以頂層設(shè)計給力改革深水區(qū)

　　摘要：經(jīng)過30多年的改革開放，中國的社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，但是還不完善，改革攻堅任務(wù)還很重。當(dāng)前，經(jīng)濟體制改革已進入“深水區(qū)”，一些改革攻堅任務(wù)由于久拖不決，逐漸成為老大難問題。這些改革涉及比較重大的利益調(diào)整，困難和阻力比較大。只有做好頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，排除既得利益群體的干擾，由上而下進行強力推動，才能取得實質(zhì)性進展。但也有許多改革，特別是有利于穩(wěn)中求進的改革，是在當(dāng)前就可以強力推進的。
　　關(guān)鍵詞：凝聚共識；頂層設(shè)計；擇機推進
　　改革開放以來，經(jīng)過30多年接近兩位數(shù)的經(jīng)濟高速增長，中國已成為全球第二大經(jīng)濟體，2011年人均GDP按當(dāng)年匯率計算已超過5000美元，進入中等偏上收入國家行列。但是，長期以粗放擴張為主的經(jīng)濟快速增長，也積累了一些急待解決的問題，尤其是不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題突出，這就需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，即從數(shù)量規(guī)模擴張型轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量和效益型。要切實推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，最根本的是要加快推進經(jīng)濟體制改革、行政管理體制改革、社會領(lǐng)域改革、文化體制改革等。
　　
　　進一步凝聚改革共識
　　
　　中國經(jīng)過30多年的改革開放，社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，但是還不完善，仍然有許多攻堅克難的任務(wù)。進入新世紀(jì)，特別是2003年以來，各方面專注于發(fā)展，經(jīng)濟增長業(yè)績喜人，但改革進展緩慢，有的領(lǐng)域甚至停滯不前。最近10年，我們推進了上市公司股權(quán)分置改革、四大國有商業(yè)銀行整體上市、集體林權(quán)制度改革、人民幣匯率形成機制改革、增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)和個人所得稅制改革、資源稅費改革、文化體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、社會保障體系建設(shè)等。但是，也要承認(rèn)，這幾年的確沒有特別重大、足以帶動全局的改革。同飛速前進的經(jīng)濟增長相比，改革顯得滯后了。
　　改革滯后的領(lǐng)域主要有：政府職能轉(zhuǎn)換遠未到位，政府常常越位代替市場成為資源配置主角；國企、央企特別是壟斷行業(yè)改革進展緩慢，既得利益群體千方百計阻撓新的廠商進入并開展平等競爭，妨礙增進效率；資本等生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格市場化改革進展過于遲緩，造成資源的濫用和浪費；財政向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型緩慢，一些地方政府仍然把大部分財政支出用于經(jīng)濟建設(shè)而不是用于向居民提供公共服務(wù)和產(chǎn)品；金融體制改革滯后，高度壟斷沒有完全打破，中小企業(yè)金融機構(gòu)較少，貨幣市場、資本市場發(fā)展緩慢；收入分配關(guān)系遠未理順，勞動所得偏低，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益，居民收入分配秩序混亂、差距擴大；等等。應(yīng)該說，中國改革攻堅任務(wù)還很重，遠未過關(guān)。
　　黨的十六大報告明確提出，要在2020年“建成完善的社會市場經(jīng)濟體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系”，①這同鄧小平1992年南方講話提出的要求是一致的。②現(xiàn)在距離2020年只有八九年的時間，我們要提高加快推進改革緊迫性的認(rèn)識，更加重視和加快推進各方面改革。要清醒地認(rèn)識到，如果按照前幾年的做法和推進速度，那么2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)就很有可能落空或者大打折扣。
　　加快推進改革的緊迫性還在于，面對國際金融危機和歐洲不少國家主權(quán)債務(wù)危機的沖擊，歐美經(jīng)濟增速放緩、外需不振，我國延續(xù)多年的粗放擴張的老路已難以繼續(xù)走下去了，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)到以內(nèi)需特別是消費需求推動經(jīng)濟增長的軌道上來。這就要求必須加緊推進政府改革、財政體制改革和收入分配體制改革，大幅度提高居民收入和消費占GDP的比重；還要打破壟斷，放寬市場準(zhǔn)入，讓民間資本進入許多服務(wù)行業(yè)，增加就業(yè)崗位，滿足人民群眾多方面需要，等等。只有這樣，我國經(jīng)濟的快速增長才是可持續(xù)的，發(fā)展的路子才能越走越寬廣。
