論我國機(jī)場管理模式的改革

　　 機(jī)場是民航業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，是銜接民航運(yùn)輸市場供給和需求的紐帶。機(jī)場的建設(shè)、運(yùn)營和管理對國家利益、社會安全等具有重要的意義。
　　 一、機(jī)場的界定及行業(yè)屬性
　　 機(jī)場是指可供飛機(jī)起飛、降落、滑行和停放的場地和有關(guān)建筑及設(shè)施的總稱。機(jī)場分為軍用機(jī)場、民用機(jī)場和軍民合用機(jī)場。民用機(jī)場包括:為航空運(yùn)輸使用和服務(wù)的定期航班民航運(yùn)輸機(jī)場，為工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)飛行使用的通用航空機(jī)場，為飛機(jī)研制、維修后進(jìn)行試飛的工廠用機(jī)場，為培訓(xùn)民航飛行人員的學(xué)校機(jī)場。本文研究對象是定期航班民航運(yùn)輸機(jī)場。民航機(jī)場是民航系統(tǒng)三大部分（政府部門、民航企業(yè)、民航機(jī)場）的重要構(gòu)成，是民用航空和整個(gè)社會的結(jié)合點(diǎn)，是一個(gè)地區(qū)的公眾服務(wù)設(shè)施。民航機(jī)場具有以下三種屬性。
　　 (一)壟斷性
　　 機(jī)場占用大量土地資源，建設(shè)投資巨大，有一定的超前性，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)在保證安全等方面的專業(yè)技術(shù)要求很高，具有很高的進(jìn)入壁壘。因而，機(jī)場行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)之一。
　　 (二)具有準(zhǔn)公共品的特性，兼具公益性和私人性
　　 由于公益性目標(biāo)的存在使得利潤最大化不可能作為機(jī)場的唯一目標(biāo)，當(dāng)企業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)出現(xiàn)沖突時(shí)，必須二者兼顧，需要政府承擔(dān)更多的社會責(zé)任進(jìn)行干預(yù)或補(bǔ)貼。
　　 (三) 安全性
　　 機(jī)場的運(yùn)營實(shí)體是國家空防安全的一個(gè)重要組成部分，與公眾利益和國家利益密切相關(guān)，需要各級政府履行經(jīng)濟(jì)管理職能。
　　 二、國外的機(jī)場管理模式
　　 目前，國外機(jī)場的管理模式大體可劃分為美國模式、歐洲模式、日韓模式。
　　 (一)美國模式
　　 美國模式的典型特點(diǎn)是不以營利為目的。以美國為代表，包括加拿大、巴西等在內(nèi)的部分國家把機(jī)場定位為“不以營利為目的、為社會提供公益服務(wù)的公共產(chǎn)品，是城市基礎(chǔ)設(shè)施”。這一定位，使機(jī)場的管理模式具有十分鮮明的特點(diǎn)：機(jī)場歸政府所有，由政府負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理，是典型的公營模式。
　　 (二)歐洲模式
　　 歐洲模式分為傳統(tǒng)歐洲模式和現(xiàn)代歐洲模式。傳統(tǒng)歐洲模式以法國為代表。法國民航機(jī)場的管理模式包括三種：一是中央政府直接管理，主要為中小型機(jī)場；二是特殊的國有公共企業(yè)，即地方公營企業(yè)，主要有巴黎機(jī)場集團(tuán)公司和巴賽爾-牟羅茲機(jī)場公司；三是承租和租賃經(jīng)營?，F(xiàn)代歐洲模式以英國為代表，典型特點(diǎn)是企業(yè)化和私有化。機(jī)場是企業(yè)型的，機(jī)場通常利用其自然壟斷優(yōu)勢，投入大量的人力、物力、財(cái)力，全面開發(fā)、運(yùn)營機(jī)場業(yè)務(wù)，力爭為所有顧客提供所有的服務(wù)，目前大部分服務(wù)都由機(jī)場自行提供。
　　 (三)日韓模式
