理直氣壯地推進政治體制改革

　　公眾推舉的第六難題：既得利益集團阻撓不斷，如何推進關鍵領域改革
　　總得票率：78.5%
　　緊迫程度3.63 復雜程度3.52 尖銳程度 3.62 關注程度3.52
　　（最高值為5，最低值為1）
　　入選理由：當前，中國改革進入攻堅期。改革是個系統工程，尤其要加大力度推進關鍵領域改革，確保改革發展成果全民共享。其中，積極穩妥推進政治體制改革是關鍵領域改革的重要組成部分。十八大前后，對于政治體制改革的討論成為輿論關注焦點。這也從一側面說明，社會各界對政改充滿期待。爭論的焦點集中于政治體制改革是否存在停滯現象，以及政治體制改革應當從哪些環節入手、哪些領域展開等等。
　　十八大報告：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥地推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加民主、更加健全的人民民主。要把制度建設擺在突出位置，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。”
　　推進政治體制改革，確實面臨不少阻力和難題，其中很重要的一方面就是既得利益問題。“如何推進關鍵領域改革”作為國家級難題選項之一，得票率較高，不難理解。黨的十八大的一個基本精神，就是要堅定不移地推進政治體制改革。這在大會報告和黨章修正案中都有充分體現。以下結合十八大報告，談談我對政治體制改革這一問題的認識。
　　“建設中國特色社會主義”準確提法，為繼續深化政治體制改革敞開了大門
　　十八大報告的一個顯著特點在于特別注意區分“建設”和“建成”。 “建設中國特色社會主義”與“建成中國特色社會主義”，有重大區別。
　　在闡述科學發展觀時使用了鄧小平的“建設中國特色社會主義”提法，這是很有深意的。鄧小平指出：“我們建設社會主義，準確地說是建設有中國特色的社會主義”。又指出：“現在雖說我們也在搞社會主義，但事實上不夠格。只有到了下世紀中葉，達到了中等發達國家的水平，才能說真的搞了社會主義”。這就表明，“建設中國特色社會主義”中的“建設”是一個關鍵詞，它意味著“中國特色社會主義”現在還是一個“在建工程”，而不是已經“建成”了；只有到了21世紀中葉，我們才能說是最終“建成”了中國特色社會主義。
　　由此，深化政治體制改革的理論基礎也就更加明確了。鄧小平指出，我國政治體制改革的起點是“權力過分集中”、“民主太少”的蘇聯模式的政治體制。改革的根本任務是“認真建立社會主義的民主制度”，實現“社會主義國家的民主化”。改革的長遠目標是到21世紀中葉把我國建成現代化的社會主義民主國家。十八大報告指出：“改革開放以來，我們……不斷推進政治體制改革，社會主義民主政治建設取得重大進展”。但在“建設中國特色社會主義”的思想指導下，報告并沒有自滿，沒有對現行政治體制予以極高評價，而是仍把它作為我國全面改革的重要對象，并重申了我國要到本世紀中葉才能“建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，這就為防止僵化保守、固步自封和繼續深化政治體制改革提供了至關重要的理論支持。
　　在宏觀上確立了“全面深化改革開放”的戰略基調
　　應當看到，這一至關重要的戰略基調來之不易。近年來，我國在是否需要繼續大幅深化政治、經濟體制改革問題上，發生了廣泛的、深刻的、以至激烈的爭論。如有關“中國模式論”、“改革三階段論”等等的爭論即是如此。在這場大爭論中，十八大報告繼承了鄧小平以來的改革開放路線，拒絕了“中國模式論”、“改革三階段論”等錯誤認識，排除了特殊利益集團的嚴重干擾，作出了“全面深化改革開放”的重大戰略決策，這就從整個戰略基調和戰略布局上為深化政治體制改革開辟了道路。
　　著力以深化改革穩定中國，而不是單純強調維穩
　　這從歷史比較中可看得很清楚。穩定是政改的前提，這是十三大報告即已明確的基本認識。但在鄧小平的直接指導下，十三大、十四大報告關于穩定的論述并不多，它們最重視、最強調、最突出的都是改革，這是它們的一大特色。
　　但從十四大起，逐步強調穩定也曾成為了一種趨勢。如十五、十六、十七大報告均曾專列小節闡述穩定問題，理論論述的份量也都比較重。但我們又看到，十八大報告未再專列小節闡述穩定問題，而且弱化了關于穩定的一般論述，曾經流行的“穩定壓倒一切”、“穩定是硬任務”等提法也都沒有寫進報告。與此同時，報告又以“全面深化改革開放”為基調，更加強調了深化改革的重要性。這是一種微妙的變化，也是一種重要的變化，
