網絡中立性：美國互聯網治理的新認知

文 付玉輝

網絡中立性：美國互聯網治理的新認知

文 付玉輝

迄今為止，我國互聯網管理部門尚未對網絡中立性對于互聯網未來的管理和發展發布正式的報告或政策框架。但是網絡中立性又的確是一個涉及互聯網未來發展模式和管理模式的重要議題，希望該議題能夠引起我國互聯網發展政策制定者的更多關注。

在互聯網治理方面，被認為和“開放互聯網”概念密切相關的“網絡中立性”概念在美國和歐洲已引起各方的高度關注。其中，最受人矚目的一個焦點就是美國網絡中立性立法進程的發展狀況。然而，美國網絡中立性的立法似乎又顯得命運多舛、舉步維艱，這使得人們對于網絡中立性的諸多方面充滿了疑惑。2012年6月11日，斯坦福大學法學院互聯網和社會中心發布了該中心主任芭芭拉·范·舍威克副教授撰寫的一份題為《網絡中立性和服務質量》、長達133頁的報告，以探討究竟如何看待互聯網治理進程中的非歧視條例。

目前來看，這份《網絡中立性和服務質量》的報告，是對互聯網網絡中立性論述非常詳盡的一份報告。芭芭拉·范·舍威克曾于2010年出版專著《互聯網結構和創新》，該書被認為是在互聯網的科學、經濟和網絡中立性研究領域具有重要影響的著作。

關于網絡中立性，所要探討的主要問題是：在制定互聯網中立政策時要考慮一系列相關問題，比如，政策制定者是否需要一個阻止屏蔽措施的規范，是否要阻止網絡服務者屏蔽網絡上的應用、內容與服務？芭芭拉認為，這樣的一個對抗屏蔽措施的規范在制定之后，還需要研究這樣的法規是否需要禁“歧視”，如果應該禁止，那么哪些形式的歧視應該被禁止？該報告試圖為網絡中立提案提供了一個評估框架。

該評估框架主要包括：其一，它應當從以下四個方面保護互聯網作為一個應用創新、言論自由、去中心化的經濟社會文化和政治互動平臺的存在：在用戶選擇方面，用戶要能夠免受網絡服務商的干擾而獨立地選擇他們的網絡應用類型；在不經許可的創新方面，創新者可以獨立選擇他們所喜歡的任何應用；他們不應獲得網絡服務商的支持或“許可”之后才能完成他們的創意；在應用遮蔽方面，該網絡必須是應用遮蔽，它應對該網絡上的應用不加區分，從而也不對不同應用按不同的政策進行管理；在低成本的應用創新方面，應用創新成本要低；其二，在達到網絡中立性規范的目標之外，它還不應限制網絡的進化；其三，它應當使人很容易決定哪種服務是允許提供的，哪種服務是不允許提供的，由此為產業領域的參與者們提供便利；其四，它應當把規范的代價保持在較低水平內。

另外，該報告所頻繁提到概念主要有：開放的互聯網政策、理性的互聯網管理和非歧視的網絡中立性規則。可見，網絡中立性和互聯網政策、互聯網管理都有著千絲萬縷的聯系。而美國互聯網網絡中立性的立法過程則說明人們已經認識到立法過程中民主協商途徑的重要性。

問題所在：互聯網治理模式的分歧

美國對于互聯網發展和互聯網創新都給予了高度的重視。在美國網絡中立性立法過程中，有三個問題值得引起思考。

第一，美國網絡中立性立法進程一波三折，網絡中立性原則是否有錯？筆者認為，網絡中立性的原則對于探討互聯網的未來發展方向是有益的。美國網絡中立性立法試圖在互聯網管理中尋求一種平衡，從而通過互聯網管理的力量不斷推動互聯網創新，尤其是來自互聯網終端用戶的不可預測的創新的涌現。在這個過程中互聯網接入運營商的權利理應受到一定限制，而互聯網用戶及創新的地位則應被進一步得到重視和保護。因此，該原則受到來自互聯網運營商等方面的反對是可以理解的。

目前，美國網絡中立性立法問題的癥結是反對方認為FCC沒有獲得管理互聯網的授權。那么對于美國的互聯網管理框架來說，FCC的監管職責之一是對電信業的監管，其監管的范圍也因此涉及到互聯網。但對于互聯網的監管，美國還有一整套復雜的體系在進行管理，因此FCC對于互聯網的監管，尤其是在網絡中立性的立法方面在某種程度上受到其他部門的制衡。

第二，美國網絡中立性立法是否能真正推進互聯網的創新發展，并保持互聯網的自由開放特性？筆者認為，在互聯網發展中推動網絡中立性原則的實行，有其積極意義，但是僅僅依托這樣一個原則以達到保障和長期推動互聯網創新的目的，恐怕還是有些期望值過高。在互聯網創新的發展方面，應該有一系列的制度安排和體制保障，而制定關于網絡中立性的管理條例則僅僅是整個管理體系中的一個環節。從美國互聯網產業發展的歷史來看，美國互聯網創新力量是非常強的，這種強大互聯網創新能力的形成得益于美國整個互聯網管理體系的支撐。

第三，我國互聯網發展是否要強調網絡中立性的原則？在我國互聯網乃至移動互聯網發展進程中，持續不斷地推進互聯網的創新發展也是至關重要的，業已成為我國對于互聯網未來發展的基本共識。在互聯網發展進程中保持互聯網持續創新，其重要意義不僅僅在于其對我國經濟社會發展創新舉游重要推動作用，還在于其的創新推動作用還將在國際范圍成為中國整體創新能力提升的一個重要標志。因此，我國也應在互聯網創新發展問題上形成共識，積極推進網絡中立性管理原則的相關研究和實踐工作的進展。

