十八大后亟待制定《反腐敗法》

　　公眾推舉的第一難題：
　　腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率
　　總得票率：100%
　　緊迫程度 4.15 復雜程度3.88 尖銳程度4.03 關注程度3.95
　　（最高值為5，最低值為1）
　　入選理由：貪污腐化、權錢交易等腐敗行為造成種種社會不公，揮霍了大量公眾辛苦創造的社會財富。人民群眾對腐敗深惡痛絕，已經成為目前社會矛盾激化、群體性事件頻發的一個重要誘因。如果得不到有效遏制，腐敗就會像毒瘤一樣侵蝕社會肌體，嚴重影響政府的公信力，動搖黨的執政基礎，并最終導致一個政權的衰亡。
　　十八大報告：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”
　　十八大報告強調“要堅定不移反對腐敗”，并指出“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。在十項國家級難題調查中，腐敗問題高居榜首，也反映了這一問題的嚴重程度。深入貫徹落實十八大精神，真正從源頭上遏制腐敗，亟待制定一部專門的《反腐敗法》。
　　制定反腐敗法的必要性
　　首先，遏制貪污、賄賂犯罪，需要制定反腐敗法。我國目前正處于體制轉軌、社會轉型的特定歷史發展時期，消極腐敗現象呈階段性多發、高發的態勢，反腐敗的形勢依然非常嚴峻。一方面，在黨和政府的領導下，通過全社會的共同努力，反腐敗工作取得了很大成績，查處了一批大案要案，產生了很好的社會影響；另一方面，貪污賄賂犯罪依然猖獗，腐敗現象仍相當嚴重，必須采取更為有效的措施，以遏制貪污、賄賂犯罪行為的高發態勢。制定一部專門的反腐敗法，不僅能使反腐工作有法可依，有章可循，而且通過系統、科學的法律規定，有效地預防和控制犯罪，使反腐工作能具有長期效應，形成以“打擊”為基礎，以“控制”為特征，以“預防”為重點的綜合治理體系。
　　其次，懲治貪污、賄賂犯罪，需要制定反腐敗法。治民先治吏，這是歷代王朝共同的經驗，因而封建君主鮮有放棄重典治吏的例證。黨和政府歷來十分重視廉政建設，但是，當前反腐敗工作仍面臨較為復雜、嚴峻的形勢，徹底清除貪污賄賂等腐敗現象，仍需要一個相當艱巨的過程，而在這過程中，法律在治理腐敗、制約權力濫用上起著關鍵作用。對此，我們必須在法制建設方面，制定一部長期穩定、科學有效的專門法律，作為我國反腐敗工作的法律依據，以使反腐敗工作在法治的軌道上進行，并受到法律的保障。
　　再次，動員、鼓勵人民群眾，需要制定反腐敗法。懲治腐敗是一個系統工程，需要全社會的共同參與，絕不是一個或幾個國家機關的事。反貪污、賄賂的專門工作，必須取得人民群眾的廣泛支持，才能取得好的效果。群眾舉報在很大程度上推動了揭發和查處貪賄犯罪工作的進行，在反貪污、賄賂斗爭中發揮了舉足輕重的作用。紀檢、檢察機關在不斷總結群眾舉報工作經驗的基礎上，制訂了一些工作制度，用以鼓勵、獎勵、保護舉報人。類似這樣的經驗和制度規定，在司法實踐中還很多，需要將它們上升為法律，使之具有普遍效力。制定一部專門的反腐敗法，科學地匯總這些實踐經驗，對于宣傳和動員人民群眾積極投身反腐敗斗爭，鼓舞人民群眾士氣，增強黨和國家與人民群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政地位，樹立國家反腐倡廉形象，都有十分重要的現實意義。
　　最后，建立、完善現行反腐法律體系，需要制定反腐敗法。反腐敗斗爭必須在法律的框架中進行，離開系統完備的法律制度，反腐敗對策就是一紙空談。綜觀我國目前相關法律，特別是刑法和其他單行法規雖有關于懲治貪污賄賂行為的條款，但存在著范圍狹窄、體系不完整、與國際先進的反腐理論不合等內在的立法漏洞以及缺失獨立的腐敗案件訴訟程序、各反腐組織之間的協調性不足等外在運行機制的缺陷。內在立法上的漏洞成為腐敗行為逃脫法律譴責的重要依據，也是導致腐敗犯罪屢禁不止并有擴大趨勢的重要原因；而外在運行機制上的缺陷導致腐敗犯罪不能及時得以懲處，難以起到反腐制度的社會警示作用。解決方法有兩個：一是對原有法律進行補充和修改，以期符合打擊腐敗犯罪的要求；二是制訂統一的反腐法律，即《中華人民共和國反腐敗法》，并以此協調各項反腐法律。筆者認為后者是解決問題的最佳方案。
