新農保基金會計信息：目標及現狀

【摘 要】 新型農村社會養老保險基金會計信息在完善新農保基金治理中有重要作用。文章研究了新農保基金會計的目標，調查新農保基金利益相關者對新農保基金會計信息的需求情況及新農保會計信息供給現狀，對比發現新農保基金會計報告存在的不足。

【關鍵詞】 新農保基金； 新農保會計目標； 新農保基金會計信息

一、背景

財政部制定并發布《新型農村社會養老保險基金會計核算暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），并自2011年7月1日起實施，以適應新型農村社會養老保險試點工作的需要，規范新型農村社會養老保險基金（以下簡稱“新農保基金”）的管理。新農保基金是指通過參保農村居民個人繳費、集體補助、政府補貼等渠道籌集的，用于支付符合領取條件的農村居民養老金待遇等支出的專項資金。獨立于經辦機構的固有財產及其管理的其他財產，實行專款專用。新農保基金會計以新農保基金為獨立的會計主體，確認、計量和報告新農保基金的籌集、支付和管理情況。新農保基金的會計核算采用收付實現制，會計記賬采用借貸記賬法，會計要素包括資產、負債、凈資產、收入和支出。

目前由于新農保基金會計以政府部門為服務對象，缺乏完善的監督機制，國家審計署對新農保基金全面審計中發現各地仍存在老農保基金占用、挪用和違反基金財務管理制度、虛領冒領養老保險等問題。如廣州已查驗出“死亡冒領”農保待遇787人，重復領取養老金者471人，社保基金被騙保、套保涉及金額達5 800多萬元，侵蝕了大多數參保者的利益。參保農村居民、鄉（鎮）村集體經濟組織等新農保基金利益相關者在新農保基金會計治理中有何作用？他們對新農保基金會計信息有無內在需求？目前新農保基金會計信息內容與基金利益相關者的期望差距如何？研究這些問題有利于進一步完善新農保基金會計管理。

二、新農保基金會計目標

新農保基金會計是為了平衡各種力量而安排的制度，為新農保基金各個相關利益團體服務。新農保基金會計通過制度角色，借助市場化機制發揮會計治理功能，實現對新農保基金的治理，即緩解信息不對稱與代理問題，克服逆向選擇與道德風險問題，最終提高新農保基金使用效率。研究新農保基金會計的目標（或新農保基金會計為誰服務），就是研究與新農保基金相關的各個利益團體及其在新農保基金會計治理中的作用。

（一）新農保基金會計信息服務對象

研究新農保制度內容可知，新農保基金關系到財政部門、人力資源與社會保障部門、新農保經辦機構（如郵政部門）、參保農村居民、鄉（鎮）村集體經濟組織以及其他經濟組織、社會公益組織等。人力資源與社會保障部門、新農保經辦機構（如郵政部門）等是新農保基金管理者或稱為內部人；財政部門既是新農保資金提供者又是監督者；鄉（鎮）村集體經濟組織以及其他經濟組織、社會公益組織是資金提供者；參保農村居民作為新農保準公共產品消費者，通過個人的繳費獲得政府繳費補貼，并在達到領取條件時獲取包括政府基礎養老金及個人賬戶金額在內的養老待遇，這對于參保者而言實際上具有投資的意義。新農保資金提供者財政部門、參保者、鄉（鎮）村集體經濟組織以及其他經濟組織、社會公益組織，與新農保基金管理者人力資源與社會保障部門、新農保經辦機構（如郵政部門）之間存在著契約關系。資金提供者是委托方，管理者是受托方，受托方不僅有責任保證基金的安全，還要保證其增值。

委托方以是否有利于基金的安全、增值為標準，關注新農保基金管理責任履行情況，新農保基金會計信息從制度上客觀地說明新農保基金的安全性、增值性和流動性，供參保者、鄉（鎮）村集體經濟組織以及其他經濟組織、社會公益組織等進行判斷，這實際上是參保者及其他資金提供者以其所繳納的資源為依據享有的權利。客觀和可驗證的新農保基金會計信息能夠幫助“投資者”監管和有效行使其合法權利，通過建議、審批和監督管理層決策來使基金管理者致力于促進基金增值。

（二）新農保基金會計的目標——受托責任履行情況

在受托責任學派看來，由于社會資源（主要是資本）所有權和經營權的分離，資源的受托者就負有了對資源的委托者解釋、說明其活動及結果的義務。因此，會計的目標就是向資源的提供者報告資源受托管理的情況。《暫行辦法》中也規定新農保基金管理者要定期向財政部門報送財務、統計報表，及時向社會公布基金收支運行情況，對村內參保人繳費和待遇領取資格每年在行政村范圍內進行公示，接受財政監督、審計監督和群眾監督。針對農村居民居住分散的特點，要大力推行農村居民社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。同時，要設定按社會保障號供參保農民查詢，數據包括基金交納明細、本金、企業或政府補貼、滾動利息、累計等內容，還要在設立基金專門賬戶的基礎上，為廣大農民提供持卡繳費、代扣、領金的平臺和窗口，從而實現新農保經辦部門和保費代理銀行之間數據的雙向傳輸和無縫對接。目前，各地新農保試點地區紛紛出臺地方法規，規范該地區受托責任履行的情況。

可見，新農保基金會計將基金管理的內部信息轉化為外部信息，以控制基金管理者（內部人）可能的逆向選擇或投機問題，約束基金管理者的機會主義行為，優化新農保契約設計，完善新農保管理機制，降低侵害投資者利益的風險，進而降低基金運行成本。

