韓國海港城市的社會文化特征—從海洋協同管理的視角

禹良昊，金萬紅，金相九

(1.韓國海洋大學 國際海洋問題研究所，韓國 釜山 606791；2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

韓國海港城市的社會文化特征—從海洋協同管理的視角

禹良昊1，金萬紅2，金相九1

(1.韓國海洋大學 國際海洋問題研究所，韓國 釜山 606791；2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

本文主要向中國介紹韓國海港城市的社會文化特征，并引起學界對海洋協同管理的關注。以韓國海洋先導城市和海洋首都的釜山港為例，從海洋協同管理的視角探討了海洋利用和管理上的發展趨勢。因海洋所具有的公共資源屬性，容易引起不特定多數利用海洋主體間的“接觸和沖突”，需要不同主體間的協同管理。海洋協同管理是以非政府的民間參與作為前提，相互信賴和協作為中心，重視利害關系人之間的聯系和共同發展的概念。對釜山市的政府、企業、市民和專家為對象所進行的調查中發現釜山港的海洋協同管理程度較低。本文提出了構建海洋協同管理的必要性和具體構建方案。

海洋協同管理；利害關系人；政府；企業；市民

一、序言

作為韓國海洋首都的釜山，若要成為世界性的海洋城市，必須具備兩個條件:一是加強其在韓國南海岸和東南部地區中心城市的地位；二是順應世界化和區域化趨勢，具備作為國際交易城市的功能。為實現這一目標，應有效利用和管理海洋。要從過去以政府為主管理轉變為海洋協同管理模式，啟動能最大限度地利用區域內各種有利因素的新的機制(mechanism)。從更加寬泛的視角看，因沿岸海域具有空間上的公共性(commons)，若不制定有效的管理體制，難以解決利用、管理海洋的問題[1][2]。沿岸海洋的利用和管理，不僅和眾多利害關系人有關，還受到作為主要利用者群體之民間機構和市民意識水平的重要影響。因此，從區域層級在沒有形成該區域全體利害關系人及成員的共識及進行共同努力之前，難有其他解決方法。在社會科學領域這些問題的解決機制被稱為共管或者協同管理(governance)，在海洋港口領域也有必要重視和引入這一概念。

在此背景下本論文以韓國第一大港口城市釜山為研究對象，從海洋協同管理的視角，探討海洋行政上的問題及發展方向。具體來講，從公共資源的有效管理和海洋協同管理的視角分析海洋行政的現狀和存在的問題，并在此基礎上提出海洋協同管理的發展方向。這種嘗試不僅對韓國海洋協同管理的構建具有理論上的意義，對解決海洋利用中的實際問題也能提供方法論。

二、海洋協同管理概述

（一）海洋的公共資源性和協同管理

一般不能限制人們對海洋的利用，因此沿岸海域具有公共資源性(common-pool resources)。雖然當今圍繞海洋和沿岸海洋發生諸多問題，但因海洋的公共性很難進行事前預防[2][3]。因這種公共資源性，來自政府單方面的管理或者利用上的限制，容易引起海洋利益相關者的不滿。海洋的公共資源性，也要求政府與其他主體的協同管理。管理海洋時要關注各個海洋利用者的不同訴求，調整利害關系，進行效率性資源分配(efficient resource allocation)，要從這一新的觀點予以探討[1][4]。為解決這些問題，有必要分析海洋的公共資源性質及自主管理的原則。在過去將海洋視為公共資源進行研究的基礎上，制定自律管理制度時應注意的主要原則可以總結為以下幾點[5][6]。

第一，對各種海洋資源的利用者應劃分其界限，明確該資源的利用主體。第二，海洋資源的利用及資源供給規則應符合該區域情況。第三，在海洋資源利用體系中受運行規則影響的大多數個人有機會參與該運行規則的修訂。第四，對海洋資源和利用行為進行監督之人，要對全體利用者負責或者利用者應主動成為監督者。第五，違反運行規則的，應根據違反事項或者嚴重程度，由其他利用者或者管理者予以制裁。第六，為有效解決利用者與管理者之間產生的糾紛，在區域內建立經濟高效的解決糾紛的機制。第七，利用者具有自行建立各種制度的權利，且不受各種政府活動(government action)的限制，對更高層面上的公共資源，在其利用、供給、執行、糾紛解決、管理活動等，建立多層級的分權制(nested enterprises)組織體系。