　　制定反腐敗法的可行性
　　首先，國外相關立法經驗使制定反腐敗法成為可能。制定專門的懲治貪污、賄賂條例，在國外有先例可循。據有關資料統計，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家有30多個，如新加坡、美國、菲律賓、越南、肯尼亞、贊比亞等等；涉及反腐敗的法案有100余部。
　　其次，反腐敗法與現行法律的互補性使制定反腐敗法成為可能。專門的反腐敗法可以與刑法典、刑事訴訟法典相得益彰，編織起更加嚴密的反腐法網，并不損害刑法典的完整性。如印度1988年制定的《防止腐敗法》第二十八條規定：“本法作為其他法律的補充而不是廢除。本法的任何條款均不能使根據其他法律可能被起訴的任何公務員免于起訴。”
　　再次，反腐敗經驗亟待法律化的迫切要求使制定反腐敗法成為可能。我國在反腐敗的長期實踐中，形成了許多行之有效的政策、措施、經驗，有的雖然已經以法律形式確定下來，但較為分散，不便操作；有的則沒有被上升為法律，致使一些好的措施、經驗得不到充分運用，或者因為缺乏規范、制約而在實踐中扭曲變形。比如：舉報制度，“雙規”、“兩指”專案制度，指定管轄、請示報告制度，行賄區別對待制度等等。如果將這些措施和經驗法律化、規范化，將給我國一些特殊反腐敗措施提供法律依據。
　　最后，特殊原則和制度的存在使制定反腐敗法成為可能。反腐敗法可根據本國國情，制定若干特殊的原則和制度。世界許多國家和地區根據國內實情，制定了一些特殊的原則和制度。如文萊的《防止賄賂法》規定：“反賄賂局局長、副局長、助理局長、首席特別調查官有權在沒有逮捕令的情況下逮捕任何涉及本法規定的犯罪人員。”“無證逮捕”顯然與刑事訴訟法的原則相悖，也不宜作為特殊原則規定在訴訟法中，但立法者認為根據本國的司法實踐，有必要對貪污賄賂罪區別對待，那么，專門的反貪污賄賂法就是最好的載體。又如有的國家和地區對賄賂罪設置了證據推定制度。中國香港地區的《防止賄賂條例》第二十五條規定：“如已證明被告人曾給予或接受利益者，則除能證明被告人曾酬謝別人或受到別人的酬謝，并且此情況在起訴書中受到控告，即應推定此種行為為賄賂，除非相反的情況得到證明。”刑法在一般情況下是不會設置證據推定制度的。因為這會給訴訟帶來很大風險，甚至會造成對人權的侵害，立法機關之所以作出似乎與法律理論不符的規定，實屬反腐敗斗爭的需要。因為賄賂行為是一對一的，取證困難，往往證明了行賄，而受賄人拒不承認；或受賄人作了供述，而行賄人拒不承認，從刑法的角度都難以認定。證據推定制度的基本內涵是：只要確證了一方行賄或受賄，即可推定另一方受賄或行賄，只有在被推定一方提出了反證并經確認的情況下，推定才不成立。因此，我國可根據自己的特殊情形，制定若干特殊的原則和制度。
　　《反腐敗法》構想
　　制定《中華人民共和國反腐敗法》，應體現懲防并舉、綜合治理、從嚴懲處、慎重準確、特殊犯罪特殊處理等原則，并注重可操作性。制定《中華人民共和國反腐敗法》，內容應包括前面所述的諸如金融實名制度、家庭財產申報制度、遺產稅與贈與稅制度、公民信用保障號碼制度以及反腐敗國際合作制度等一系列科學的反腐敗制度。在實行公民信用保障號碼制度的前提下，實行金融實名制和家庭財產申報制度，能夠將個人收入與財產擁有更加透明化，起到“亮出錢袋子和家底子”的作用；征收遺產稅與贈與稅，可以淡化腐敗動機，將部分灰色收入和非法所得轉化為國家收入；反腐敗國際合作制度則有利于解決貪官外逃所帶來的問題。這些制度注意到了打擊腐敗犯罪的各個方面，因此，我們應當將這些科學、先進的反腐敗制度都納入到反腐敗法的范疇之中，在這一我國反腐領域最具權威性立法的框架之內，將其融合為一整套相互配合、相互補充、共同作用的反腐敗的系統措施與方法。
　　（作者為湖南商學院副院長、“中國懲治和預防腐敗重大對策研究”課題組組長）
　　責編/劉建 美編/李