食品安全法律制度的現狀與改革

[摘要]本文從我國食品安全監管機構、我國的《食品安全法》、食品認證制度三個方面介紹了我國食品安全管理體系的現狀和基本情況，分析了食品安全體系存在的問題，并據此提出了改革我國的食品安全法律體系的建議：第一，加強對食品生產企業的監管，促使食品生產企業向規模化方向發展；第二，建立分工明確、責權分明、統一協調的食品安全管理機構；第三，切實提高監管機構的責任意識；第四，加大食品安全犯罪立法懲處力度；第五，建立完善的、與國際接軌的現代食品安全標準；第六，及時制定轉基因食品的安全立法；第七，加大食品生產企業誠信教育力度，建成食品生產企業質量信用檔案。對食品安全法律制度的現狀和食品安全問題的解決途徑，有深入的論述，具有較高的理論價值和實踐指導意義。

[關鍵詞]食品安全；食品安全法；食品認證制度

[中圖分類號]D912.1[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）48-0121-03

食品安全問題，和老百姓的生活息息相關，食品安全不但關系到人民群眾的生命健康，而且容易引起社會恐慌，進而造成社會群體性事件的發生，影響社會穩定，甚至關系到國家經濟發展和社會長治久安。如何保證消費者食用到安全放心的食品，如何實現食品的依法治理，實現中國的食品安全，是我們需要考慮和面對的問題。

1中國的食品安全管理體系

1.1中國的食品監管機構

2010年，我國成立國務院食品安全委員會，國務院食品安全委員會作為食品安全的高層次議事協調機構，李克強同志擔任主任，有15個部委參加，級別高于各部，主要職責是分析食品安全形勢，統籌部署食品安全工作。各部委的食品安全監管職責如下：衛生部負責食品安全綜合管理監督，組織查處食品安全重大事故（涉及的機構有政策規劃司、突發公共衛生事件應急中心、食品安全綜合協調與衛生監督局、國家食品藥品監督管理局）；農業部負責農產品生產環節的監督（種植業管理局、畜牧業獸醫局、漁業局）；國家質量監督檢驗檢疫總局負責食品加工環節和進出口食品安全的監管（進出口食品安全局等）；國家工商選擇管理總局負責食品流通方面的監管（消費者權益保護局、食品流通監督管理司）；國家食品藥品監督管理局負責餐飲業、食堂等消費環節的食品安全監管。各部門密切配合，共同做好食品安全監督檢查工作。

1.2我國的《食品安全法》

改革開放以來，為保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全，全國人大制定了《產品質量法》《食品衛生法》等近20部與食品安全相關的法律，國務院制定了《農藥管理條例》《獸藥管理條例》等近40部相關行政法規，上述法律、行政法規、部門規章構建了我國食品安全的基本法律框架及其基本法律制度，為全面提高我國的食品安全保障水平發揮了重要作用。其中以2009年頒布的《食品安全法》為亮點，《食品安全法》有以下突出之處：

（1）食品免檢成為歷史名詞。新法第60條規定，食品安全監督管理部門對食品不得實施免檢。現在出現安全問題的食品不少是免檢產品，三鹿奶粉事件表明免檢并不等于安全。為此，新法明確規定食品不得實施免檢。

（2）明星代言要擔法律責任。《食品安全法》第56條規定，社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品、使消費者的合法權益受到損害的與食品生產經營者承擔連帶責任。目前，明星的虛假廣告代言對問題食品推廣起到推波助瀾的作用，明星因虛假廣告對消費者造成的損失承擔連帶責任，對于目前愈演愈烈的虛假廣告起到遏制作用。

（3）食品添加劑目錄外的不能用。新法規定了食品添加劑的生產和應用，必須經過風險評估證明安全可靠，什么樣的添加劑可以用到食品中，國家對此制定出目錄來，目錄里沒有的，嚴禁添加，使用了什么樣的添加劑，用了多少，都要在外包裝上嚴格表明。

