以期推進民主立法的進程。“民主立法主要目的在于保障人民通過多種途徑參與立法活動，主要包括采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見和將法律草案公布征求意見。”[2]從歷史演進來看，我國公民參與立法的主要形式是公開征求意見，其可以分為三個階段：第一個階段從1982年到1987年，這一階段只有草案的公開討論，沒有公開征求意見；第二個階段從1988年到2007年，這一階段的主要特征是公開征求意見逐漸制度化；第三個階段從2008年至今，這是公開征求意見進入了制度化的階段。公民參與立法本身屬于政治參與的范疇，“政治參與權利所涉及的，是用法律形式對公開意見形成和意志形成過程——其結果是有關政策和法律的決議——加以建制化。”[3]但由于受歷史和現實因素的制約，我國公民參與立法并沒有完全走向制度化，在一定程度上還存在無序的現象，并阻礙和制約著我國民主立法進程的順利推進。

學界一般認為無序是和有序相對應的一個概念，但同時二者又是辯證統一的關系。無序背后隱藏著有序，有序中也包含著無序，任何事物都不可能達到絕對有序或無序的狀態。無序既存在于自然進程中，也存在于社會進程中，一致性、連續性和穩定性是始終與其相關聯的。有序的形成往往依賴于一定規則的創設和實施，無序狀態的出現主要在于規則缺失或規則無效，因此，公民參與立法無序性的原因最主要應是其制度化程度低。

公民參與立法的無序性當前主要表現為以下幾種情形：第一，消極式參與。在我國，公民立法參與更多的是在立法機關主導下的一種自上而下的制度安排，這種制度安排往往導致公民無法認清自身參與立法的權利屬性，立法機關也不能將保障公民的參與權作為一項義務予以履行。公民往往認為，立法是立法機關內部的一項專業性活動，與自身相去甚遠，參與與否無關緊要。第二，激情式參與。許多情形下，公民參與立法不是出于自身的社會責任感和對權利義務的認識，激情化的參與表現比較明顯。以立法的網絡參與為例，“很多媒體網絡言論是出于情緒化的、激情化的，因而缺少理性的判斷與訴求，甚至出現了一些人身的攻擊和謾罵、扣帽子等等言行，這非常不利于公眾參與作用的發揮。”[4]第三，官控式參與。有些立法機關官僚色彩比較濃厚，聽取公民意見是隨意性的、選擇性的、封閉性的甚至是操控性的，關于在何種情況下、何時啟動公民參與、參與的程序和途徑有哪些、征集意見的處理和反饋等內容往往由立法機關視情況決定。第四，運動式參與。當前公民參與立法由于受獲取信息有限性、參與渠道不暢、利益表達機制不健全等原因制約，公民參與立法往往表現為間斷性的個案參與，并未完全實現常態化的普遍參與。

概括而言，導致公民參與立法無序狀態情形，既有宏觀的原因，也有微觀的原因；既有制度的原因，也有觀念的原因制約；既有立法機關的原因，也有公民自身的原因。其中以下幾點原因尤其值得我們關注：第一，參與意識不強。熊彼特在談及政治中的人性時指出，“實際上人民既不提出問題也不決定問題，決定他們命運的問題是正常由別人為他們提出和決定的。”[5]我國立法機關主導下的公民參與立法模式，對公民參與意識的培養必然在一定程度上產生阻礙作用。第二，參與能力不夠。公民行使立法參與權需要具備相應的參與權利能力和參與行為能力，前者在法律面前是人人平等的，后者則會因人、因事、因時、因地而異。當前的問題是，不僅公民參與立法的權利能力因缺乏健全的保障機制難以落實，而且公民參與立法的行為能力也因公民知識有限、素質不高等原因難以實現。第三，參與形式松散。我國公民參與立法的主要形式還表現為個人參與，這種參與方式的一大弊端就是松散性，無法集中力量表達自己的意志，不利于提高公民參與立法的積極性和主動性，進而對立法施加有效影響的可能性也很微小。盡管近幾年已經出現了組織化參與立法的趨勢，但組織化、規模化的參與在當前表現并不明顯。第四，參與規則不健全。現行法律對公民參與立法的規定過于原則和籠統，也缺少必要的保障性條款和配套性措施，可操作性不強和民主程度有限，從而導致公民參與立法活動缺乏足夠的法律依據和有效的制度保障。

二、有序參與：我國公民參與立法的形式走向

“公民有序參與立法”這一詞是對“公民有序政治參與”的深化和細化。黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中首次明確提出“有序的政治參與”的概念，有序的政治參與自然包含有序的立法參與，因為立法本身具有較強的政治性，立法活動本身就是一項政治活動。2008年，十一屆全國人大一次會議上的《全國人大常委會工作報告》首次明確指出，“進一步擴大公民對立法工作的有序參與。”2011年1月24日吳邦國委員長在出席“形成中國特色社會主義法律體系座談會”時又指出，“要積極探索公民有序參與立法的途徑和形式。”可以看出，公民有序參與立法既是我國民主法治建設中的一項重要內容，也是我國政治發展所面臨的重大課題。