這些主要原則對消除政府海洋行政的副作用，對資源進行有效管理也有重要意義。政府制定港口或者沿岸海洋相關的一系列政策或者規則時，首先應符合該區域的客觀情況。韓國對港口或者沿岸海洋大都已制定了相應的法律法規，但有些可能不符合當地的情況或者不具有可行性，這時應對該區域的制度或者行政管理方式進行修正。在修訂有關港口及沿岸海洋的利用和管理制度時，政府之外的人也應參與其中。第三，對港口、沿岸海洋的監督管理，不單是政府的問題，要與該區域內的利害關系人共同負責。利用港口和海洋的區域代表，為全體市民進行監督管理，且要公正地進行監督。第四，對區域港口和海洋的行政指導和規制不能由政府自行決定，應向利害關系人及區域的居民通報情況并征求意見。第五，在與港口、海洋相關的活動中，如企業或者市民有不同意見時，應有相應的制度能保障及時反映民意。以上論及的海洋的公共屬性和效率管理原則，顯然與傳統的政府單方面的管理模式不同。這些原則要求區域社會的全體成員共享海洋利益，共同承擔義務和責任，是新的海洋利益關系[1][2][7]，即，是構建海洋協同管理所需要的規則。

（二）海洋協同管理的含義

通常來講，所謂的海洋協同管理(ocean governance)是指包括與海洋利用相關的規范、制度及實際政策(the concept of ocean governance encompasses norms,institutional arrangements,and substantive policies)的概念[8]。根據以往研究，海洋協同管理可分為國家層面(national level)和區域層面(regional level)的概念[9][10]。國家層面的海洋協同管理主要涉及或者解決國家間的領海(closed sea/marine belt)或者專屬經濟區(exclusive economic zone)問題的概念。而區域層面的海洋協同管理，在其功能或者空間上多少有些限制。從功能上講包括調整該區域的水產、漁業（海洋第一產業）或者港口的海運、造船、物流、觀光（海洋第二、三產業）領域的利害關系[8][11][12]。這與港口協同管理(port governance)或者沿岸協同管理(coastal governance)概念是有區別的[13]。從空間范圍來講，是指在特定行政自治區(autonomous area)內發生的各種關系[14][15]。因此，廣義上講海洋協同管理包含港口和沿岸漁業等全部問題，行為人(actor)之間的利害關系一般也比較復雜。

在改革進程中，全國人大常委會是否有權授權進行監察體制改革試點，存在較大爭議。監察體制是政治體制的重要組成部分，監察體制改革超越了當時憲法規定，人大常委會采取授權試點的方式，一定程度上解決了改革合憲性問題，為緩解改革與法治之間的緊張關系，提供了一種變通模式。但有學者認為，授權監察體制改革試點屬于全國人大的職權，沒有全國人大授權，作為全國人大常設機構的常委會，無權授權監察體制改革試點[15]。而“授權試點”是改革過程中的一項憲法工程，應當具有法律依據。這表明，《立法法》第13條能否為“授權試點”提供規范依據，如何使其具有更堅固的法律基礎，是個值得研究的問題。

以此為基礎，筆者認為海洋協同管理是為解決港口和水產問題，政府和其他利害關系人基于伙伴關系，不分官方和民間而相互作用的行為模式。如果從理論上對海洋協同管理進行定義，則指為解決與公共生活密切相關的各種海洋問題，相互依存的政府、市長和市民社會通過自發參與和自律為基礎，構建橫向的管理網絡，以新的形態相互作用和協作的調節模式[13]。那么如何在現實生活中貫徹這一模式顯得尤為重要[11][12]。