（4）消費者可索10倍賠償。《食品安全法》第96條規定，違反本法規定，造成人身、財產或者其他損失的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知道是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。各類食品問題層出不窮，關鍵就是食品企業的違法成本很低，新食品安全法將標準大大提高，這種既有人身損害賠償，又有懲罰性賠償，加大了經營者的違法成本，對其起到震懾作用。

（5）建立食品召回制度。該法規定，國家建立食品召回制度。食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品經營者發現其經營的食品不符合食品安全標準，應當立即停止經營，通知相關生產經營者和消費者，并記錄停止經營和通知情況。食品召回分為企業主動召回和政府強制召回兩種。

1.3食品認證制度

食品認證是一項系統工程，有利于對食品實行標準化管理，為了規范我國的食品認證管理工作，國家先后頒布了相關的法律法規同時也積極開展國際上比較通行的認證，與國際接軌。下邊介紹國際和國內的一些通行的食品認證標準。

（1）“HACCP”體系。為了保障消費者的食品安全，通常需要在“從農場到餐桌”的整個食物鏈采取措施預防、消除和降低食品危害，這無疑是一個復雜和相互關聯的風險管理過程。目前公認的保障食品安全最有效的管理體系是食品法典委員會（CAC）制定的HACCP體系，他可以對食品生產的全過程進行有效監管，在食品危害產生的初期，就及早發現，防止危害產生和危害擴大。

（2）良好生產規范（GMP）體系認證。GMP是世界衛生組織向全世界推薦的認證體系，已在不少國家得到認可采納，我國衛生部目前共頒布了20類食品的國際GMP，作為強制性予以發布。

（3）ISO 9000標準。在食品安全國際標準方面，國際標準化組織（ISO），在1987年制定了ISO 9000標準，該標準，是用于一切經濟體、組織的第一個國際質量管理標準。該標準使產品生產的各個環節都處于受控狀態，預防質量問題的發生。目前已有100多個國家執行該標準。

（4）我國的“QS”認證。食品質量安全市場準入制度，即“QS”認證，是圍繞原材料進廠把關、生產把關、產品標準、生產設備等方面進行審查，對生產的食品實施生產許可證制度。

（5）綠色食品認證。1990年，中國正式宣布開始發布綠色食品。農業部1990年成立了中國綠色食品發展中心。在全國倡導、推動發展綠色食品，具體負責綠色食品認證工作。

2我國食品安全法律體系存在的問題

食品安全問題產生的原因，是多方面的：有道德方面的原因，部分生產者唯利是圖，利欲熏心，為了利潤，不惜踐踏法律、良心；有制度方面的原因，我國的食品法律制度還不完善、存在不少法律漏洞，給不法商販以可乘之機；有監管方面的原因，作為食品法律制度的執行者，存在有法不依，執法不力、徇私舞弊的情況。那么如何解決這些問題，如何保證大家食用到安全食品，如何維護我國食品安全，以下，筆者從建立完善中國的食品安全法律制度角度，提出幾條建議。

3改革我國的食品安全法律體系

3.1加強對食品生產企業的監管，促使食品生產企業向規模化方向

發展據統計，目前我國各類食品生產加工企業達到幾十萬家，其中規模在10人以下的就達35萬家，企業規模小，數量多，產品質量參差不齊，食品安全問題頻出，給政府食品監管造成了不小難度，對于食品安全標準的落實也產生很大障礙。例如有數字顯示，我國生豬數量的50%以上都是農戶散養，檢驗檢疫成本高，又難以監管到位，因為生豬由農戶散養，政府監督管理者面對的是千千萬萬不同家畜家禽養殖者，日常的監督檢驗不易進行，作為食品安全的監督部門很難隨時深入到每個農戶家中日常監管。雙匯瘦肉精事件的發生，與此有重大關系。而通過企業大規模養殖則可以從食品生產源頭進行監管，大規模的集中養殖，便于時時刻刻、不間斷的有效監管，同時降低檢驗檢疫成本，從源頭保證食品安全。所以利用法律手段、依據市場公平競爭，在養殖行業和食品生產加工行業培育發展一批信譽優良、管理科學的大規模企業，是保證食品安全的重要手段。

