美國溫室氣體減排努力現狀及近期動向

盧 璐 鄧紅兵

（1. 中國科學院生態環境研究中心，北京 100083；2. 中國科學院生態環境研究中心，北京 100083）

美國溫室氣體減排努力現狀及近期動向

盧 璐1鄧紅兵2

（1. 中國科學院生態環境研究中心，北京 100083；2. 中國科學院生態環境研究中心，北京 100083）

美國作為全球溫室氣體排放大國之一，在國際氣候談判中的立場至關重要。本文從州政府和地方政府角度總結了美國已采取的減排努力措施，分析了德班會議前后其應對氣候變化動向，探討了對我國采取溫室氣體減排行動和措施的借鑒意義和啟示。美國由于受到持續低迷的經濟環境，緩慢的國際氣候談判進程，以及2012年總統大選的影響，國內溫室氣體減排行動和措施實質進展緩慢，我國應總結和借鑒美國已采取減排行動措施的經驗教訓，從加快建立健全國內氣候立法體系，推動國內碳市場建立出發，積極應對國內外氣候變化制度中存在的不確定性，不斷提高我國在國際氣候談判中的地位。

美國；溫室氣體減排；行動措施；啟示

美國為非《京都議定書》成員的《聯合國氣候變化框架公約》締約國，同時也是溫室氣體排放大國，其二氧化碳排放量約占世界排放總量的四分之一。在當前全球氣候政治格局中，美國的立場和態度在很大程度上影響了氣候變化國際制度的走向。目前美國正處于全球經濟危機后的復蘇期，國內和國際政治形勢復雜。為了在氣候變化政治版圖上保證其影響力，美國在關注溫室氣體減排行動措施對國民經濟影響的同時，更加關注國際氣候制度的發展對于國際政治經濟格局的重新塑造。

2009年哥本哈根會議上，發達國家提出了各自的減排承諾目標，美國承諾2020年溫室氣體排放量在2005年基礎上減少17%，這一目標與美國能源氣候立法相一致。根據2011年德班會議談判的形勢觀察，氣候變化態勢與國際社會的期待有很大差距。各國目前實現各自減排承諾目標的水平和程度將成為今年聯合國氣候變化談判會議的重點方向之一。據此，美國從2009年開始試圖通過制定和實施以經濟、能源發展目標為驅動要素的應對氣候變化戰略方案，以助于減少和避免溫室氣體排放，充分發揮國家領導力，為做出更大范圍的國內和國際減排努力奠定基礎，同時也為長期的國際氣候談判做準備。

1 具體措施

1.1 美國州政府

美國來自于各州的溫室氣體排放所占比例較大，因此州政府有潛力通過采取一定政策措施促使排放量顯著降低。根據世界資源研究院（WRI）的分析，2008年德克薩斯州的溫室氣體排放總量超過西班牙全國的兩倍，加利福尼亞州超過意大利全國的排放。同時，不同州采取減排努力和行動的原因不同，例如，州政府領導者及其選民都關注氣候變化在未來會對該州帶來的經濟和環境影響及其產生的費用；沿海各州需要面臨海平面上升帶來的后果；農業為主的州必須面對農產品產量降低的潛在危機；干旱的西部各州則要面臨日益加劇的旱災和火災風險。此外，多個州還以開展減排措施和行動作為經濟發展新機遇，期望在未來應對氣候變化市場中捷足先登。

表1 已采取的州際減排措施Table 1 The emission reduction measures which have taken between states

各州在主要排放部門采取了相應的行動和措施。根據美國環保署2010年的研究表明，全國30%的溫室氣體和40%二氧化碳排放量來自于電力生產，因此，各州促進低碳能源解決方案和能源高效化將有助于減少電力部門的排放量。2006年27個州和哥倫比亞特區建立了強制性“可再生能源組合標準”（Renewable Portfolio Standards），部分州還提出可再生能源目標；美國幾乎50%的州擁有“公益基金”（Public Benefit Funds），用于支持能源高效化和可再生能源項目，截至2011年1月，擁有公共管理清潔能源基金的13個州已形成“清潔能源州際聯盟”，以協調公益基金投資可再生能源項目；42個州已實行“綠色電價”，允許消費者支付較高的電價以獲得指定的可再生能源產生的電力，俄勒岡、華盛頓、蒙大拿等11個州已作出強制規定，提供綠色電力供應商定價方案；俄勒岡和華盛頓要求設置電廠排放限值；26個州已制定“能效資源化標準”（Energy Efficiency Resource Standards）；很多州還實施了家電節能標準及促進能源高效化的退稅、免稅政策；2011年奧巴馬總統提出了到2035年，美國80%電力來自于清潔能源的目標。

