新疆生產建設兵團大部門制管理生物多樣性案例研究

倪亦非 錢 翌

（1. 新疆畜牧廳，烏魯木齊 830001；2. 青島科技大學，青島 266042）

新疆生產建設兵團大部門制管理生物多樣性案例研究

倪亦非1錢 翌2

（1. 新疆畜牧廳，烏魯木齊 830001；2. 青島科技大學，青島 266042）

大部門制已成為我國行政管理體制改革的大方向。如何在生物多樣性領域進行大部門制改革是管理部門是值得深入探討的研究課題。本研究以新疆生產建設兵團大農業行政管理體制改革案例為研究對象，試圖通過對該案例的分析、總結，為我國各級政府涉及生物多樣性管理體制的改革提供參考模式。

大部門制；行政管理體制改革；生物多樣性；新疆生產建設兵團

1 背景

黨的十七大報告指出，要探索實行職能有機統一的大部門體制，為我國行政體制改革指明了方向。所謂大部門體制，或叫“大部制”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

在2008年最新一輪國務院機構改革中，大部門體制已具雛形。目前國家層面的機構改革已經完成，省縣市的大部制改革如何進行還沒有直接的經驗可以參考。本研究以新疆生產建設兵團大農業行政管理體制改革案例為研究對象，試圖通過對該案例的分析、總結，為我國各級政府涉及生物多樣性管理體制的改革提供參考模式。

2 新疆生產建設兵團簡介

新疆生產建設兵團（別稱“中國新建集團公司”，簡稱“建設兵團”、“兵團”）位于中國新疆維吾爾自治區，為中國最大的兼具戍邊屯墾、實行“黨、政、軍、企合一”的特殊社會組織。兵團屬于中國計劃單列的副省級單位，自行管理內部行政、司法事務，受中國中央政府和新疆維吾爾自治區政府雙重領導，總部駐烏魯木齊市。

新疆生產建設兵團受中央政府和新疆維吾爾自治區政府的雙重管轄，享有省級的權限，并在國民經濟和社會發展方面實行國家計劃單列。兵團的黨務和稅收事務由自治區分管，而行政、司法、經濟、財政等則由中央政府管理并依照國家法律自行管理內部的行政、司法事務。在統計方面，兵團的人口和面積一般都計入地方政府的統計中（兵團四個城市除外），但國民生產總值等則單獨列出，不計入自治區的數據。

新疆生產建設兵團的管理體系主要有兵團、師、團三級。兵團和師均設第一政治委員、政治委員、司令員或師長三個主要職位。兵團的司令部設在烏魯木齊，曾遷至石河子，后又遷回烏魯木齊市。兵團的師大都與自治區的地區行政中心分別對應，由相應的地委書記兼任師第一政委。師另設專職的政治委員和師長。

兵團的團級單位除了團場外，還有農場、牧場等，一般統稱為“農牧團場”，行政級別為縣處級。團場編以數字番號。四個師實行師市合一體制，如石河子市（建立于1957年，為新疆最早的城市之一，現為新疆第二大城市），后效仿石河子模式建立五家渠市，圖木舒克市，阿拉爾市等。這四個市均為縣級市。

在兵團總部、各師師部和團場密集的墾區，設有三級公安局、檢察院、法院機構，如：兵團公安局－農八師公安局－下野地墾區公安局，特例：兵團公安局－石河子市公安局（農八師公安局）－城區分局。

目前兵團下設14個師（墾區）174個農牧團場（其中包含11個建筑工程處），4391個工業、建筑、運輸、商業企業，有健全的科研、教育、文化、衛生、體育、金融、保險等社會事業和司法機構，兵團的土地面積7.43萬平方公里，占新疆總面積的4.47%，總人口245.36萬人，在崗職工93.3萬人。整個兵團插花地分布于自治區全境。