關于公民有序參與立法的含義，當前理論界還缺乏比較有說服力的解讀，主要原因在于對“公民參與”和“有序”二詞的理解不同。首先，“公民參與”和“公眾參與”就是我國當前學術研究中尚未予以明確區分的一對概念。如俞可平教授認為：“公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。”[6]王錫鋅教授則認為：公民參與（citizen partici pation）是一個主要在政治學意義上使用的概念，指宏觀的民主政治或決策過程中公民個體的參與，這種參與是賦予政治過程正當性的基礎；公眾參與（publi cpartici pation），也可稱為公共參與，主要是從參與的事務范圍，而不是從參與主體來理解的一個概念，其主要體現在當代公共行政的過程之中。[7]本文之所以使用“公民參與立法”一詞，主要因為立法行為在我國實質上是一種政治決策行為，公民參與的目的是為了保證立法的正當性和民主性，以使立法機關與公民之間展開以對話為中心的民主商談。正如美國學者巴伯所言：“大眾是吵鬧不休的而公民則是進行協商；大眾是作出行為（behave）而公民則是進行行動（act）；大眾是沖突、彼此交叉的而公民則是參與、分享和奉獻。當‘大眾’開始審議、行動、分享和奉獻時，他們不再是大眾而是成為公民了，只有‘參與’，他們才能成為公民。”[8]

其次，關于“有序”的含義，學界則存在著形式意義和實質意義兩種不同的界定方式。從形式意義上看，有序的“序”指的就是秩序，有序和秩序含義相同。英國社會學家科恩認為秩序應包含五項內容：“（1）‘秩序’與社會生活中存在一定的限制、禁止、控制有關；（2）它表明在生活中存在著一種相互性，每個人的行為不是偶然的和雜亂的，而是相互回答或補充他人的行為的；（3）它在社會生活中捕捉預言的因素和重復的因素，人們只有在他們知道彼此期待的情況下，才能在社會上進行活動；（4）它能夠表示社會生活各組成部分的某種一致性和不矛盾性；（5）它表示社會生活的某種穩定性，即在某種程度上長期保持它的形式。”[9]從實質意義上看，“有序”又存在以下理論分歧：第一，有序，即指依法，依法是有序的必然方式。第二，有序的實質是依法，有序的內容是保證人民參與民主選舉、決策、管理和監督的權利。第三，有序包括依法和有秩序兩個層面，有秩序、理性的、自主的、適度的是有序參與的四個基本特征。可以看出，理論界對有序的理解盡管有所不同，但都認為依法和有序之間是一種難以割裂的因果關系和依賴關系。筆者認為，要實現有序最主要的是依賴一定的規則或制度約束，而最好的規則就是法律，因此有序強調的更主要的是依法，公民有序參與立法也就主要表現為公民依法參與立法。但同時，在依法參與的前提下，自主、理性、適度參與都是公民有序參與立法必不可少的要件。

基于此，我們認為，公民有序參與立法是指公民在現有法律制度的框架內，為促進立法機關與公民關系的良性互動、推進民主立法進程而進行的各種有秩序的個體或團體的意愿表達活動。從一定意義上講，“公民參與立法作為一項制度，或者是一個新的立法階段，其評判標準不應當是實體意義，而應當是程序意義、制度意義。”[10]因此，要走出公民無序參與立法的困境，實現程序意義或制度意義上的功能，在形式上推動公民參與立法走向有序化則顯得至關重要。一般來說，公民參與立法要做到有序至少應具備以下幾個要件：第一，從參與的主體來看，參與者指的是普通公民或公民組織，不包括那些職業政治家和法學家。第二，從參與的前提上看，公民參與必須在尊重憲法和法律所賦予公民的民主權利的范圍內依法進行。第三，從參與的觀念上看，有序參與要求公民具有獨立自主的參與意識和參與責任感。第四，從參與的行為上看，有序參與是從行使合法權利、維護正當利益、促進良法制定等理性的角度出發，選擇合理合法的方式表達立法愿望和要求。第五，從參與的范圍上看，公民參與立法應是程度適當的參與，參與范圍要與公民自身的實際參與能力和現實國情相適應。第六，從參與的層次上看，公民參與立法要體現出參與廣度不斷擴大、參與深度逐漸加深、參與效度不斷增強的趨勢。

三、有效參與：我國公民參與立法的實質走向

“公民參與的有效性，對于理解民主政治尤其是不可或缺的。”[11]科恩也認為：“如果一個社會不僅準許普遍參與而且鼓勵持續、有力、有效并了解情況的參與，而且事實上實現了這種參與并把決定權留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主。”[12]因此，在關注公民參與立法有序性的同時，還應關注公民參與立法的有效性。對公民參與立法而言，所謂有效性主要是指公民的參與行為對立法決策所產生的客觀效果與公民參與立法制度設計的預期目的相吻合。因此，判斷公民參與立法是否有效主要是以參與目的實現為標準。概括而言，公民參與立法的目的，對于立法機關而言是通過對社會各類信息的收集和吸收，實現立法的民主化和立法質量的提高；對于公民而言則是充分行使其知情權、參與權、表達權和監督權等民主權利。正如美國學者佩特曼所言：“參與民主的教育功能不僅在于大張旗鼓地收集公眾意見，更重要的在于能夠向公眾說明征集情況，既增加公眾的政治效用感，又以立法的公開透明，教會公眾理性、客觀地判斷和分析問題。”[13]嚴格來說，我國目前對公民參與立法的客觀效果進行跟蹤評估是相當困難的，但從立法收集廣大群眾意見的情況看，真正能夠對立法決策產生影響的意見少之又少，其作用恐怕還停留在為立法機關的立法活動提供合法性依據方面。