　　當然，這并不意味著報告忽視了當前穩定形勢的嚴峻性，因為報告中有關“亡黨亡國”的提法和論述，本身就表達了空前的危機感。顯然，在這些貌似相互矛盾的論述和傾向中已經展現了一種新思路，這就是要通過全面深化改革開放和全面建成小康社會，從根本上尋求和實現社會穩定。在這里，不是穩定壓倒一切，而是改革和發展壓倒一切。不是單純維穩，而是以改革和發展求穩定。這就在大的執政思路上排除了維穩壓倒改革可能性，因而也就為深化政治體制改革開辟了道路。
　　更加明確地肯定了積極深化政治體制改革的重要性、必要性和合法性
　　報告突出了政治體制改革的重要性，明確指出：“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，”并以“三個更加注重”凸顯了積極深化政治體制改革的基本態度和基本方向，這就是：“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式”；“更加注重健全民主制度、豐富民主形式”；“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，由此，一切否定深化政治體制改革的必要性和重要性的言論就都沒有任何政治市場了，而深化政改的可能性也就隨之增大了。
　　同樣引人矚目的是，十八大把“進行政治體制改革”寫進了黨章，這就更加明確地肯定了政治體制改革在黨內的合法性和正統性，使積極推進政治體制改革的人們更加理直氣壯，也使某些人把“政治體制改革”變為“敏感詞”和“禁區”的企圖徹底破產了。
　　重視發揮人大的作用，著力推進人大改革，提出重要改革措施
　　這是報告在未來政改布局方面的一個突出亮點。它表現在以下八個方面。
　　一是首次將人大改革列為政治體制改革一節中的獨立項目，而且居于首位。十三大將“實行黨政分開”置于首位，人大改革只是“（六）完善社會主義民主政治的若干制度”下面的部分內容。十四大未列專節論述政改，人大改革只是“第六，積極推進政治體制改革，使社會主義民主和法制建設有一個較大的發展”中的一句話。十五至十七大均列專節論述政改，但都沒有將人大改革列為政改獨立項目，有關人大的論述都只是第一個項目下的一句話。只有十八大將人大改革列為政改獨立項目，且居首位。
　　二是十八大報告關于人大的論述（不包括有關選舉的論述）是十三大以來字數最多的。十三大報告是192字。十四、十五、十六大報告均在50-80字之間，十七大是111字。十八大報告是268字，不僅是字數最多的，而且較前四次大會的字數大幅翻番。
　　三是在政治報告中首次強調指出了人大與人民當家作主的關系，即“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。”并首次明確提出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”由此，我國民主政治建設的重點也就更加明確了。
　　四是在人大的財政權方面首次提出：“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內容。如果這項改革能落到實處，它就會成為強化人大的財政權、強化財政分權制衡、強化人大和社會的財政審查和監督、強化制度反腐、著力推進財政的民主化和法治化的重大改革。將財政體制改革上升到政治體制改革的高度，使行政財政走向憲政財政，這才是抓住了政治體制改革的核心，因為政治體制改革的核心功能就是解決財政問題，解決了財政問題也就解決了大部分腐敗問題和二次分配不公問題。這是政治認識和主張上的重大突破。
　　五是在政治報告中首次提出“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”，而不再是僅限于“支持人民代表大會依法履行職能”。這里的“充分發揮”是前所未有的關鍵詞。
　　六是在人大代表的構成方面首次提出：“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。”如果這種代表比例的調節幅度比較大，即使是選舉改革尚不到位，也能形成相當的權力制約。這項改革當然要到下次換屆時才能實行。實際上，這也是現階段的一項過渡性的改革措施。誠如恩格斯所說，代表工人的并不必須是工人。從政是一種專門職業，也需要專門人才。解決代表結構合理性問題的根本途徑只能是展開深刻的選舉改革，和進一步界定人大與黨政領導干部的關系。但在這些改革不到位前，目前這種改革也是積極的和重要的。