3 新疆生產建設兵團生物多樣性概況

新疆位于亞歐大陸的中心，為溫帶和暖溫帶干旱和極干旱荒漠區。由于天山、阿爾泰山和昆侖山等山地的干旱區濕島垂直氣候帶的作用，孕育了從極地到暖溫帶的各種自然景觀帶及其生態系統，從而大為豐富了新疆的物種資源和生物多樣性。新疆生物多樣性的特點主要表現在：景觀格局和生境條件復雜多樣，有我國生物多樣性的關鍵區三處；生態系統脆弱易變，總體歸屬陸地生態系統，也不乏各種濕地生態系統（沼澤地、泥炭地或淺水域地帶）和水域生態系統（咸水或淡水、河流、湖泊或水庫），人工生態系統-人工綠洲的歷史悠久，類型多樣。新疆生物物種種類數量雖少，但分類群多樣性高，脊椎動物約717種。分屬109科，312屬；高等植物4081種（包括229亞種、變種與變型），分屬161科（占全國58%），877屬（占全國28%），區系成分復雜；植物群落類型豐富，灌木、半灌木種類比例大，單屬科、單種屬與寡種屬多；動物珍稀瀕危和特有物種多（列入國家級保護的脊椎動物有112種）屬于一級保護動物的有30種，二級保護的有82種）；新疆具有抗寒、抗旱和耐鹽堿的野生植物基因資源，耐高溫、耐鹽堿、嗜冷、嗜酸的優勢微生物種群，與荒漠植物長期協同進化形成的野生有蹄類動物和適應高山水體的冷水魚類。總之，生物抗逆性遺傳基因十分豐富。但是，由于草地開墾、濫采濫挖野生藥用植物、濫食野生動物、外來物種入侵、水利工程及礦產資源開發和自然保護區保護不力等原因，使生境破碎化或侵占了野生動物的生存環境，加之無限制的捕獵和濫食，使有的野生動植物已滅絕，如新疆虎、三葉甘草；有的瀕危，如新疆大頭魚以及新疆列入中國植物紅皮書的肉蓯蓉、矮冬青、半日花、鹽樺、麻黃；有的數量減少，如鵝喉羚、馬鹿、天鵝；有的分布區面積縮小，如野駱駝、野驢、雪蓮等。目前全疆已有20%-25%的野生動植物種類受到威脅，高于全國15%至20%的平均水平。

兵團管理的河、湖和水庫中，生長著大量的魚類。主要有鱘鰉魚、大紅魚、大頭魚、大白魚、五道黑、鯉魚、鯽魚、高體雅羅魚、尖嘴魚、鱸魚等。布倫托海的五道黑，額爾齊斯河的大紅魚和鱘魚，伊犁河的腹鰉魚，博斯騰湖的大頭魚和尖嘴魚，都是新疆特有的名貴魚種。各墾區還從內地引進了草魚、鏈魚、青魚、鳙魚、紅鯉魚、團頭魚、龜、河蝦等很多新魚種。

兵團墾區的野生植物主要有胡楊、沙棗、梭梭、紅柳、毛柳、榆樹、白楊、冷杉、云杉、落葉松、野蘋果、野核桃、野杏、野山楂、文冠果、野玫瑰、駱駝刺、白刺、蘆葦、芨芨草、苦豆子、掃帚草、針茅、冷蒿、燕麥、羅布麻、橡膠草等。新疆的胡楊林面積占全國胡楊林面積的95%。兵團有胡楊林4萬公頃，中亞沙棘3300多公頃。藥用植物主要有甘草、枸杞、紅花、貝母、雪蓮、麻黃、麥冬、黨參、黃芪、當歸、阿魏、大力子、車前子、蒲公英、肉蓯蓉、秦艽、大云、鎖陽、蟲草、五靈脂、蒼耳等。新疆甘草面積和產量居全國第一，兵團有甘草2.67萬公頃。

