我國農村土地承包合同的法律規制

呂曉明

（山東理工大學 法學院，山東 淄博255000）

我國農村土地承包合同的法律規制

呂曉明

（山東理工大學 法學院，山東 淄博255000）

農村土地承包合同不完善、法律法規不健全以及權力的特殊本性是導致農村土地承包合同中發包方濫用行政權的主要原因。現階段，我國農村土地承包合同糾紛大多由發包方濫用行政權引發。加強以行政權為核心的權力體系建設，不斷完善農村土地承包合同中的法律規制，成為未來建立和健全農村土地承包合同制度的必然要求，具體可從簽訂程序制度和監督制約制度方面著力完善之。

農村土地；承包合同；行政權；法律規制

農村土地承包合同是設立農村土地承包經營權的重要依據，是我國農民土地權利實現的重要保障。近年來，農村因土地承包合同引發的糾紛不斷增加，這不僅影響了農村經濟的穩定發展，也在一定程度上制約著農村產業結構的優化和升級。現階段，因農村土地承包合同引發的糾紛大多是因為發包方不正當行使行政權而引發的。基于此，本文針對農村土地承包合同中的違法行政行為，認為只有在我國現有法律制度基礎上不斷完善農村土地承包合同的法律規制，才能適應農村經濟和社會協調發展的迫切要求，促進農村生產力的大發展。

一、農村土地承包合同中濫用行政權的行為表現

農村土地承包合同不同于一般的行政行為。一般來講，在土地承包合同的簽訂與履行過程中，發包方的行政權力應當趨于弱化。但是，出于傳統觀念的影響，發包方往往在土地承包合同的簽訂與履行過程中肆意行使行政權，從而出現了眾多侵犯承包方合法權益的事件和行為，具體表現在以下幾個方面：

1.農村土地承包合同簽訂過程中行政干預現象嚴重。為了謀求不正當利益，基層政府利用職權強行干預承包合同簽訂的現象時有發生。如村干部利用手中權力，不經過民主討論私自發包，有的甚至不顧大多數村民的反對強行發包。行政干預下簽訂的承包合同背后隱藏著許多矛盾，一旦時機成熟這些矛盾就會引發糾紛，成為社會不穩定因素。

2.發包方在承包合同的履行過程中濫用變更、解除權。主要表現在發包方濫用職權變更、解除農村土地承包合同。如因集體經濟組織負責人的變動而變更或解除承包合同；以搞規模經營為名，強行收回農民的承包地；強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而強行進行土地承包經營權流轉等。

3.發包方在承包合同的履行過程中濫用監督權。按照《農村土地承包法》的規定，發包方有權監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地，但監督權必須依法行使。但在現實中，發包方濫用監督權，非法干涉承包方合法履行合同的現象卻經常出現。如強令承包人種植果樹，強令承包人籌建大棚，強令承包方改種自己不愿種植的作物等。

4.發包方在農村土地承包合同的履行過程中違法不作為。發包方在濫用行政權侵犯承包方合法權益的同時，還可能由于法律無明確規定等原因，放棄行使其對土地承包合同的監督權、制裁權等行政權力，從而損害國家或他人的利益。主要表現在發包方對承包方的違法行為聽之任之，任其損害國家利益或公共利益而無所作為。如對有的承包人擅自改變承包土地的用途，將承包的土地用于取土、挖沙、建房、建廠的行為視而不見就是一種明顯的違法不作為。

發包方在農村土地承包合同中的這些濫用行政權的行為不僅使農民的利益遭受損失，土地承包經營中的權利義務關系不穩定，而且損壞了農民進行農業投資的積極性，破壞了正常的農業生產。

二、農村土地承包合同中濫用行政權的原因分析

發包方在農村土地承包合同中濫用行政權的原因是復雜的，有歷史原因、社會體制原因和傳統習俗原因等，以下僅從法制層面上分析發包方濫用行政權的原因。

1.農村土地承包合同本身不完善。首先，農村土地承包合同中的權利義務失衡。在合同中明確規定合同雙方的權利義務，是保證合同正常履行的重要前提。然而實際農村土地承包合同中發包方與承包方在承包合同訂立過程中地位是不對等的，合同條款大部分由發包方事先擬定，承包方幾乎沒有多少發言權，考慮到各方面因素，承包方往往被迫接受一些不合理的條件，雙方權利與義務存在嚴重失衡。如目前農村土地承包合同中，往往只規定了承包方的責任和義務，而缺少對發包方責任和義務的規定。村集體作為發包方除了承擔統一經營這樣一些法律約束力較弱的義務外，幾乎不負什么義務，而農戶除了負有因為農地而產生的義務外還附加了三提、五統、兩工等義務。[1]其次，缺乏發包方的違約責任條款。在合同中規定違約責任能夠促使當事人雙方自覺全面地履行合同，避免和減少違約行為的發生，并能通過追究違約方的違約責任，及時對另一方的損失進行補償。但是我國目前的農村土地承包合同，多規定承包方的違約責任，缺少對發包方違約責任的規定，當發包方違約時，承包方無法及時依照合同追究發包方的違約責任，致使其合法權益得不到保障，因而極易產生糾紛。