（三）海洋協同管理的利害關系人

為確定海洋協同管理的利害關系人，有必要先了解現行海洋行政的類型和范圍。韓國現行的中央和地方海洋行政制度，大體可分為港口行政(port administration)和水產行政( fi sheries administration)。政府行政史上，1966年2月28日設立了水產廳，1976年3月31日設立港灣廳，至此開始了分別管理水產行政和海運港口行政的二元模式。1996年8月8日成立海洋水產部后結束了分管體制，將海運港灣廳和水產廳合并到該部。但最近進行政府機構改革時又撤銷了海洋水產部，將港口管理歸入到國土海洋部，而水產管理則歸入農林水產食品部。因此，大部分城市的海洋行政組織分為港灣和水產兩個部門。釜山、仁川、蔚山等主要港口城市的港口行政部門負責海洋產業（科學技術、生物工程、旅游/休閑、其他發展戰略等）、海洋物流（物流流通、海運/物流企業）、海洋開發（岸線管理/維護、公共水域管理）、海洋環境（海洋污染、自然/生態環境）等業務。水產行政部門負責宏觀水產政策的制定及水產業振興、漁業管理、水產資源管理及水產經營技術等業務。當然，這種區分可根據該港口的性質有所區別。港口中兼具漁港和物流功能的中等規模以上的國家指定港口（貿易港）區分港口和水產行政，但只具備漁港條件的地方港口主要由水產行政部門管理。

在海洋行政中因港口和水產領域的問題和性質不同，利害關系人(stakeholder)也有所不同[12]。城市海洋行政中在港口領域發生的問題主要是臨海產業、物流園地及國際交易中發生的船舶航行、入港等經濟領域的問題和旅游、海洋環境保護及開發、海上安全等社會需求有關。因此，港口行政中的利害關系人是中央政府、地方政府、地方議會、港口經營公社、碼頭工人（工會）、民間公司（海運、物流、造船、旅游休閑、安全）、海洋警察、市民團體、學界/專家、新聞界等。而在水產領域發生的主要問題是與第一產業之漁業相關的漁民集團（漁村、水產業組織（水協）、其他組織）捕獲水產資源及管理、加工、流通等問題。即水產行政決策和執行中發生的問題主要是與規制(regulation)相關的問題[15]，這與公共水域、岸線管理、漁業/養殖許可、漁船管理、行政處罰、非法漁業行為規制、海洋環境管理、內水漁業、漁場凈化等多個領域相關。在水產行政領域進行協調管理的必要性，尤其體現在沿岸海域的漁業資源管理和環境管理及非法捕撈行為上[14]。因此，水產行政中的利害關系人是中央政府、地方政府、地方議會、海洋警察、漁村（水協）、市民團體、學界/專家、新聞界等。根據原有資料整理的上述利害關系人的范圍，在下面進行的以釜山市為樣本進行的海洋協同管理狀況的調查中也會得到進一步認證。

三、研究對象和方式

（一）研究對象:韓國海洋首都釜山

本論文的目的在于分析海洋管理相關領域存在的問題，以尋求更加合理的管理模式，為此不僅要研究海洋行政和海洋協同管理相關的規范，也要正確了解海洋協同管理的實際狀況。筆者認為韓國的海洋管理還未形成良好的協同管理模式，因此分析海洋行政的問題后，基于海洋的公共資源屬性，提出應協同管理海洋的管理模式。

將釜山作為研究對象主要在于以下幾點。在韓國最具代表性的海洋城市釜山是韓國的海洋首都，是海洋行政的先導城市。它不僅具有開港100年以上的悠久歷史，還長期通過利用海洋尋求地區的發展。其與仁川、蔚山等城市相比，港口產業和水產產業的比例（企業數3:7，從業人員數5:5）更加均衡，便于考察兩種類型海洋協同管理的實際狀況。更為重要的理由是關于釜山海洋行政發展的理論上的、邏輯上的基礎研究還不充分。如對海洋的屬性及相關問題未形成系統的理論基礎，難以期待海洋行政的良好效果。對釜山海洋行政管理所作的分析，對其他沿海城市相關或者類似海洋行政和發展方向的制定會起到良好的借鑒作用。

（二）資料收集和測探:現實資料和問卷調查(Current State and Survey Data)

為掌握海洋協同管理的現狀，針對地區海洋行政相關人員進行了調查，制定問卷后與利害關系人進行了系統的面談。為了解海洋協同管理的構建狀況，進行了兩次問卷調查。2009年9月7日至9月15日進行了第一次預備調查（35人），同年11月2日至11月20日進行了第二次的補充調查（116人）。兩次調查都是通過訪問調查或者電話調查的方式進行，調查內容也比較簡單，因此調查進行的比較順利。預備調查中訪問了政府相關部門和市民團體等3個部門，通過他們了解他們所認為的海洋行政相關利害關系人和行為人的范圍時，均為未超出前述利害關系人的范圍。另外，調查對象限定為不全面掌握釜山市的海洋行政和政策相關信息的釜山地區各種行業的151人。全體利害關系人大體可分為以市政府的公務員和地方議會、警察、公共企業為中心的內部行為人和以碼頭工人、漁民、市民團體、民營企業、新聞界為中心的外部行為人。即，將他們分為政府和非政府行為人(actor)，考察相互間所認為的海洋協同管理構建及程度。