4 新疆地方大農業機構設置對生物多樣性的影響

由于新疆農業、林業、畜牧管理機構獨立設置，而三個機構所管理的自然資源又存在很強的聯系性，尤其是三個機構之間缺乏必要的協調機構，致使三個部門為爭奪資源管轄權經常產生矛盾沖突。新疆的野生動植物和有代表性的生態系統主要分布在這三個管理部門所管轄的自然資源中，而野生動植物和生態系統的分布又具有整體性，因此，部門分割往往導致野生動植物和需要保護的生態系統生境破碎化，并因部門分割受到嚴重的損害。部門分割不但不利于生物多樣性的保護，而且還導致內設機構重疊，執法力量受到削弱，不利于綜合執法。如果實行大部制，在三個機構總人數不變的情況下，通過內設機構整合，將多余的管理人員更多的充實到執法部門，尤其是實行大部制后通過成立綜合執法機構，如將森林公安和草原監理站等部門執法機構合而為一，將會大大提高執法的效果和效率。下面以林業、畜牧管理部門分割設置造成的林草矛盾為例來說明現行體制對生物多樣性的影響。

由于資源劃分不清，管轄權模糊，新疆的林草矛盾一直比較突出。表現在林間草地、垂直帶林線以下的草地、灌木林以外的草地，以及一些重要藥用經濟植物如雪蓮、大蕓的行政執法權管理。由于自然的原因，新疆在林區存在大量的林間草地，它是景觀生態學中所說的生態系統的鑲嵌分布現象，是一種自然現象，過去國家對資源管理投入比較少的時候，在行政處罰法出臺以前，林業與畜牧部門爭議較少，自國家實施天然林保護工程、森林生態效益補償管理辦法，以及天然草原保護工程和退牧還草工程，還有行政處罰，罰金可以返還政策以來，林草矛盾開始加劇，因為上述工程國家都給予資源管理部門大量補貼，納入天保工程的每380公頃每年補貼1萬元，納入公益林的每年每畝補貼5元，因此林間草地是歸林業部門還是歸草原部門管理，關系著部門利益，目前省政府裁定為林間草地面積小于30hm2歸林業部門，大于30hm2歸草原部門。另外在山區森林線200米以內的草地林業部門也認為歸己所有，灌木林邊緣100米以內也歸林業部門（已獲自治區人民政府批準同意）。據新疆草原監理站對博樂、昌吉等6個地州的不完全統計，林業部門以實施退耕還林、公益林建設等名義將草原變為林地的面積就高達313萬多畝。

誠然，從地方政府的角度看，林業部門由于有天保工程和公益林補償的中央財政補貼，森林面積越大獲得的補貼則越多，從部門利益最大化審視，合乎情理，但這種做法也反映了我國“森林法”和“草原法”的不嚴謹，由于森林法沒有定義清楚什么是森林，而草原法也沒有明確什么是草原，加之地方配套法規及國家林業局、農業部也沒有可操作的管理辦法，尤其是新疆至今也沒有出臺與新修訂草原配套的新疆草原管理條例，致使森林草原的管理部門矛盾重重，最終受害的可能是國家利益。據不完全統計，截止2006年，新疆已有20多萬公頃草地變為了林地。三北防護林四期工程，占用草原造林，不但造成草原功能退化，草原植樹成活率也很低，最終使國家有限的造林資金低效使用。例如2005年查布查爾錫泊自治縣，占用5 000余畝草地，種植楊樹，使得草群組成發生了很大變化，草地生態功能退化，而造林成活率也很有限。阿爾泰苛苛蘇位于三河交匯處，45萬畝蘆葦草地歷史上一致是牧民放牧的草場用地，92-93年被林業部門劃為濕地，而歸林業部門管理。

另外雪蓮分布在高寒草原與冰川的接壤區域，分布區與森林無關，但近些年非法采挖雪蓮現象嚴重，行政處罰可以獲得財政返還的資金，林業部門也插手行政執法，大蕓主要分布在荒漠灌叢中，林業部門認為，荒漠灌叢屬林地，而草原部門認為屬草原，所以兩家都執法，而林業部門有森林公安，執法效果要優于草原部門。因此處罰所得要大于草原監理部門，為此兩個部門為大蕓的執法權矛盾很大，有些地區如哈密，地方政府通過協調，已將雪蓮和大蕓的執法權授予草原監理部門，而全疆其他地區還是兩個部門都發采集證，都行政執法的怪事。

