推進城鄉發展一體化的政策建議

黨的十八大報告明確指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮?！毖芯勘砻?，城鄉一體化將經歷兩個階段，單向的城鄉一體化和雙向的城鄉一體化。首先是在工業化的帶動下，農村要素向城鎮的集聚過程，而后是一個由城鎮向農村的擴散過程。雖然城鄉差距可通過市場的配置在漫長的經濟運行過程中自動予以克服，但僅靠市場來縮小城鄉差距是一個漫長的過程，政府在其中的作用往往能取得趕超的效果。目前我國還處在城鄉一體化的第一階段，但部分地區也已經開始呈現城市要素要農村流動的趨向。為此，立足長遠，應當把促進土地、資金、技術等優質要素流入農村作為下一步推進城鄉一體化的關鍵，最終實現城鄉融合。建議下一步的城鄉一體化著力于以下幾個方面：

一、以工業項目帶動農民就業增收

縱觀全國新農村建設的先進地區，如江陰華西村等，大多是依靠農業起家、工業發家、三產發家。一方面，當地工業發達使農民進了工廠成為了產業工人，另一方面，農業是集中規模的高效農業，并通過發展休閑觀光農業，促進農民增收致富。農民住房保證有整齊劃一的聯排別墅，出行有寬闊的大路，身份也逐漸向市民轉換。因此，要大力實施以工促農戰略，加快各級各類工業園區載體建設，建立產業對口轉移機制，引進一批帶動性強、規模大的項目，加快發展步伐，以工業項目帶動農民就業增收。要大力發展農產品加工業。目前我國的農產品加工業發展較滯后，農產品加工轉化jByXe6WLATwoxZSIY2i4b2r3KHuIXpgFIYr6sU96tSg=率還較低。我國農產品加工值與農業產值之比為0.85：1，而發達國家為3：1。為此，要堅持用工業的理念發展農業，推進農業產業前伸后延，做強農業產業鏈兩端，發展加工、儲藏、市場等配套體系，使農民不但在生產環節，而且在加工流通環節都能夠取得收益，得到更多的收入。

二、著力推進農業適度規模經營

在維持家庭承包經營制度穩定的基礎上，將家庭分散經營向規模化經營轉變，是調整農業結構、提高農業經濟效益、推進農業產業化所必須實現的一個突破，也是一個重大難點。家庭聯產承包經營責任制解決了耕者有其田，解決了當時八億農民的溫飽問題，而當前需要解決的問題是適度規模經營問題，這是實現農業現代化的必經之路。著名經濟學家厲以寧認為未來農村種田主要是三種人：一是種植能手、種植大戶；二是農民專業合作社；三是農業企業，帶著資本和技術下鄉。這三種人種田都需要農業的適度規模經營做支撐。當前，我國農村剩余勞動力大量轉移，農業規模經營有了一定的發展，但千家萬戶小農業的經營格局還難以改變，龍頭企業和專業合作社的帶動面還不廣，處在“小馬拉大車”的境地，不僅阻斷了產業鏈的連接，遲緩了農業機械化的進行，而且阻礙了優質、標準、無公害生產技術的使用與研發。因此，要探索農村土地流轉的新形式，大力發展規模農業、高效農業、設施農業。同時，大力扶持農業專業合作社和農業龍頭企業發展，在規范經營、利益分配、監督約束等方面強化管理和服務，促進農業適度規模經營。要借鑒先進地區承包地經營權流轉及在其基礎上出現的工商資本參與農業產業結構調整的經驗，如蘇南等地土地規模經營發展迅速，蘇州昆山農戶戶均土地達到146畝。他們的經驗有兩條：一是加強農村土地承包經營權流轉租賃市場建設，二是大力推進土地股份合作，土地股份合作大大降低了農業規模經營的交易成本，提供一個能迅速把土地集中起來，又不侵犯農民產權的制度安排。

三、加大對三農的財政金融扶持力度

一是推進農村金融制度改革。資金缺乏是制約農村發展的癥結所在，目前農村的金融機構主要以農村信用社為主，遠不能適應農業農村發展的需要。因此，要進一步健全農村金融體系，引導各類商業銀行在農村設立金融網點，鼓勵發展農村小額貸款公司、農民資金互助合作組織等適合農村特點和需要的新型金融組織。現有的貸款渠道如農村商業銀行貸款門檻太高，利率接近高利貸，農民資金互助社有關政策很好，但運作不規范、存在不穩定因素，要出臺相應細則規范其操作程序。要開發適合三農需求的金融產品和服務，建立擔保機構，積極探索宅基地、農民林地、農業機械等抵質押貸款方式，切實解決農民擔保難、貸款難的問題。

二是創新財政支農方式。目前各類政府支農資金不少，但效果不一，有必要拓寬和創新財政支農思路和工作機制。一是轉變財政直接扶持農業龍頭企業發展的方式，將一部分財政資金轉為村集體參股龍頭企業的股份，使村集體隨著企業發展相應增加收入；二是轉變財政扶貧資金的使用方式。由主要扶持農民轉為扶持村集體與扶持村民相結合，扶貧資金中安排一定比例給村，通過在工業園區建標準廠房等措施，達到吸引社會資金、發展壯大集體經濟、帶動村民致富的目的。