海洋協同管理的了解是通過“所列各個群體中你認為他們與港口（水產）行政和政策有多少關系？請按順序填寫在括號中。（1）參與；（2）協助；（3）共同決策”的問卷測試項，考察行為人之間的意識和觀念。按順序測試(ordinal scale)他們的影響力大小，即行為人為10個時，排第一位的是10分，第二位為9分，以此類推第十位為1分。在港口領域和水產領域各行為人的分數（指數）作了平均(mean)數的計算，分析各分數的排序和分布。以釜山市為樣本的海洋行政體系中，可以分析各行為人對海洋協同管理構建的參與度及影響力大小。

四、分析及評議

（一）釜山海洋協同管理的實際狀況和存在的問題

1.地方政府

從協同管理的角度談論海洋行政，核心問題是自治力量(self-governing capacity)的問題。其含義是構建海洋協同管理模式的政府意志和準備程度，內容包括人力資源(human resource capacity)因素和物力資源(physical capacity)因素[12][16][17]。根據海洋協同管理的以往研究成果，海洋自治的人力資源主要指的是政府最高管理者及官員(bureaucrat)相關的問題；物力資源主要是與預算和財政(budgeting)相關的問題[18]。

海洋行政的人力資源和物力資源方面，有必要考察釜山市的海洋行政組織和預算。2009年釜山市的海洋行政組織包括海洋農水產局的三個科（12人）和4個事務所共計65名公務員。釜山市的海洋行政人力規模，占釜山市政府全體公務員（1875人）的3.5%，不僅少于計劃財政、福利衛生等部門，甚至還少于女性家庭部門的公務員。這樣的組織和人力規模，與仁川（2個科，42人，3.8%）和蔚山（2個科，35人，4.1%）等其他城市相比，并沒有顯著差異。但是，如考慮釜山市的人口和財政規模大于這些城市，而且位于洛東江下游且作為代表性的海洋城市，海洋相關組織規模并不是較為理想的程度。隨著城市人口的增長和港口的發展，仁川市正逐步增加海洋相關行政人員；蔚山市則考慮工業地區的特殊性，加強海洋環境和沿岸管理公務員的數量。釜山市的海洋行政預算則存在更多的問題。按2009年為例，海洋行政組織的經常收入預算為48,903百萬元，占經常收入預算的1%，而經常支出預算為93,556百萬元，占經常支出預算的1.9%（交通預算為25%，福利22%，文化體育4.2%，女性家庭3.9%）。因此，釜山市有必要急需擴充海洋行政組織的人力和預算。

釜山市海洋行政方面的應予注意的另一問題是最高管理者及官員不得減少對海洋行政的重視[13][19]。市長和高級政府官員的重視和關心，直接關系到這些組織的地位和能量。海洋水產部的廢止說明在一個組織體系中最高管理者不予重視和關心的部門，較比其他部門缺乏發言權和影響力，政策扶持力度不足，其會成為政府機構改革中最先被廢止或者合并的對象。通過釜山市的市政發言稿(administrative policy speech)能間接了解市長及高級官員對海洋行政的關心程度和重視程度[13][19]，是比較反映出相關問題的比較客觀的正式資料。筆者收集分析了自2004年起的最近5年間釜山市議會會議記錄和市政發言稿，以海洋相關的關鍵詞（海洋、沿岸、港口、水產等）的出現頻率為基礎，進行了內容分析法(content analysis method)之一的詞語頻率分析(word counting methods)。自2004年以來市長的市政發言稿所用總詞語為93,623個，其中與海洋相關的有329個（0.4%）。海洋相關詞匯的使用頻率并不呈現逐年遞增的趨勢，這可以解釋為市長對海洋的關心度和重視度并不高于其他部門。另外，從整個市政演說中所占的詞語比例不足1%的現象，可以看出選民直接選舉（之前是中央政府任命）的第三任市長之后，釜山市長和高級官員對海洋的重視程度較低。這說明今后釜山市長和高級官員應更加重視海洋。.