　　 日韓模式的典型特點(diǎn)是劃分等級，區(qū)別對待。根據(jù)《機(jī)場發(fā)展法》，日本的公用機(jī)場分為一、二、三類3個(gè)等級，機(jī)場建設(shè)開支中政府所占份額以及政府對地方公共團(tuán)體的補(bǔ)貼率根據(jù)每個(gè)機(jī)場的等級不同而異。雖然政府是機(jī)場建設(shè)的投資主體，但與歐洲的企業(yè)型機(jī)場類似，日本機(jī)場也在保障航班安全運(yùn)營的基礎(chǔ)上，追求收益的最大化。韓國16個(gè)機(jī)場中有15個(gè)由韓國機(jī)場管理局負(fù)責(zé)營運(yùn)，屬公營企業(yè)。仁川機(jī)場是唯一的由仁川國際空港公社管理的機(jī)場，是韓國政府實(shí)行企業(yè)化的嘗試，機(jī)場內(nèi)的商業(yè)設(shè)施和設(shè)施維護(hù)主要采用委托外包的經(jīng)營模式，機(jī)場當(dāng)局負(fù)責(zé)管理設(shè)施的出租。
　　 三、中國機(jī)場的管理模式和改革
　　 中國的機(jī)場管理模式經(jīng)歷了由軍事管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍袊窈娇偩种苯庸芾?，航空公司、機(jī)場、航管、油料、省民航管理局合一，到5家逐步分開，機(jī)場作為企業(yè)下放由地方政府管理即機(jī)場屬地化的一個(gè)過程。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，目前，在政府的主導(dǎo)下，各地逐步形成了各具特點(diǎn)的管理模式，具有代表性的管理模式有：
　　 (一)首都機(jī)場集團(tuán)化模式
　　 北京首都國際機(jī)場是中國地理位置最重要、規(guī)模最大、設(shè)備最齊全、運(yùn)輸生產(chǎn)最繁忙的大型國際航空港。1999年10月，北京首都國際機(jī)場將其業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行分離和重組，組建了北京首都機(jī)場集團(tuán)公司，并作為獨(dú)家發(fā)起人設(shè)立了北京首都國際機(jī)場股份有限公司，于2000年2月1日在香港上市。2002年12月28日，經(jīng)民航總局批準(zhǔn)，北京首都機(jī)場集團(tuán)公司、北京首都國際機(jī)場股份有限公司、天津?yàn)I海國際機(jī)場、中國民航機(jī)場建設(shè)總公司、金飛民航經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心、中國民航工程咨詢公司共同組建首都機(jī)場集團(tuán)公司。擁有機(jī)場管理、機(jī)場建設(shè)、投資融資、酒店旅業(yè)、服務(wù)保障等5個(gè)業(yè)務(wù)板塊。
　　 (二)上海機(jī)場“一市兩場”的“模塊式”模式
　　 上海是中國大陸同時(shí)擁有兩個(gè)民用國際機(jī)場的城市。一座是浦東國際機(jī)場，一座是虹橋國際機(jī)場，分別位于城市的東西兩側(cè)。為了適應(yīng)“一市兩場”的上海空港運(yùn)行新格局，1998年5月28日，經(jīng)上海市人民政府批準(zhǔn)，組建了上海機(jī)場(集團(tuán))有限公司，統(tǒng)一經(jīng)營管理上海浦東和虹橋兩大國際機(jī)場。公司經(jīng)營范圍包括機(jī)場建設(shè)、施工、運(yùn)營管理、與國內(nèi)外航空運(yùn)輸有關(guān)的地面服務(wù)、對國內(nèi)外航空運(yùn)輸業(yè)的投資及技術(shù)合作、咨詢服務(wù)、與機(jī)場建設(shè)相關(guān)的土地及房地產(chǎn)綜合開發(fā)利用、賓館以及實(shí)業(yè)投資。
　　 (三)美蘭“投資多元化”模式
　　 美蘭機(jī)場的最大股東是海航，它的經(jīng)營單位是?？诿捞m機(jī)場有限責(zé)任公司。在投資上，海口美蘭機(jī)場有限責(zé)任公司是由民航中南管理局、中國航空油料總公司、海南省國際信托投資公司和海南航空股份有限公司共同出資組建，實(shí)行了投資主體多元化、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。
　　 四、深化改革的建議
　　 (一)機(jī)場改革需要加強(qiáng)地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能
　　 機(jī)場的建設(shè)運(yùn)營是交通運(yùn)輸系統(tǒng)的重要組成部分，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到十分重要的作用。不僅滿足了使用機(jī)場的旅客、貨主