四、培育懂技術會經營的新型農民

從我國農業經營主體的現狀看，目前有兩大困境：一是“非農化”，隨著工業化、城鎮化發展，大量農村勞動力轉移到二、三產業就業；二是“弱質化”，大量青壯年農村勞動力轉移就業。當下的農村，有的村都變成了“空心村”，剩下婦女、兒童、老人所謂的“369部隊”，新生代農民又外出打工，不愿種田，出現大規模的拋荒和“望天收”的現象，科學種田和推廣農業新技術根本無從談起。所以，現在必須解決誰來種田的問題。一要培育現代職業農民，注重對農業龍頭企業領辦人、合作社負責人、種養大戶、農技人員、農村經紀人、大學生村官等進行培訓，提高生產經營能力，形成一大批有文化、懂技術、會經營的現代農民。二要加大農民創業增收扶持力度。積極完善農民創業服務體系，大力發展“一村一品”和農民創業基地，打造創業基地，推動農民集群創業，切實增加農民創業投資收入。同時，鼓勵農民走出去，在國內外轉移就業。

五、加強以水利為重點的農業基礎設施建設

我國現有大量農業基礎設施陳舊老化、灌排不暢、交通不便。尤其是隨著城市化、工業化以及交通現代化的推進，破壞了原有的灌排渠道和水系，相當部分農田路、橋、渠、閘、站、電不配套。加之由于農村基礎設施投入大、見效慢、無直接收益，民間資本介入的程度不高，現有資金投入不能滿足實際需求。為此，要在各級部門加大投入力度情況下，積極扶持各類社會資金投資農業，加快以水利為重點的農業基礎設施建設，抓好中小河流整治，提高農村水利設施防洪防汛和水環境保障能力，增強農業綜合生產能力和抗災能力。

六、推進城鄉社會管理和公共服務一體化

一是創新城鄉戶籍管理制度。城鄉二元的戶籍制度人為地造成了城鄉割裂，加劇了社會分化。中小城市在制度創新上可積極爭取先行先試的辦法。一是放寬戶籍限制，實行以具有穩定就業一定年限、固定住所（包括租房）和居住期限為基本條件的戶口遷移準入機制，引導常年在城鎮就業、愿意和能夠在城鎮定居的農民轉化為市民。二是進一步剝離附著在戶籍上的不公平福利制度，逐步將進城務工農民納入本地各項社會管理，促進住房、醫療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。

二是大幅提高農村社會保障水平和覆蓋面。推進新農保與城鎮居民養老保險、新農合與城鎮居民醫保、農村低保與城鎮低保銜接并軌。對于“土地換保障”的新模式，要充分考慮農民的支付能力、財政承受能力及經濟社會發展速度等因素，實行征地經濟補償、社會保障、政府養老相結合。

三是推進城鄉教育均衡發展。現在整體的教育狀況一邊是農村學校學生數量逐年減少，學?！俺圆伙枴保灰贿吺浅鞘袑W生數量逐年上升，學?！皳嗡懒恕?。因此，要以提高農村教育質量和促進教育公平為重點，推進農村學前教育、農村義務教育、農村教師隊伍建設、農村教育事業發展與城區同步。同時，要關心農村外出務工家庭“留守兒童”的健康成長，構建城鄉一體化的教育救助體系。

七、著力提升城鎮化的質量和水平

一是努力構建城鎮化戰略格局。要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。要科學劃分城鎮的空間布局和功能，形成工業、農業、商貿、居住、生態等若干片區，切實做到經濟與社會發展規劃、城鎮總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃“四規”協調，并強化規劃的強制約束力。

二是實現中心鎮由“鎮”到“城”的跨越。要強化中心鎮建設的宣傳和組織領導工作，加強對中心鎮建設的財政、金融、土地等政策支持，推進項目和產業向中心鎮傾斜和集聚。應適時制定考核驗收標準，對經濟實力、產業發展、基礎設施、人口集聚、環境生態、建成區面積等達到相應標準的中心鎮，率先進行行政區劃的調整，真正實現中心鎮由“鎮”到“城”的跨越。

八、加強基層組織保障和督查考核

一是完善基層管理的組織體系。要繼續深化基層黨組織公推直選制度，優化村（社區）黨組織領導班子，提高科學發展能力。要健全以村（社區）黨組織為核心、村民（居民）自治組織為主體、管理服務站和綜治辦為依托的新型管理服務體系，可打破行政村建制束縛，探索建立“城鄉聯合黨委”。要進一步完善村干部工資報酬制度，賦予農村基層干部相應的責權，激發基層干部的工作熱情。

二是健全城鄉統籌發展考評體系。要根據各地的區位條件、資源稟賦和產業基礎制定分類考核體系，突出轉變發展方式、生態文明建設、改善民生、特色發展等內容，最大限度地反映統籌城鄉發展的基本情況，以激勵基層找準薄弱環節，創新思路舉措，突破重點難點，扎實推進城鄉統籌發展。

參考文獻：

[1] 王馬劍.城鄉一體化探析[J].中國市場，2011，（12）．

[2] 王衛星.對城鄉一體化發展模式的思考[J].中國軟科學，2009，（12）．

作者簡介：葉帆（1975-），男，江蘇泰興人，主任科員，副教授，從事經濟學教研工作與研究。

（中共泰州市委黨校）

（責任編輯：魯小萌）