2.民營企業

為執行海洋行政和提供相關服務，有的通過簽訂政府和企業間的合同，有的則通過政府和企業共同投資的合作開發方式[20][21]。考慮到韓國沿海和港口的利用及管理上存在多種海洋產業(maritime industry)和許多關聯企業的現實，大多數海洋行政和服務也應看做是政府和企業的共同產品(coproduct)。海洋產業除漁業（水產業）屬第一產業外，大多屬第三服務產業，種類達數十種。關于韓國海洋產業的分類統計，因統計部門和韓國中央銀行的統計標準不同，對主要港口城市的企業和從業者也無正式統計。因此，關于海洋相關行業的定義，除漁業外，一般看做是與港口有著直接或者間接聯系的產業（海運、裝卸、倉儲、運輸、展銷、銷售、加工、組裝、流通、燃料、造船和修船、檢查、船代和貨代等）。海洋產業可分為旅客和貨物的海上運輸(shipping industries)、裝卸和倉儲(port service companies)及提供與此相關各種服務的港口相關產業(port related industries)和造船（材料）產業(shipbuilding&related industries)等入住港口進行制造或者通過港口出口的依靠港口的產業(portdirectly dependent industries)。從海洋協同管理的角度，民營企業參與公共資源之海洋的利用與管理非常重要。以2008年為基準，釜山市登記的海洋相關企業有2,100余家，從業人員為38,000名，海洋產業的經濟附加值為40%，區域就業率為27%。因此，作為海洋行政主體的釜山市為順利執行業務，需要這些企業的參與和協助。而且，沿海和港口發生的諸多問題，應在民營企業的參與下，從海洋協同管理的角度解決。因為民營企業參與下的海洋協同管理，與小規模的海洋城市相比，在工業密集而頻繁發生問題的大規模海洋城市，其效果更加顯著。雖有這樣的必要性，但現實中海洋關聯企業是否積極參與海洋行政，還不能太肯定。釜山市為動員企業參與港口行政及水產政策的制定，也制定了一些相關制度。現有機構為釜山港競爭力促進協議會、海洋港灣行政協議會、海洋產業發展協議會、海洋保護區域管理委員會、海洋港灣機構負責人聯席會等，參與的有海洋港口相關主要機關、業界及團體的代表。但這些協議會或者委員會通常1年只召開1到2次會議，討論的問題也限于重大議題或個別機構間協商中出現的問題。即存在非常設性、效果不佳、協議不充分及討論結果的約束力弱化等方面的局限性。

3.市民

市民對海洋行政的信賴及參與意識對海洋協同管理具有重要影響。為構建海洋協同管理模式，市民應理解海洋行政，需要有鄉情和成熟的市民意識。這里的市民意識是指不是被動的而是具有透徹海洋意識和思想，積極主動的狀態[22]。但最近關于構建區域層次的海洋協同管理的一些研究，往往是以市民社會的成熟和未成熟(immaturity-maturity theory)作為前提[11][12][13]。即，對海洋價值具有明確認識和信念的成熟市民社會可以成為構建海洋協同管理的催化劑(catalyst)，如若不然則只不過是被政府行政綁架了的市民(citizen capture)而已[18]。因此，在海洋政策制定和行政過程中，市民社會的自律性(autonomy)、公共性(publicness)、自發的參與文化(civic culture)是構建市民中心型協同管理的核心要素[20][23]。

韓國曾經是強調首都圈和內陸為中心的以經濟發展為優先的社會，地方和海洋不是社會所關注的問題，而且市民社會形成的歷史短暫也未體系化，因此市民社會尚未成熟的理論可能具有說服力。釜山市在很久以前開始通過新聞媒體和地區輿論進行海港城市宣傳和海洋市民教育。其目的在于向市民灌輸海洋領土和主權意識，宣傳海洋文化，但客觀上還未評價其效果。海洋領域的非政府組織(海洋NGO)數量也比其他福利、環境、女權領域少，活動也不活躍，因此很難說已形成了構建海洋協同管理的群眾基礎。

（二）釜山市的海洋協同管理構建水平

為了更加正確分析釜山市海洋行政相關的熱點和現存問題，筆者進行了問卷調查并進行的分析結果如表1。分析的焦點在于，從構建海洋協同管理的角度，港口領域和水產領域的各類行為者(actor)形成怎樣的利害關系以及各自發揮何種作用。對分析結果可以進行如下解釋。