3.2建立分工明確、責權分明、統一協調的食品安全管理機構

目前在食品管理體制上，我國食品安全管理權限分屬食品藥品、農業、商務、衛生、質檢、工商等部門，而且不同部門負責食品鏈的不同環節。根據我國食品管理的有關規定：食品藥品監督管理局和衛生部都享有依法開展對重大食品安全事故查處的權利；質檢總局和商務部都賦有建立健全食品安全檢測體系、監督出口農產品的責任；工商總局和質檢總局都負有執行衛生許可審批的權力；農業部和質檢總局都具有批準農藥、獸藥、飼料等農業投入品的權力。職能部門管理權限的重疊、沖突造成了 “多頭分散、齊抓共管”和“多頭有權、無人負責”的局面。職責不清、政出多門和管理缺位現象突出，有利可圖時積極行使權力，爭奪權力，出了問題則互相指責，推卸責任。嚴重影響了監督執法的權威性。

3.3切實提高監管機構的責任意識

作為食品安全法律制度的執行者，存在有法不依，執法不力的情況。一些地方政府監管部門出于維護地方經濟利益的考慮，或者部門利益的考慮，在食品安全執法過程中，監管不力、執法不嚴、睜一只眼閉一只眼，甚至于徇私舞弊，造成了國家食品安全法律形同虛設，不能得到貫徹落實。2012年6月23日，國務院印發了《國務院關于加強食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》首次將食品安全納入地方績效考核，直接影響對地方領導班子和領導干部的評價；在文明城市、衛生城市等評優活動中，實行食品安全的“一票否決”。在中國的現行制度中，將食品安全與GDP數據等并列，作為考核官員的硬指標，而不再是軟約束，有助于激發基層官員監管食品安全的責任感，讓官員真正把老百姓每天都遭遇的食品安全問題，當做大問題。《決定》還提出：“完善食品安全責任追究制，加大行政問責力度，加快制定關于食品安全責任追究的具體規定，明確細化責任追究對象、方式、程序等，確保責任追究到位。”所謂行政問責制，是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在工作范圍內由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。在食品安全問題上實施行政問責有助于強化官員的責任感和自律意識，它給官員產生強大而無形的壓力，大大地提升官員的責任感，使其更好地為人民服務。防止在食品安全管理中，有法不依、執法不嚴，導致食品安全法律形同虛設。這也是針對此前公眾深惡痛絕的，部分因為食品安全而被問責的官員，輕松復出。有的甚至連處分期都沒有過，就又“彈冠相慶”，這讓受害者情何以堪？這個“責任追究到位”，公眾最樸素的想法就是瀆職官員，必須付出個人仕途上的代價，才能彰顯問責的意義。

3.4加大食品安全犯罪立法懲處力度

要完善和嚴格執行食品安全法律法規，加大懲處力度，使不法分子付出高昂代價，不敢以身試法。從打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求來看，《食品衛生法》《產品質量法》等對食品違法犯罪行為的處罰還缺乏應有的力度，未能從危害公共安全的立法角度設定食品加工、生產銷售等各個環節追究公司法人和責任人的民事和刑事責任，法律的威懾力還沒有充分發揮出來。刑法中關于食品犯罪的罪名和量刑也有待增加。例如：生產有毒有害食品罪雖然量刑嚴格，最高可判死刑，但其僅對食品摻雜摻假行為有效，對飼養牲畜過程中添加瘦肉精等犯罪卻無能為力；非法經營犯罪的量刑最高也就是15年。所以在雙匯瘦肉精事件中只能以危險方法危害公共安全罪這樣的口袋罪進行處罰，此罪即使沒有造成嚴重的后果，也可處3年以上、10年以下有期徒刑，如果致人重傷、死亡或者造成公私財產重大損失，可以處10年以上有期徒刑、無期徒刑甚至死刑。”據了解，在瘦肉精事件中適用“以危險方法危害公共安全罪”是充分考慮到了其最高刑是死刑。