（三）新農保基金會計信息報告現狀

新農保基金會計信息反映的是新農保基金過去的交易、事項及其結果。新農保基金會計的目標是評價基金經辦、管理部門受托責任履行情況。《暫行辦法》規定新農保基金的管理部門需要定期向財政部門報送財務、統計報表，及時向社會公布基金收支運行情況，對村內參保人繳費和待遇領取資格每年在行政村范圍內進行公示，同時接受財政監督、審計監督和群眾監督。參保農村居民是新農保制度的主角，基于參保農村居民地位的特殊性，他們對新農保基金會計信息需求程度表達了民眾監督新農保基金的真實意愿，其滿意程度影響著新農保政策的可持續發展。

為了進一步了解新農保基金會計信息報告的現狀，筆者通過在廣州市的田心村、石基村，平遠縣的八尺村、石正村四個村進行入戶調查（本調查共發放問卷211份，收回有效問卷119份），閱讀研究廣州市各鎮2011年度新農保基金財務報表和查看廣東省一線城市關于新農保基金管理的門戶網站等三個途徑，了解新農保參保者對新農保基金會計信息的需求情況，發現目前新農保基金會計信息報告存在以下問題：

1.參保農村居民對新農保基金會計信息的需求意愿很強。如表1所示，92%的被調查者認為政府應每年對參保者通報新農保基金會計信息，82%的被調查者非常想知道政府對新農保基金的管理狀況。同時參保農村居民希望了解新農保基金個人賬戶情況、新農保基金負債情況、新農保基金結余狀況、政府補助情況、村集體補助情況、新農保基金投資情況、基金內部控制情況、基金結余增長變動情況分析等各方面的信息（見表2）。但目前新農保基金的管理者僅對外公布了新農保個人賬戶結余、新農保基金投資收益、新農保基金預算、各項補助、參保者繳費、養老金支出以及可用于支付的基金結余等情況（見表3）。與參保者需求的新農保基金會計信息相比較，新農保基金財務報表中的信息遠遠不能滿足公眾對新農保基金會計信息的需求。

2.新農保基金財務報表中僅提供了定量的會計信息，缺乏必要的定性的文字描述，加重了參保農村居民、鄉（鎮）村集體經濟組織以及其他經濟組織、社會公益組織等對新農保基金會計信息理解的難度。

3.查看廣州市、深圳市等廣東省一線城市關于新農保基金管理的網站可以發現，雖然這些門戶網站都具備信息公開的專門窗口，但是信息公開的內容僅涉及新農保領取、計算、發放等通知信息，對新農保基金相關的會計信息幾乎沒有提及，談不上信息透明公開。

（四）完善新農保會計信息披露的建議

新農保基金是老百姓的“養老錢”，確保基金的安全和增值，直接關系著參保農村居民的切身利益，關系到新農保事業能否健康發展。受托責任學派強調會計系統和會計制度的整體完整性，認為只有完善的會計系統和會計制度才能確保會計實務的正確性，目前我國新農保基金會計核算辦法尚屬初級階段，它不能滿足實務中各個利益團體對新農保基金會計信息的要求。增加新農保基金會計信息披露，向各個利益團體特別是參保農村居民供給更多的新農保會計信息，需要從制度層面進一步下功夫。

1.進一步完善新農保基金會計核算的法律法規

我國新農保基金會計核算僅能滿足基金管理初級階段的要求，滿足政府對新農保基金會計信息的最基本需求，要滿足新農保基金各個利益團體對基金會計信息的要求，進一步衡量服務型政府職能履行情況，必須進一步修訂完善新農保基金會計核算辦法，在政府會計概念框架下，構造“新農保基金具體會計準則”，基于新農保基金會計目標和各個利益相關者的需求規范新農保基金會計報告的內容。

要求編制“新農保基金現金流量表”，反映新農保基金貨幣資金周轉情況，揭示基金的流動性，揭示基金投資活動和籌資產生的資金變動情況及原因，有利于管理者合理調度和使用資金。

2.逐步由收付實現制過渡到權責發生制

政府與非營利組織會計的權責發生制改革研究在我國已經進行了二十多年，但是由于種種原因未能付諸實施。新農保基金會計作為政府與非營利組織會計的一個獨立分支，可以首先嘗試權責發生制改革，為政府與非營利組織會計改革積累經驗。

新農保基金由收付實現制過渡到權責發生制，確認當期應收而尚未收取的現金，如參保者個人漏交繳費額、政府補貼金額沒有及時到位、基金投資收益等；確認當期已發生卻尚未支付現金的部分，如已經發生的基金投資損失、已到期基金負債等。這樣有利于客觀地評價基金管理者受托責任履行情況，促進基金資產、負債的持續性管理，評價基金財務狀況和運營績效，監管基金，提高基金使用效益。

3.加大新農保會計信息披露的方式

農民處于社會的底層，知識和能力有限，獲取政策信息的渠道相對單一，電視、收音機和村委會宣傳是消息的主要來源。因此，農民有時并不能完全理解政策的含義，但同時農民又希望能很好地理解或獲得相關信息。在這種矛盾下，政府部門及新農保基金管理部門應在了解參保農保居民對新農保基金會計信息需求的基礎上，加強宣傳教育，特別是對年輕人的宣傳教育，對農民提出的問題進行詳細解釋，及時向農民公布新農保基金會計信息，提高農民對新農保基金會計信息的認識，使他們真正了解新農保基金管理部門所做的努力，威懾冒領、虛領新農保基金的任何企圖，保障新農保基金安全。

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