第一，考察港口領域對海洋協同管理的參與、協助和共同決策水平，可知各項分數排序非常類似。這個領域共有10個行為人，10分為滿分時，各行為人的平均值差異較大。首先在參與度的調查中，第一位的是市政府（9.15），第二位是地方海洋港灣廳（8.12），第三位是港灣公社（6.11），第四位是市議會（5.97），第五位是海洋警察（4.32）。第六到第十位依次是學界/專家、民營企業、航運工會、新聞輿論界、市民組織。在協助和共同決策項上，政府方面的行為人均居前位，可以看出協同管理的重心相當偏向于政府方面。因此，在港口領域由市政府、地方海洋港灣廳、港灣公社、海洋警察等為中心，參與、協助和共同決策海洋行政。

表1 韓國海港城市釜山的海洋協同管理統計分析Descriptive statistics of Ocean Governance in Busan,South Korea港口協同管理(Port governance)水產協同管理(Fishery governance)

第二，水產領域共有8個行為人，8分為滿分時，每個行為人的平均值的差異也較大。在參與度上市政府排第一（平均7.12）海洋警察為第二（平均6.27）第三是漁民集團（3.62），然后依次是學界/專家、民營企業、市議會、市民組織等。非政府的參與者中民營企業、市民組織和新聞輿論界的得分不到3分，與政府方面的參與者形成鮮明的對比。在協助和共同決策方面，也與參與度上的順序類似。因此，水產領域行政方面的參與、協助和共同決策也偏重于政府方面，協同管理水平較低。

第三，在整個釜山市海洋行政中，參與度、協助和共同決策等都偏重于政府和政府相關的行為人。在所有項目中得到較高分數的市政府和公共企業、警察等是代表傳統官方色彩的行為人，而體現協同管理的市民組織、企業、專家、工會、漁民組織及輿論界則得了較低的分數。出現這種情形的最主要的原因是現行體制下，對港口和沿岸進行管理、指導的監督的權限集中于地方政府和地方海洋港灣廳。港灣公社和海洋警察是進行港口管理和海上監督的協助和輔助行政機關，學界/專家只對特殊事件的決策具有一定的影響力。民營企業和市民組織幾乎沒有參與海洋問題的欲望或者權限，管理模式不是協同管理而是接近于政府中心的管理模式。因此，筆者認為作為韓國海洋先導城市之釜山的海洋協同管理構成還處于初級階段。見表1，其利害關系人的平均分越高，對參與度、協助和公共決策的影響力越高。

五、構建海洋協同管理模式的建議

本論文主要以釜山為例，分析了海洋行政中存在的問題和海洋協同管理的現狀。通過本研究可以得出如下兩個結論。一是海洋的公共資源屬性會導致不同利用者之間的矛盾，因此從理論上要求對海洋進行協同管理，以協調不同利益主體的關系。換言之，海洋的公共資源屬性和管理上的效率，就是海洋協同管理的必然要求。以釜山為例進行的分析中發現了管理上的組織、預算等方面存在問題，最高行政首腦和高級管理者對此問題的關心和重要性的認識不足。另外，雖然有較多的海洋相關民營企業，但不能從制度上保障他們對海洋行政的積極參與，市民的海洋意識不足，市民組織的力量也較為薄弱。這些也都說明海洋協同管理的必要性。第二，雖然有必要構建海洋協同管理模式，但對釜山的分析中可以得出，港口和水產領域的協同管理水平較低，海洋行政仍停留在不是協同(governance)而是政府(government)為主的階段。海洋的協同管理也低于環境、福利、婦女問題等行政領域的協同管理水平。因此，在上述研究的基礎上，分別針對政府、企業、市民組織等提出構建協同管理模式的建議。

（一）應提高政府最高管理層和公務員、議會對海洋協同管理的重視程度。分析最近5年釜山市的市政演說詞內容，可以推斷市長和議會對這一問題的關注度不足。不能構建良好海洋協同管理模式的最大原因，可以說是管理層對這一問題重要性的認識不足所導致的。為更好的解決海洋相關問題，應從傳統的行政模式，即從政府為主的決策和執行模式，轉變為利害關系人參與和協助的模式。為解決這一問題，首先政府管理層要正確認識海洋屬性和發生問題的深層原因。因政府的官僚屬性，具有上命下從的級別特性(hierarchy)，因此市長和高級官員的重視非常重要。如果他們不重視，實務部門和外部的建議難以被采納，不能制定為政策并得到執行。地方議會和地區政治力量對海洋問題予以重視，也可以通過制定地方法規或者督促行政當局構建海洋協同管理模式。