　　
　　做好改革的頂層設(shè)計
　　
　　中國改革發(fā)展到今天，已經(jīng)不再是主要靠“摸著石頭過河”了。胡錦濤總書記在紀(jì)念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話，已經(jīng)總結(jié)出十條寶貴經(jīng)驗，為今后深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制指明了方向。目前，中國經(jīng)濟體制改革已進入“深水區(qū)”，一些改革攻堅任務(wù)由于久拖不決逐漸成為老大難問題，這些改革都涉及到比較重大的利益調(diào)整，困難和阻力比較大，不是一朝一夕、一年兩年就能完成的。這首先就需要頂層設(shè)計，做好總體規(guī)劃，然后自上而下進行強有力地推動，才能取得實質(zhì)性進展。
　　做好頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，要體現(xiàn)全局的整體的利益，要充分吸收基層和廣大群眾的經(jīng)驗和訴求，特別是要排除既得利益群體的干擾。需要頂層設(shè)計的都是重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，都是需要攻堅克難的改革，而且不是短時期“畢其功于一役”就能完滿實現(xiàn)的改革。不僅要提出改革的目標(biāo)，還要提出改革的路線圖。比如，人民幣資本項目的可兌換、人民幣的國際化就要分好多步才能實現(xiàn)；生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品市場化改革，就既包括利率市場化改革，還包括水、電、天然氣、成品油價格市場化改革等，其中各種能源價格改革還要互相協(xié)調(diào)，不能長期維持煤炭實行市場價格而電則是計劃價格。
　　在推進經(jīng)濟體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，我們還要積極推進行政管理體制改革、社會領(lǐng)域改革、文化體制改革等，使之相互支持、相互配套。當(dāng)前，一些經(jīng)濟改革攻堅，包括壟斷行業(yè)改革、財政體制轉(zhuǎn)型、收入分配體制改革、價格改革等，都離不開政府改革和政府職能轉(zhuǎn)換。黨的十六屆五中全會指出，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。”③加快行政管理體制改革，主要指加快政府改革和政府職能轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，加快政府改革，改變政府越位、錯位和缺位狀態(tài)，特別是其中的越位狀態(tài)，更好地發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的功能，對經(jīng)濟改革攻堅至關(guān)緊要。社會領(lǐng)域改革，如醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和社會保障體系建設(shè)等，在很大程度上就是經(jīng)濟改革的重要組成部分。文化體制改革也同經(jīng)濟改革息息相關(guān)，其中發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。
　　總之，做好改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，對于今后順利推進經(jīng)濟改革和其它改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，從而順利推進轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，以及實現(xiàn)到2020年全面建成惠及十幾億人的小康社會的目標(biāo)，都具有重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　擇機強力推進改革
　　
　　進一步改革，除了凝聚改革共識，做好頂層設(shè)計，還要付諸行動。有些改革，如收入分配制度改革、壟斷行業(yè)改革，可能要在做好頂層設(shè)計后才能系統(tǒng)推開；但也有許多改革，特別是有利于穩(wěn)中求進的改革，是在當(dāng)前就可以強力推進的。筆者認(rèn)為，比較重要的經(jīng)濟改革有以下幾個方面：
　　第一，穩(wěn)步推進利率市場化改革。利率市場化意味著商業(yè)銀行存貸款利率由資金供求關(guān)系形成，并逐步改變長期以來不合理的負利率狀態(tài)。負利率會刺激對資金的過度需求和投資增速過快，引發(fā)通貨膨脹和物價過快上漲，影響經(jīng)濟穩(wěn)定。實際利率轉(zhuǎn)正后，儲戶在銀行的存款就不會越存越少，這有利于中低收入者增加財產(chǎn)性收入，而不會盲目地把有限資金投入股市等高風(fēng)險行業(yè)并常常受損。利率市場化有利于資金的有效和優(yōu)化配置，有利于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，有利于規(guī)范金融市場秩序。因此，為了更好地推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，有效治理通貨膨脹、穩(wěn)定物價、穩(wěn)定經(jīng)濟，應(yīng)不失時機地推進利率市場化改革。