2.法律規定不健全。從當前的法律規范來看，涉及農村土地承包合同內容的法律、法規較多，如民法通則、農村土地承包法和合同法。另外，村民組織法、婚姻法、繼承法等法律規范中對此內容也有所涉及。但是這些法律規范不系統、不具體，缺乏制約發包方權力的系統規定，而已有的相關規定也較為籠統寬泛，致使大量濫用行政權的現象產生。

3.農村土地承包合同相伴權力行為，存在濫用行政權的可能。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，權力的運行規律告訴我們權力在任何時候都需要控制。在農村土地承包合同的簽訂與履行過程中，土地承包合同始終是與行政權緊密相連的。發包方基于行政職權才可以與承包方簽訂承包合同；為了確保承包合同目的實現，在合同的履行過程中，發包方享有對合同的監督管理職權，因此，農村土地承包合同中的權力因素是不可或缺的。而權力運行的規律在任何存在權力的地方都不會改變，既然行政權與農村土地承包合同相伴始終，那么土地承包合同中發包方就存在濫用行政權的可能，尤其是在行政權缺少監督的情況下更如是。

4.公共利益與發包方負責人自身利益相分離。權力意味著對一定社會資源的支配權，社會資源意味著利益，權力與利益因此是可以相互置換的。在農村土地承包合同中，具體操作合同簽訂的負責人是權力的實際操作者，但非合同的最終受益人，“行政公益與公務員私益的相對分離足以導致行政自由裁量權的異化，即這種權力會走向法律賦予它的本初目的之反面。”[2]所以，合同發包方負責人為追求其自身利益，可能會濫用權力，導致權力的變異，從而大量滋生尋租與腐敗現象。而且，在雙方合意的名義之下，增強了以公共利益置換私人利益的隱蔽性。

三、完善農村土地承包合同的法律規制

為規范發包方行使行政權，防止發包方濫用權力侵犯承包方的合法權益，應當對農村土地承包合同行為進行法律規制。只有將行政權力控制在法律的范圍內并依法定程序行使，才能既發揮發包方在農村土地承包合同中的主導作用，又防止發包方對承包方權益的不法侵害。

1.完善簽訂農村土地承包合同的程序制度。我國目前農村土地承包合同的法律規制主要是實體法規制，而且主要是由單行法律、法規對簽訂農村土地承包合同的條件和內容作出明確的規定，為農村土地承包合同提供行為的范本，從而防止行政權的濫用。但是實體法規則不可能對農村土地承包合同形成嚴密規范。行政程序是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序，[3]行政程序由于對繁雜多變的實體并不直接涉及，從而為發包方行使行政權保留了應有的空間；行政程序通過嚴格規范行政權行使的過程、步驟和方式，可確保發包方的權力朝合法、合理的方向有序運行。故，程序法規則應當成為對農村土地承包合同進行法律規制的主要手段。農村土地承包合同應當遵循以下程序制度：(1)公開制度。公開制度要求發包方在訂立農村土地承包合同時事先要公開承包方案及合同的內容，使所有對合同感興趣的人都能及時參與合同的簽訂。承包方案應由村民會議討論并經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意才能通過。公開制度還要求所有農村土地承包合同的參加者都有渠道了解有關土地承包的實際情況，使其能夠在平等的基礎上有目的地參與合同的簽訂。（2）協商制度。協商是農村土地承包合同的本質要求。只有經過協商，雙方充分表達各自的意思，才能形成合意，達成合同。農村土地承包合同往往是格式合同，但對于其中的重要條款，如承包費用條款、責任條款等，發包方應當在與承包方協商后最終確定，從而防止農村土地承包合同糾紛的發生以及以后的履行障礙。（3）標準格式制度。《農村土地承包法》第21條明確規定：“發包方應當與承包方簽訂書面承包合同。”合同采用書面形式，可以增強雙方當事人之間法律關系的穩定性和明確性。農村土地承包合同除了應采用書面形式外，為保證農村土地承包合同內容的統一性，最好還采用統一的合同標準格式。我國多數行政機關已經采用標準格式的農村土地承包合同，但與不同政府機關之間使用的格式不盡相同。同類農村土地承包合同在不同政府機關之間沒有統一的標準格式，不利于政府機關對合同的統一管理。