邏輯推演：互聯網治理善治途徑的爭議

在討論網絡中立性的問題時，首先要討論是網絡中立性為何重要，因為其涉及到互聯網未來發展的方向問題，其次還要明確互聯網治理善治目標的具體內涵。

在美國，大多數網絡中立性的支持者認為，網絡中立性法規的設立是為了保護互聯網的自由開放特性，并使之成為一個能通過各種經濟、非經濟的方式為社會提供長遠利益的、開放的、滿足公共目標的基礎設施服務，更為重要的是它要培育創新應用、保護用戶選擇網絡服務的權利、免受網絡服務提供商干擾的權利、保護互聯網提升民主話語的能力、為社會文化政治互動提供一個人人皆可參與的去中心化的環境。他們同時認為，網絡中立性被確立為互聯網管理的主要原則，將有利于互聯網的自由和開放。

而網絡中立性原則的反對者則認為，網絡中立性如果運用于互聯網管理，將使得互聯網發展環境趨于惡化，將遏制互聯網的自由和創新發展。從這個角度來看，網絡中立性原則的支持者和反對者雙方對于促進互聯網發展、推進互聯網的開放創新都沒有異議，所不同之處就在于雙方對于實行網絡中立性管理原則所引發的管理效果的判斷大相徑庭。而且，這種支持和反對的力量，在美國呈現大致相當的狀態，但是反對的力量相對更強一些，正是由于這一原因，才導致美國網絡中立性管理原則一致無法得到最終的法律層面的確認。

但是，在互聯網治理進程中，積極通過對重要管理原則的確認以保持互聯網的自由開放發展態勢無疑是非常重要的，但是否一定要采取對于互聯網接入運營商極為嚴厲的管制政策卻值得商榷。因為互聯網接入（不管是移動互聯網接入還是固定互聯網接入）服務的提供，是有一定成本的。即使互聯網的最終用戶是通過免費的方式接入互聯網的，但這并不表明互聯網本身的建設和運行維護是免費的。如果用戶環節被免費或者享受了免費的服務，那么一定是某個部門或者某個環節替互聯網最終用戶支付了其相關費用。

因此，筆者認為，對于人類社會的交往和傳播而言，理性、客觀、公開地探討互聯網的管理原則是很有必要的，因為互聯網發展涉及到社會進步和公共利益，所以互聯網管理的原則尤其不能脫離事物發展的客觀規律。對于互聯網發展而言，在考慮公共利益層面問題之外，還要注意區分互聯網領域服務提供方式的不同。如果某個領域的互聯網接入服務是由市場化運營的網絡運營商提供的，那么其互聯網接入服務就具有有一定的成本，在這種情況之下，要求互聯網接入運營商無限制地降低互聯網接入價格或者提供免費的互聯網接入服務則是不現實的。如果某個領域的互聯網接入服務是由公益性部門作為一種公益性的社會服務或者免費的互聯網接入環境保障而提供的，那么就沒必要對最終用戶使用給予嚴格控制。如果互聯網接入運營商獲得了政府的一部分專用于改善互聯網接入服務的基金，那么，在此基礎之上所進行的互聯網接入的改善部分的費用就不能讓最終用戶去承擔。

根據以上簡單分析可以發現，在互聯網接入管理進程中，分歧之處在于是否要采取不對稱的互聯網管理政策。而網絡中立性問題的出現，則主要就是在互聯網的管理和發展過程中，既要保持互聯網的自由與開放，又要保持互聯網的平衡發展，其管理邊界應該明確為不應因過度保護其中某一方的利益而影響互聯網的長遠發展。

未來發展：互聯網治理新平衡的找尋

不管未來命運如何，網絡中立性對于互聯網治理來說都是一個非常重要的管理原則。因為它所引發的關注是：采取何種方式維護互聯網的自由開放，這種方式是否有效，并將產生怎樣的實質性影響。而這些都是在探討互聯網發展進程中所應該引起關注的，也將是互聯網發展領域一個需要長期進行關注和探討的問題。采取明確而統一的管理原則來尋求互聯網治理的新平衡則是世界各國所需要共同面對的重要課題。

從美國互聯網治理的實踐來看，其最初對于互聯網所采取的是干預較少的脫手互聯網政策。但是隨著互聯網在社會經濟發展中重要性的不斷增加，美國對于互聯網管理的重視程度也已逐漸提高。與此同時，歐洲在網絡中立性原則的確立方面也不斷向前推進。于2009年11月25日成立的歐洲電子通信監管機構(BEREC)，從2010年到2012年5月底已公布了8份和網絡中立性有關的文件。其中，它曾于2011年12月8日公布了一份題為《網絡中立性范疇下的服務質量框架》。這份報告和斯坦福大學互聯網和社會中心今年6月所發布的報告均選取了服務質量和網絡中立性的關系視角來闡述對網絡中立性的理解。

由此可見，對于網絡中立性的相關問題進行深入研究已經成為互聯網管理的一種重要趨勢。迄今為止，我國互聯網管理部門尚未對網絡中立性對于互聯網未來的管理和發展發布正式的報告或政策框架。但是網絡中立性又的確是一個涉及互聯網未來發展模式和管理模式的重要議題，希望該議題能夠引起我國互聯網發展政策制定者的更多關注。