交通領域也是美國溫室氣體主要排放部門。美國環保署分析，美國27%的溫室氣體和32%二氧化碳排放量來自于交通行業。目前，各州已逐步開始采用更嚴格的車輛排放標準，獎勵采用了替代燃料和高效燃料的交通方式。奧巴馬政府2011年提出到2015年美國保證100萬輛電動汽車上路；2011年6月，根據美國政府擬推出的2017－2025燃料經濟標準，到2025年，轎車和輕卡每升汽油平均行駛23.9公里，推行這一標準意味著市場新推出的車型中約有半數將改為油氣混合型；此外，超過一半的州提供可再生能源獎勵，13個州建立“可再生能源標準”（Renewable Fuels Standards）；2011年1月，加利福尼亞州開始執行美國第一個“低碳能源標準”，該標準提出到2020年交通能源全生命周期碳強度降低至少10%。

目前，全美23個州設立了全州范圍內溫室氣體減排目標（見表2），嚴格程度和時間表根據州情不同而存在差異，各州正使用不同的行動方案以實現各自溫室氣體排放目標。共36個州已完成或正修改和完善各自的綜合性氣候行動方案，除此之外，超過一半的州已設立咨詢委員會，開展實施氣候行動方案。開展實施的過程能夠幫助州政府確定具有成本效益的減排溫室氣體機會，并且考慮各州的經濟、資源情況和政治結構，最終提出最適合該州的方案。

表2 各州的減排目標Table 2 The emission reduction targets of different states

1.2 美國地方政府

目前，全美多數城市和鄉鎮正實施政策措施和方案以減少溫室氣體排放。地方政府擔憂氣候變化對他們管轄區域帶來影響，雖然能源和氣候解決方案能促進當地經濟發展,但地方政府也面臨諸多應對氣候變化的局限性和挑戰。

2005年美國地方政府應對氣候變化最主要的行動是通過了“美國市長氣候保護協議”（U.S.Mayors Climate Protection Agreement）。協議中承諾2012年與1990年相比，各自管轄區域排放量減少7%。截至2010年10月，已超過1044個地方政府簽訂了這份協議。

地方層面上做出的減排努力存在多種方式，通常領導者在考慮公眾利益前提下主導地方減排。部分地方政府已提出倡議，與全州范圍內氣候行動一致，還有很多地方政府提出了詳細的、多管齊下的減排方式。例如，地方政府提出有關重要排放部門（交通、垃圾處理、電力）減排建議、準則等；建立聯合多個地區共同實施減排目標和減排策略的區域氣候網絡；部分地方政府已設立排放費和排放稅，以激勵減少能源消耗和溫室氣體排放，例如2008年加州灣空氣質量管理地區執行溫室氣體固定排放稅。

盡管地方政府層面上所做出的減排努力比較成功，但無論是聯邦政府、州政府還是地方政府都存在一定限制和挑戰。即使城市所做的減排努力非常有效，但由于轄域范圍有限，最終對應的減排量很小；地方政府有權針對主要排放部門采取行動，但強制性全經濟范圍減排量的監管和立法權在聯邦政府和州政府；此外，地方政府財政預算緊張也是采取減排努力過程中的主要限制之一。

2 近期動向及分析

盡管美國州政府和地方政府一直采取應對氣候變化行動，已實現了環境政策的地區性調整，通過制定區域減排目標，建立區域總量控制和排放交易體系，采取相應政策措施，進行指導性實踐和嘗試，為國內和國際采取有力的減排行動措施提供支持，但縱觀美國以氣候變化問題為代表的環境外交和國內應對歷程，國內與國際政治相互交錯，行政部門和立法機構相互制約，國內應對氣候變化的實質進展緩慢，2011年兩次推遲管制發電廠碳排放的計劃，且汽車制造商在2018年或2025年前也無需進行改善其汽車能效標準。德班談判會議后，美國面臨大選之年，國內控制溫室氣體減排行動仍將暫緩。