　　第二，推進重要資源產(chǎn)品價格改革。要逐步使各種資源產(chǎn)品價格真正能夠反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。總的來說，是要逐步提高各種資源產(chǎn)品的價格，通過價格杠桿促進資源的節(jié)約和有效利用，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。資源產(chǎn)品價格改革并不光是漲價，在改革過程中，要力求在這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)中積極引入競爭機制，打破壟斷，改善管理，降低成本，使之在一定程度上對沖漲價壓力。同時，對于居民用水、用電、用氣等價格的調(diào)整要采取慎重的態(tài)度，在提價時要考慮居民的承受力，分步進行。
　　
　　第三，深化財稅改革，逐步向公共財政轉(zhuǎn)型，著力調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。繼續(xù)推動營業(yè)稅改為增值稅的增值稅擴圍，繼續(xù)推行對小微企業(yè)減免征收所得稅；可以考慮像有的國家那樣，對最基本的食品免征或低征增值稅，以減輕居民食品支出負擔(dān)；擴大房地產(chǎn)稅征收試點，將政府收入全部納入預(yù)算管理。財政支出主要用于向居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不是用于經(jīng)濟建設(shè)。財政支出要向“三農(nóng)”傾斜，2011年財政用于“三農(nóng)”支出首次超過1萬億元，④同比增長21%以上，但是仍未達到財政收入24.8%的增速；財政支出要加大扶貧開發(fā)力度，讓貧困人口盡快脫貧過上好日子，共享改革發(fā)展成果；財政支出應(yīng)繼續(xù)增加對教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障、廉租房建設(shè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、保護生態(tài)和環(huán)境、公共文化等投入，為老百姓提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，逐步改變我國公共產(chǎn)品和服務(wù)相對短缺的狀態(tài)。
　　第四，放寬市場準(zhǔn)入，擴展民間資本活動空間，特別是讓民間資本更多地進入服務(wù)業(yè)，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。溫家寶總理在今年3月5日作的政府工作報告中指出，“完善和落實促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，營造各類所有制經(jīng)濟公平競爭、共同發(fā)展的環(huán)境。”⑤這樣做，可以加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變我國服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后的狀況；可以大量增加就業(yè)崗位，特別是可以安排更多的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)，并增加新就業(yè)人員和家庭的收入；可以滿足老百姓多方面的服務(wù)需要，提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)收費，是一舉多得的事情。
　　第五，加快推進政府改革。政府改革涉及范圍很廣，這里說的主要是政府職能轉(zhuǎn)換問題，特別是政府經(jīng)濟職能的定位問題。當(dāng)前政府改革最重要的是要處理好政府與市場的關(guān)系，改變政府越位主導(dǎo)資源配置的狀態(tài)，從全能型政府、發(fā)展主義政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，切實履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理職能。政府不再以追求短期GDP最大化作為主要目標(biāo)，考核政府官員的業(yè)績也不是唯GDP最大化，而是以是否為老百姓增收入、謀幸福為主要標(biāo)準(zhǔn)。要使經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)移到科學(xué)發(fā)展的軌道，推進轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于切實推進政府改革和政府職能的轉(zhuǎn)換。
　　
　　注釋
　　①江澤民：《全面建設(shè)小康社會開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，人民出版社，2002年。
　　②鄧小平在1992年初南方談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”載《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第372頁。
　　③《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，人民出版社，2005年。
　　④⑤溫家寶：“十一屆全國人大五次會議的政府工作報告”，《人民日報》，2012年3月16日，第1版。
　　責(zé)編 / 鄭韶武