3.5建立完善的、與國際接軌的現代食品安全標準

我國現有的食品標準分為國家標準、行業標準、地方標準、企業標準四大類，主管部門各不相同。僅果蔬這一類行業標準，就分布在農業、林業、商檢、商業、輕工、供銷6個主管部門。“一些標準互相重復，另一些重要標準卻是空白。” 現行中國食品安全標準10年以上標齡的占1/4，個別甚至已超20年未修訂。行業利益、交叉煩瑣的行政程序造成了中國食品安全標準的落后無序。食品安全標準的落后無序，不利于我國監管部門對食品生產、銷售企業的監管。對此我國可以借鑒CAC（食品法典委員會）制定的國際食品標準，結合中國的實際情況，制定由中國特色的現代食品安全標準。因為該標準已經被國際上許多國家所執行，在實踐中證明是安全可靠的。CAC（食品法典委員會）逐步發展成為國際上最權威也是世界各國使用最普遍，最通行的食品安全標準，CAC已制定了8000個國際食品標準，3274個農藥殘留限量標準，1005個食品添加劑安全評估，相比這些國際標準，我國還處于起步階段，食品標準混亂、無序，國內可以吸收、借鑒CAC國際食品安全標準。

3.6及時制定轉基因食品的安全立法

以轉基因動植物為原料加工生產的食品就是轉基因食品，包括動物和植物食品。根據我國衛生部《轉基因食品衛生管理辦法》，轉基因食品是指基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品。

轉基因食品產量高、抗病蟲害，有利于提高國家糧食產量。但是轉基因食品自從誕生之日起，其安全問題就成為人們最關心，也是最重要的問題，但是其結果又不是很確定，目前對轉基因的食品的擔憂主要體現在對人體的影響。目前，沒有絕對證據能夠證明轉基因食品對人體有害的，但是也沒有絕對證據證明轉基因食品對人體是無害的，轉基因食品對人體究竟產生怎樣的影響，仍是不可預知的。目前沒有一個政府組織或者聯合國組織聲稱轉基因作物是完全安全的，歐洲的民間組織綠色和平組織大張旗鼓的反對轉基因作物在歐洲的種植。有專家認為，幾萬年來，人類從自然界獲得食物，人類的身體系統早已適應了自然界的食物，但是轉基因食物打破了這種適應和平衡，對人類影響究竟怎樣，需要幾十年，甚至幾代人才能顯示出來，目前仍然是不可預知的。英國專家1998年在研究中發現，幼鼠食用轉基因土豆后，會使內臟和免疫系統受損，這引起了科學界的極大關注。有專家認為，轉基因食品可能影響人的免疫系統和生殖系統甚至影響民族的生存繁衍。有鑒于此必須加大對轉基因食品的立法，對轉基因糧食作物的種植種類、范圍等要進行嚴格規范，盡量避免轉基因食品危害群眾的健康。

3.7加大食品生產企業誠信教育力度，建成食品生產企業質量信用檔案

李克強副總理在全國食品安全會議上強調，要建立食品企業誠信檔案。“食品工業是道德、良心工業”，食品企業的道德水平反映了一個社會的道德水平，食品企業的經營者要堅持為消費者提供安全食品為第一要務，我國的食品加工企業應當建立食品安全誠信檔案，并建立食品企業誠信信息披露制度，對企業的信用狀況進行公正的評定并向社會公開。對誠實守信、生產安全食品的企業應當進行公開表彰宣傳，對生產偽劣食品的企業除對其處罰外，還應當向社會媒體公開，使社會輿論對其進行監督、批評，形成誠信有益、失信無利的良好社會氛圍，把制度懲罰和輿論監督結合起來。2012年，我國有望在年底前完成食品生產企業和食品添加劑生產企業的質量信用檔案建設。質檢總局將推進質量失信懲戒機制建設，完善質量信用信息記錄和“黑名單”制度，爭取在年底前完成食品生產企業和食品添加劑生產企業的質量信用檔案建設。

參考文獻：

中國工程院醫藥衛生學部.中國食品安全——挑戰、問題、認識和辦法[M].北京： 中國協和醫科大學出版社，2008：44-55.</