2.1 當前經濟環境延緩氣候立法進程，減排行動發展受阻

美國在國家層面上應對氣候變化態度和立場對全球氣候政治格局的構建至關重要，最直接的體現是美國的氣候立法進程。當前的立法考慮了大量詳細的政策措施，包括制定較為激進的長期減排目標并避免短期內大幅度減排，設定排放交易體系管控范圍，排放配額的分配、使用、存借及其分配從免費派發向拍賣獲取的過渡，抵償額度的獲取和使用等，這些政策措施都將極大影響美國所做減排努力的程度和效果。

奧巴馬政府上臺后始終支持推動建立《美國清潔能源安全法案》，法案于2010年6月在眾議院得到通過，卻在參議院則止步不前。隨著2010年11月奧巴馬政府在美國中期選舉以失敗告終，參議院反對氣候法案通過的勢力得到增強，86%的國會議員反對通過立法向高碳排行業征稅。奧巴馬總統中期敗選后表示，碳排放總量限制和交易機制只是解決氣候問題的方案之一，不是唯一出路。這也暗示了奧巴馬在未來任期內促成氣候法案上的態度消極。2011年8月美國長期主權信用評級遭遇首次降級，這對美國金融市場乃至全球經濟帶來的影響不言而喻，使得奧巴馬政府在面臨2012年總統大選，更為謹慎小心。按照慣例選舉年政治家為了當選，一般不愿做出新的承諾，以免失信于選民輸掉選舉。

中期選舉過程中，州政府層面上也向氣候變化法案提出挑戰。美國清潔能源模范州加利福尼亞提出了暫停執行本州溫室氣體減排法律的提案，得到石油企業的支持，由于加州作為美國現今清潔能源技術發展的核心區域，最終61%的加州民眾反對提案，溫室氣體減排法律繼續保留。

2.2 區域減排行動計劃遭遇危機和挑戰

2.2.1 目標設定不合理，減排效果有限

美國東北部州的“區域溫室氣體減排行動”（RGGI）從2010年4月為了與國內形勢同步，且由于之前排放目標設定過高降低了減排量的稀缺性和成本，開始考慮是否收緊其排放目標。例如，在RGGI框架下，東北部各州承諾在2009年到2014年間為電力行業設定一個每年1.88億噸的排放限額，在之后的2014到2018年間每年減排2.5%，總共減排10%。但是由于全球經濟危機，東北部州電力行業在2009年的排放量僅有1.23億噸，遠低于到設定的排放限額。因此，科學合理的設定區域及各州的減排目標，對促進國家減排承諾和行動至關重要。

2.2.2 政治因素影響區域減排進程

2011年5月，工業化程度最高，也是美國區域溫室氣體倡議（RGGI）計劃最大獲益者的新澤西州以該行動計劃無法完成其減排目標，收益低，增加電力、企業和公民稅收為由，表示要退出，這給剛實施三年的區域限額與交易網絡帶來不小沖擊。新澤西的退出僅是當前的最新動向，當初緊隨RGGI之后還出現了一系列類似的減排行動計劃，包括美國國會最終否決的關于全國性“總量控制與貿易”計劃的聯邦級法案，除了加利福尼亞州之外，其他地方性計劃都無疾而終。

然而，今年6月初，原定明年啟動的美國首個全州范圍的加州“總量控制與貿易”系統可能推遲實施。該系統最終可能與RGGI連接起來，形成一個更為廣泛的碳排放配額交易市場，但目前由于加利福尼亞州左翼陣營的反對，及新澤西州宣布退出RGGI計劃使得該體系的擴大前途渺茫。

以RGGI行動計劃為代表的美國減排努力遭遇的危機和挑戰，部分原因在于美國國內氣候之爭的日益政治化，使美國抑制氣候變化的有效行動仍然面臨極端保守主義的強大攻擊，其成員普遍反對應對全球變暖的政府行動，并質疑氣候變化科學的正確性，這已經對美國的全國政策產生了巨大的影響。

2.3 德班會議后，國際氣候制度懸而未定，美國減排行動和措施前景未知

2011年底德班會議前，美國國內經濟形勢已較為嚴峻，主權信用評級的首次降級預計將引發全球金融市場不同程度的震蕩，同時加劇了國內持久不下的高比例失業率。這將促使國際游資及國內資本沖擊新興市場的步伐，增加就業崗位，促進經濟增長。氣候變化作為新的市場領域，在當前復雜的經濟形勢下成為美國把握發展的契機點。但國內針對溫室氣體減排領域的意見并不統一，美國部分政府、企業已掀起了反對碳排放交易的逆流，也有組織認為這樣的計劃將在遏制全球變暖及實施國家減排行動中發揮重要作用。美國國內應對氣候變化行動措施前景未知。