（二）為構建海洋協同管理模式，要完善相關基本制度。作為標榜海洋首都的釜山，其在海洋行政領域的預算和人員相當薄弱。為了逐步解決港口和水產領域現存的諸多問題，要擴大海洋行政領域的人員和預算。另外，要改變針對個案的臨時會議或者非定期的咨詢模式，而建立定期、持續開會協商的機制。諸如通過地方法規建立港口行政改善委員會、水產行政改善委員會等常設機構，進行持續工作。還要從財政上保障上述機構的正常運作。新建立的海洋協同管理機構不能像現在這樣，只作為擺設而沒有預算保障，要經常性地召開會議討論問題，并保障會議決定對行政當局具有約束力。

（三）政府要將本地區內的相關民營企業和市民作為構建海洋協同管理的一個重要成員，應將其視為解決實質性問題(ocean problem-solving procedure)的重要合作伙伴。除這種制度本身的重要意義之外，這一措施還可以引起地區各階層人士和市民對海洋協同管理的關心。占海洋行政重要比重的港口服務和水產品批發流通業務，雖然是由政府管理或者提供服務，但其客戶是民營企業。近海的自然環境和休閑水域對市民的日常生活也具有密切聯系。因此，對海洋這一公共資源的管理，要引導民營企業和市民的廣泛參與。

（四）構建海洋協同管理模式的前提是相關利害關系人對政府的信任，因此要形成成熟的海洋問題討論文化。現在的海洋管理模式，港口和水產行政在合理解決與企業、漁民及市民生活有密切關系的熱點問題時，缺乏相應的觀念和技巧。如果沒有對話和協商機制，協同管理難以實現。對海洋產業和水產業界、市民的海洋行政，要著眼于共性而不是沖突，要重視協同而不是矛盾。應基于解決問題的共識，以準確的信息為基礎進行真實的對話，意識到這一協同管理在決策時要具有與政府幾乎平等的地位。利用海洋的行為人之間形成成熟的討論文化，才可以構建以信賴為基礎的良好的海洋協同管理(good ocean governance)。

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Social Changes and Cultural Characteristics of Sea Port Cities in South Korea—A Practical Guide to Building an Ocean Governance Structure in Maritime Policy

WOO Yang-ho1,JIN Wan-hong2,KIM Sang-goo1

(1.Institute of International Maritime A ff airs,Korea Maritime University Busan,South Korea 606791,Korea;2.Law School of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

This study demonstrates the possibility of ocean governance which can be replaced as an alternative for maritime administration and policy in South Korean sea port cities.This study aims to investigate the status of ocean governance and draw alternatives in applying appropriate ocean governance structure of maritime administration and policy in Busan(the largest sea port city and second biggest city in South Korea).In particular,this study focuses on ocean governance in relation to an ongoing deconcentration of port and fi shery administration.The analysis result shows that governance level of maritime administration and policy is not high in some factors such as participation,cooperation,collective decision making.Also,the results of this study demonstrate the big gaps of perception between the government and other stakeholders.This is a ff ected by the lack of an ocean governance structure in South Korea.

ocean governance；stakeholder；government；corporate；public

U658.91 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1008-2395(2012)02-0015-08

2011-06-05

基金課題：2008年度韓國政府財政支援(韓國教育科學技術部人文學振興方案、人文韓國支援項目經費)和韓國研究財團的支援(NRF-2008-361-B00001).This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the Korean Government(NRF-2008-361-B00001).本研究也是韓國海洋大學人文韓國(HK)支援項目“海港城市的文化交涉學”課題組2012年國際共同研究的子課題。

禹良昊(1974-)，男，韓國海洋大學國際海洋問題研究所人文韓國（HK）教授，主要從事海洋行政學研究；金萬紅(1966-)男，大連海事大學法學院副教授，主要從事民商法和經濟法研究；金相九(1968-)，男，韓國海洋大學海洋行政學科教授，主要從事海洋行政學研究。