當前，我國公民參與立法的有序性狀態正在逐步形成，但有效性問題還沒有引起足夠的重視，甚至有些人錯誤地認為實現了有序性自然就達到了有效性。筆者認為，有序參與只是手段（形式），有效參與才是目的（實質），有序參與是有效參與的前提和基礎。盡管公民參與立法有其形式意義，但絕對不能形式化。我國當前擴大公民有序參與立法的立足點應由有序性向有效性轉移，這不僅因為作為有效性之基礎的有序性正在形成，而且在于“擴大”必須是在參與取得良好效果的前提之下進行。蔡定劍教授認為要實現公民有效參與應具備三個條件和八項原則，三個條件包括信息公開、利害關系人參與和信息反饋；八項原則包括包容性、透明性、尊重允諾、可達性、有責性、代表性、相互學習和有效性。[14]可以看出，在有序參與的前提下，要實現公民有效參與立法還必須滿足一定的條件。如公民要具備積極的參與意愿、良好的參與能力、理性的參與方式、適度的利益表達等；立法機關要樹立以人為本的立法理念、高度重視公民參與立法的價值、建立健全常規化的參與機制、正確處理權利與義務的關系、科學協調民主與效率的關系等。當前，我們至少應該做好以下幾方面的工作：

1.增強公民參與立法的意識、能力和信心。首先要改變落后的政治思想觀念，樹立起民主的意識和觀念，提高公民參與立法的主動性和自覺性，強化公民參與立法的責任意識。其次要注重培養公民參與立法的知識和技能，提高其參與立法的水平和實際效能。再次要提高公民的政治素養，使其更多地了解和認同政治過程，增強參與愿望和參與信心。

2.擴大參與立法的途徑和形式。保障公民有效參與立法，必須拓寬民意表達渠道，擴大便利、人性化的參與途徑和形式。為此，應在立法調研、聽證會、座談會、論證會、書面征求意見、旁聽和列席立法會議等現有參與途徑下主動搭建其他參與平臺，注重發揮現代媒體（包括電視、網絡、廣播等）在公民有效參與立法中的積極作用。

3.加強立法的公開性和透明性。韋伯曾經指出，“民主過程中的實質性參與，要求參與人必須獲知充分的相關信息，而保密減少了公眾可獲得信息的質與量，使公眾參與陷入步履蹣跚的困境。”[15]隨著信息社會的到來，開放的立法信息和透明的立法過程已經成為公民參與立法的重要資源，也是實現公民有效參與立法的前提條件。

4.培育公民參與立法的組織。“個體的、沒有組織的、沒有粘合性的群眾，不可能進行有效的參與。公眾參與必須形成‘有組織的聲音。’”[16]值得慶幸的是，20世紀80年代后成長起來的眾多的民間組織已經成為影響公民參與立法的強大力量，這種組織化的參與不僅增強了參與主體的表達能力，也提高了公民參與立法的實效。今后，我們要繼續大力培育公民自治組織，支持和鼓勵公民依托這些自治組織參與立法。

5.健全意見處理反饋機制。第一，立法機關要認真研究、分析各方面提出的意見建議，并將吸收采納的情況及其考慮以適當形式適時向社會反饋，以調動公民參與立法的積極性。第二，對沒有被采納的意見建議，立法機關應向提意見者進行說明，通過溝通消除誤解、增進了解、取得諒解，以保護公民參與立法的積極性。第三，設立專門的答復機構，通過新聞發布會、專題問答等方式對公民意見是否采納及理由做出回復，以激發公民參與立法的積極性。

6.建立責任追究機制。為保障公民參與立法的有效性的實現，避免公民參與立法被貼上“形式主義”的標簽，我國應建立相應的責任追究機制。對違反公示、公開、聽證等制度的情形，應追究立法機關和相關人員的責任；對違反公民參與立法制度所立之“惡法”，除予以撤銷外還應追究立法主體的政治責任和法律責任；對以違法的形式參與立法，給國家或社會造成一定影響的公民也應追究相應的法律責任。

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[責任編輯：張亞茹]

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D 621.5

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1002-7408（2012）-06-0102-03

李店標（1983-），男，安徽濉溪人，大慶師范學院法學院講師，博士，主要從事立法學研究；蔣淑波（1965-），女，哈爾濱人，大慶師范學院法學院教授，法學碩士，主要從事法理學研究。