　　七是在人大閉會期間代表與選民的關系方面首次提出：“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。”這是一項在實踐中可以立即廣泛、有力地實行的改革。若能如此，而不是放不開手腳，它就能夠成為一項立竿見影的重要改革，而且很安全。但要做到這一點，就還需要一系列的配套措施。比如，如果代表都是完全業余的、兼職的，它就難以落到實處。所以，要把這項改革落到實處，那就必須繼續解放思想，開拓創新。
　　八是在人大常委專職化方面，在十三大提出“逐步實現委員的專職化”的25年后，再次回到了這個題目，明確提出：“提高專職委員比例”。雖然報告未提“專職化”，但若能夠較大幅度地提高專職委員比例，這也是走向“人大常委專職化”的實踐過程。但經驗表明，在缺乏選民制約的情況下，單純推進人大常委專職化也有可能導致常委官僚化，而且概率相當高，所以這是今后特別需要加以防范的。
　　健全社會主義協商民主制度
　　這也是報告在未來政改布局方面的一個突出亮點。這里所說的“協商民主制度”不限于多黨合作和政治協商制度，而是一個更抽象、也更廣泛的概念。一般說來，協商民主的基礎是選舉民主，也是對于選舉民主的補充，所以，在選舉民主尚未到位的情況下，協商民主的發展空間及其效力也會受到相應的限制。但另一方面，協商民主的基礎還包括是人們對于政治自由和政治參與的需要和渴望，所以它又有一定的相對獨立性，即使是在選舉民主尚未到位的情況下，也有可能在開明的領導之下獲得相當程度的發展，以至成為發展選舉民主的一種重要動力。這就表明，我國現在發展協商民主，也是正當其時。而且這種協商民主能否得到應有發展的關鍵，也正是在于各級領導是否擁有應有的理性、寬容、能力和自信。
　　全面推進依法治國
　　這是報告在未來政改布局方面的又一個突出亮點，包含以下六個方面的新內容。
　　一是把法治建設擺在了特別突出的位置。要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”。全面建成小康社會時，要在法治建設方面達到“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的戰略目標。毫無疑問，雖然法治建設也是受到民主政治建設等各種因素制約的，但它仍然是能夠在現有條件下得到大幅推進的。
　　二是在黨與法、權與法、組織或個人與法的關系方面，在更加強調“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的基礎上，又在黨代會報告中首次尖銳地提出：“絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”這句新話具有極強的現實針對性，表達了強烈的依法治國的愿望和決心，強化了依法治國的行為規范，也給予了遭受非法傷害的受害者以新的抗爭武器。能否解決好黨與法、權與法、組織與法的關系，這正是能否落實依法治國方略的一個最大關鍵。
　　三是在思維和實踐方式方面，首次把“法治思維”和“法治方式”寫進了黨的政治報告，明確要求：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”雖然這還需要通過強化權力監督和再學習、再反思、再糾錯才能逐步實現，但這種要求的提出仍然是積極的和重要的，也是會有深遠影響的。
　　四是提出了“進一步深化司法體制改革”“確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”的戰略任務。深化司法體制改革必將展現豐富的重要內容。
　　五是在黨的政治報告中首次提出了“司法公信力不斷提高”的戰略任務。它與報告中的“提高政府公信力”相互映照，它更是衡量依法治國基本方略落實程度的一項根本指標。
　　六是在民主立法方面首次明確提出：“拓展人民有序參與立法途徑”。這是未來逐步克服“部門立法”、實現“公正立法”的一種主要途徑，盡管最終實現“公正立法”仍然有賴于改革和完善人大制度及其選舉制度。
　　從總體上看，在法治建設方面的戰略布局的重點已經不再是通過立法形成“法律體系”了，而是轉到通過改革保障法律實施、從而逐步形成“法治體系”方面了。這將是十八大后我國法治建設的主要方向。
　　如果我們能夠落實好十八大報告所提出的政改任務，我們就能“為社會主義民主政治奠定良好的基礎”，因而也就能在五年后開始轉向直接通往政改長遠目標的民主改革，并最終在本世紀中葉建成高度民主的社會主義現代化國家。
　　（作者為中央社會主義學院教授、中國經濟體制改革研究會特約研究員、中國鄧小平理論研究會常務理事）
　　責編/徐艷紅 美編/李