2.健全對農村土地承包合同的監督制約制度。農村土地承包合同是雙方當事人的合意，因此，實現對農村土地承包合同的法律規制，我們不能寄希望于過分限制發包方的權力，而應當完善對農村土地承包合同的監督制約機制，盡量縮小發包方權力恣意行使的空間，使發包方既能享有充分的合意空間，又不至于濫用權力。（1）監督檢查制度。縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門對農村土地承包合同依法享有管理和監督檢查職責。對此，監管部門應當提前做好政策及法規宣傳工作，及時了解承包合同簽訂情況，指導合同雙方規范簽約行為，發現違法簽約的行為，應當及時指出指正。另外，達到一定標準的農村土地承包合同應當經過上級行政機關審查甚至批準，如承包土地面積達到一定標準的，土地承包合同需上級批準后方能生效。審查制度能進一步保證土地承包合同的合法效力，約束行政權在承包合同中的膨脹，保障承包方的合法權益。（2）登記制度。農民通過土地承包合同取得農地承包經營權，農地承包經營權作為一種不動產物權，登記具有重要的法律意義。而從我國目前法律法規的規定可以看出，農村土地承包經營權的設立在法律上未規定以登記為要件，僅僅以合同成立為要件，這與物權法中不動產物權需要通過登記才能設立的規定相違背，應當建立農村土地承包合同的登記制度。土地承包合同簽訂之后，發包方應當及時向行政主管部門遞交登記申請并提交承包方的姓名、住所，土地的坐落、面積、用途，土地的承包合同等文件，登記部門收到土地使用權登記申請及上述文件后，經地籍調查、審核，對符合登記規定的，報人民政府批準后，注冊登記。登記后的土地經營權能夠對抗善意第三人，減少行政權對承包權的干涉，保障承包方的合法權益。（3）完善農村土地承包合同糾紛解決機制。完善農村土地承包合同的糾紛解決機制，可以及時解決糾紛，限制日益膨脹的公權力的濫用，穩定社會關系，保護農民的權利不受侵害。現行法律規定的農村土地承包合同糾紛解決方法共有四種：協商、調解、仲裁和訴訟。《土地承包法》已經明確了仲裁的解決方式，各地政府一般是在農村承包合同管理部門設立農業承包合同糾紛仲裁委員會，以仲裁的方式解決糾紛。但是我國各地的土地仲裁機構發展并不平衡，有的地方還沒有建立農村土地承包合同糾紛仲裁委員會，已建立的地方也比較簡陋，人員缺乏，素質不高，仲裁裁決無法最終解決問題。上述問題的存在和發生，成為引發沖突糾紛，導致上訪、信訪的重要根源。結合我國現狀，完善農村土地承包糾紛仲裁機制，首先應對仲裁機構準確定性，淡化仲裁機構的行政性，重現仲裁機構契約性、民間性、中立性的本性，不完全排斥政府機構的支持作用。[4]其次，應當健全仲裁機構，明確規定仲裁機構成員的組成、管轄的范圍并賦予仲裁裁決解決爭議的終局效力。按照現行法律及最高人民法院司法解釋的規定，農村土地承包合同糾紛適用民事訴訟法解決。適用民事訴訟法，更多地考慮民事合同的原則與規則，在否定發包方不合理的特權地位方面具有重要價值。但是，因民事審判中不能對行政權進行司法審查，則合同中發包方濫用行政權侵犯承包方的合法權益，或者發包方出賣國家權力以滿足行政人員私人利益的行為都不能在民事審判中得以發現并處理。當前，我國農村土地承包合同糾紛中較為突出的是鄉(鎮)政府或村級組織利用公權力單方變更或終止合同，因此，應規定在農村土地承包合同締結、履行、變更、終止等方面出現上述現象，承包方應當可以提起行政訴訟，按照行政訴訟的規則對發包方的權力進行審查，并由行使公權力的主體舉證證明自己行為的合法性。這樣可以防止權力濫用，最大限度保護公共利益和農民的合法權益。

[1]張平華.農村土地承包權的個案調查與研究［M］//物權法專題研究.吉林：吉林人民出版社，2002：1140.

[2]季濤.行政權的擴張與控制——行政法核心理念的新闡釋［J］.中國法學，1997，（2）.

[3]羅豪才.行政法學［M］.北京：北京大學出版社，1996：294.

[4]段莉.農村土地承包糾紛仲裁制度研究——構建和諧社會的抉擇［J］.仲裁研究，2008，(2).

F321.1

A

1002-7408（2012）08-0077-03

呂曉明（1973-），女，山東淄博人，山東理工大學法學院副教授，法學碩士，研究方向：行政法。

[責任編輯：張亞茹]