德班會議后，國際減排制度仍未確定，德班平臺的形成使制定新的全球協議正式提上議程，全球“自下而上”的減排模式難以避免。美國國內已有的“自下而上”的氣候政策制定過程，是否將繼續推動和加強國家減排行動和措施，不僅受2012年國際氣候談判形勢影響，同時與今年美國大選息息相關。

3 對我國的啟示

雖然我國在國際上尚未承擔強制性的碳減排義務，但是我國政府已經做出到2020年，單位GDP碳排放較2005年減少40%-45%的承諾。因此，通過研究美國溫室氣體減排努力現狀及動向，總結所采取的減排行動的實踐經驗，對我國國內落實減排承諾行動措施及參與國際氣候談判具有重要的借鑒意義和啟示。

3.1 加快建立健全國內氣候立法體系，提高我國在國際氣候談判中的地位

我國與美國是世界上最大的溫室氣體排放量國家，因此都應在應對全球氣候變化上表現出積極的態度。美國由于金融危機和國內政治矛盾，在體現氣候變化政治立場的立法進程上始終停滯不前，這無論對國內減排還是國際談判進程都起到了阻礙作用。因而，中國在積極應對氣候變化上不僅擁有內生動力與意愿，同時，由于排放量巨大，受到全球矚目，中國必須以實際行動和高度責任感在國際社會中樹立威信和國際形象，可以在談判中一定程度上展現中國應對氣候變化的決心和信心。除此之外，制定一部專門的氣候變化法，一方面，可以提供一個我國在應對氣候變化領域具有全局性意義的法律框架，從而將國家應對氣候變化的方針、政策、戰略完整地展現出來；另一方面，可以全面地對應對氣候變化的諸多方面加以綱領性規定，形成有中國特色的應對氣候變化的法律體系。

3.2 結合國外減排行動經驗教訓，推動國內碳市場建立，應對國內外氣候變化風險

我國“十二五”規劃中明確提出，將積極應對氣候變化，逐步建立碳排放交易市場，推進低碳試點示范。因此，面對國際排放貿易和碳市場手段將是未來國際減排體制的重要組成部分的趨勢背景，如何有效推動國內減排行動的開展，借鑒國外已有經驗教訓無疑是可取之法。總結美國區域減排行動計劃的經驗教訓，對我國逐步開展碳排放交易試點，推動建立國家碳排放交易市場有以下啟發：首先，在試點交易推出前期進行嚴謹細致的研究工作，按照合理設計區域排放目標、加強各部門深度合作、廣泛征詢利益相關方意見、穩妥推進交易進程的工作方式開展試點示范；其次，在試點示范周期結束后，需對計劃的執行效果進行全面綜合的評價，面對國際氣候談判，根據已有的談判成果適時調整國內減排政策和實施方案，在推展過程中試驗，從試驗中尋找解決辦法，在學習中不斷完善，從而為國內其他地區乃至全球提供借鑒經驗，不僅推動國家履行減排承諾目標，還可積極應對2012年后國際氣候變化制度的諸多不確定性。

［1］ IPCC. Climate Change 2007—Impacts, Adaptation and Vulnerability［M］.UK: Cambridge University Press, 2007.

［2］ EPA. Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2008. EPA 430-R-08-005. Washington, D.C.,2010.

Situation and Trend of Green House Gases Emission Reduction Efforts in the United States

LU Lu1DENG Hongbing2
(1. Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100083; 2. Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100083)

As one of the largest GHG emission countries, the position of the United States in UN climate negotiation is signifi cant.This paper summarized the mitigation measures the United States have taken; analyzed the trend of responding climate change of the United States before and after COP 17 in Durban; discussed the revelation for China. The results of these summarizing and analysis indicated that infl uenced by the diffi cult economy environment, the slow process of UN climate change negotiation, and 2012 presidential election, the United States had slow substantial progress in taking GHG mitigation actions and measures. So China should learn from the experience of the mitigation measures the United States have taken . Promote the establishment of domestic climate legislation system and emission trade system of China, and then better cope with the uncertainty from climate change mechanism in future, as well as improve the China’s position in UN climate change negotiation.

the United States; GHG emission reduction; actions and measures; revelation

X506

A

1673-288X（2012）03-0103-05

項目資助: 環保公益性行業科研專項(201009055)

盧璐, 碩士, 目前從事環境經濟與環境管理, 氣候變化領域