5 新疆生產建設兵團行政管理的大部制及對生物多樣性的影響

為了提高行政效能，兵團的行政管理體制以“大部制”為特色，兵團司令部農業局是農業、畜牧獸醫、林業、氣象、農機等部門組建的一個大局，建設（環保）局涵蓋了建設和環保兩個部門，外事局涵蓋了僑辦、僑聯、旅游局三個部門，發展和改革委員會涵蓋了糧食局和物價局的管理職能，教育局包括體育局的管理職能，黨委組織部和人事局為一個部門，黨委宣傳部涵蓋了廣電局、出版局和文明辦的管理職能。

兵團農業局是“大部制”的典型，它涵蓋了農業、畜牧獸醫、林業、氣象、農機等部門的管理職能。全局共有15個處，定編65人，現實有人數60人，全局設有一個局長，5個副局長，2個總工，1個紀委書記和一個副局級巡視員。處室設有綜合辦公室、農業處、畜牧處、獸醫處、林政資源處、造林處、森林公安局、氣象處、園藝處、農機處、市場信息處、農產品加工處、產業化辦公室、科技處和政策法規處。為了更好的與上級協調，農業局對農業部稱為農業畜牧獸醫草原處，對國家林業局稱為林業局，對國家氣象局稱為氣象局，這樣做很好的克服了上下行政管理部門稱謂不一致的問題。由于實行了“大部制”的管理模式，在一般省市級面臨的農林、農畜、林草等部門之間的矛盾在兵團基本不存在。與新疆地方大農業的分部門管理體制相比，兵團農業的大部制管理對生物多樣性的保護更有效。

兵團農業局（畜牧局、林業局)主要職責

（一）貫徹執行黨和國家的有關方針、政策、法律、法規并監督實施；擬訂有關法規的實施辦法；組織行使農業行政執行。

（二）擬訂兵團農牧林、鄉鎮企業和團場工業的發展規劃、政策措施并組織實施。

（三）擬訂兵團深化農牧團場經濟體制改革的意見，指導農牧團場家庭承包經營責任制和雙層經營體制的完善，指導農業社會化服務體系的建設。

（四）提出兵團鄉鎮企業、團場工業體制改革的意見，引導團場二三產業發展；參與指導兵團小城鎮建設工作；參與指導鄉鎮企業環境保護和安全生產工作。

（五）擬訂兵團“兩高一優”農業、商品基地建設、農業基礎設施建設、農產品加工、農機維修制造企業技術改造規劃并組織實施。

（六）擬訂兵團農業科研、教育、技術推廣計劃并組織實施。

（七）擬訂農牧林業各產業技術標準并組織實施；組織、協調相關產業產品、綠色食品、無公害食品和主要農業生產資料的質量監督、認證和農業植物新品種的保護工作。

（八）監督管理兵團動植物檢疫防疫、獸醫醫政、獸藥藥政藥檢工作和農牧林生物物種資源的保護工作。

（九）擬訂兵團森林生態環境建設、森林資源保護和國土綠化的政策措施并組織實施。

（十）負責兵團森林公安工作。

（十一）擬訂兵團農業機械化發展的政策措施并組織實施；制定農機作業規范和技術標準并監督執行；指導和管理農機維修行業。

（十二）管理兵團農業氣象工作；組織協調防雹抗災工作。

新疆生產建設兵團大農業管理體制示意圖

新疆生產建設兵團環境管理體制示意圖

示意圖說明：（1）兵團各級政府均實行農業大部制，有效地規避了農、林、牧之間的內耗，減少了對生物多樣性的負面影響。（2）兵團實行“黨、政、軍、企合一”特殊的行政管理體制，各級政府上下級之間存在垂直領導關系，保證了政令的暢通，政策執行力比較強，特別有利于生物多樣性保護。（3）兵團部門之間，例如農業局與建設環保局的協調機制（建立了主管副司令之間定期協商以及環保與農業之間的協商機制）比較有效，減少了部門之間爭利益對生物多樣性的不利影響。（4）自治區各級環保部門對兵團建設環保的監督，有利于兵團生態環境保護執法有效進行。

X176

A

1673-288X（2012）03-0031-04

項目資助: 中國－歐盟生物多樣性項目

倪亦非, 辦公室副主任, 學士, 研究方向為生態歷史與管理體制